退耕还林生态补偿的难点与问题阐释

秦小义

摘要：指出了退耕还林作为中国环境保护发展下的一项重点工程，不仅能够对耕种水土的流失、盐碱化现状、沙土化现象进行有效治理，同时还能够最大程度地提升植被生态作用的发挥，为社会发展主力。结合实际的退耕还林生态补偿现状，针对期间所存在的一些问题及难点进行了阐释，以期为提升林木开采及利用提供一点理论帮助。

关键词：退耕还林；生态补偿；难点与问题

中图分类号：S7

文献标识码：A 文章编号：16749944（2017）11020302

1 引言

随着我国20世纪90年代末展开的还林退耕事业序幕的展开，中国的环境保护工作与退耕还林事业取得了一定的成绩，但在对生态环境进行补偿的过程中依旧存在一些问题与工作难点有待于同行业从业人员展开讨论，并加以科学的方式给予解决，如果这项事业无法顺利、科学的发展，那么将会严重的导致整个退耕还林工作的良性循环与发展。

2 退耕还林生态补偿存在的难点

2.1 林户自身权利方面所存在的限制

其最重要的表现就在于采伐受益权受到到了较大限制与制约。在与退耕还林相关的政府性文件与政策中已经明文规定，退耕农户依旧享有自主采伐收益的权利，不过这种结果必须是要以不破坏环境生态为首要前提的，而且这种采伐已经不再是传统意义上的采伐，它必须要经过若干部门、机构进行专业评定与审批，方可开始对自有林木开展采伐工作。不仅如此，新的政策还对农户采伐林木的数量、时间均作出了明确的规定。可以说这种状态下的林木采伐工作开展将十分艰难，特别是考虑到林木的生长速度过缓这个因素，也直接制约了农户对这部分的收益水平。综上而言，现阶段的农户受到制度、规定等方面的制约，在退耕还林背景下的林木采伐经济收益必须要给予政策性的倾斜保护，也只有这样才能够对林户自身权利给以照顾。

2.2 在受益以及受损主体的界定上存在明显的难点

针对新形势下的中国退耕还林补偿政策来看，政府成为了唯一的补偿主体机构，它的负担是十分沉重的。这是由于林木资源作为一种共同资源，其本身就具有较强的排他性，这就导致了受损与受益主体定义在界定的时候十分模糊，而受损主体几乎没有办法在受益主体身上寻求有效的补偿。虽然政府的这种唯一性补偿机制的建立的确能够在一定程度上为农户提供一些经济补偿，但由于没有市场效益的趋势，并且在受益以及受损主体认定上的不明确，直接导致了这种情况下的政府职能所承担的补偿方式变得十分沉重。

鉴于此，提倡新兴生态补偿模式的出现，应当实行谁开发谁治理，谁破坏谁恢复，谁受益谁付费的补偿原则及补偿主体确定方式，也只有这样才能够弥补实际的退耕还林工程不被受益及受损主体界限上的局限影响。

2.3 利益评定制度制定上的问题

现阶段退耕还林工作中所出现的利益评价机制尚不完善，很多退耕还林过程中出现的受益评估也不够准确，这将会直接影响到中国退耕还林事业发展能否进行得有序、科学、完善。作为生态环境经济补偿体系的重要组成部分，退耕还林利益体的评估与评定工作现阶段还尚不完善，可以说目前经历了若干年的发展尚没有形成一个统一、可行的评价制度，很多专业人士在进行评定的过程中只是依靠水土保持相关项目的制度来进行，并没有形成一整套具有生态价值评定与综合价值评估的退耕还林系统创建。特别是生态价值的评估，由于其中涉及到生态学以及生态经济学中方方面面的内容，所以这些都导致了在开展退耕还林的实际工作中，对其项目产生的生态效益、经济效益与社会效益略有偏差。因此在进行退耕还林工作的利益评价体系上，依然还存在着相当大的空间可以进行改进与提升。

除了上面提到的问题外，退耕还林工作由于在开展支出还投入了较多的劳动力与资金财力，很多林业专家与经济专家均纷纷指出，该种环境下的利益评价体系在进行综合评估的过程中，如何平衡生态价值与经济价值则成为了需要不断改善的中心问题。

3 退耕还林生态补偿问题阐释

3.1 不能与现实情况相适应

这种与实际情况不相适应的现象主要体现在补偿制度的适用性上。中国作为农业大国，退耕还林工程所涉及的规模、范围均十分辽阔、广大，而开展退耕还林的区域之间则存在相对一定的差别，这种差别包括地域的自然经济发展现状、社会发展现状等问题，甚至就连退耕还林的主体地质都在很大程度上存在着自然差异，这就导致了我国整体的退耕还林工作产生了很多实际性困难。虽然退耕还林地区的经济补偿制度是由国家及相关政府部门统一制定的，而且该制度具有一定的可操作性与透明性，但站在实际角度来看这种补偿制度却缺少一定的非针对性。特别是从实际地域补偿情况来看，个别地区的补偿标准超过了实际情况，而个别地区的补偿则出现了短缺的情况。例如在比较偏远的四川阿坝地区，它们的平均海拔高达3500余m，且地理位置复杂、峻峭，这种复杂的地势如果仅仅按照国家制定的平均退耕还林标准来执行，那么无疑是增加了退耕还林工作的开展难度与补偿金额不对等的现象。一旦引发了农户的不满，将会直接削弱这种生态经济补偿机制的良性激励作用， 同时还将会对退耕还林的整体工作产生一系列不良影响，因而产生的民众负面心声也会直接影响到国家发展的长治久安。

3.2 补偿金额上存在问题

从经济补偿金额环节来看，其中存在的原因主要是政府退耕还林补偿金无法满足农户的心理期望值。而理想的补偿金额应当是高于农户的正常劳作获取、高于农作物种植的社会平均经济效益的。但在实际的退耕还林补偿金额相关规定中，个别地区的补偿金额不仅没有实现增长，甚至还出现了一定的补偿金额下调，这种补偿金直接与农民的内心期望值产生了很大的差距，继而产生的不满将会直接导致农民参与退耕还林的积极性有了直线下降的趋势。

例如，在南方区域及长江周边区域的退耕还林过程中，第二周期的补偿款为地125元/亩，而北方区域与黄河周边的退耕还林补偿金为90元/亩，通过这两种实例发现，同种粮食作物所获得的补偿利益具有较大差距，肯定会在思想上与行动上削弱了农户对于退耕还林制度推广与开展的满意程度。只有退耕还林地中所发放的补偿金能够超过农户的种植受益才能够实现退耕还林人员收入不会出现负增长，才能够确保这种补偿金政策能实現激发农户积极性、从而促进环境保护良性循环的作用。可是在实际的补偿工作中，特别是在第二周期生态补贴工作的实施过程中，依旧有很多区域的退耕还林补偿金出现了减少的情况。

3.3 补偿时间上存在缺陷

退耕还林的补偿时间不紧要适合林木的自然生长规律与自然经营周期，同时还需要充分的考虑到退耕还林农民的生活实际需要。与其它领域不同，由于我国的林牧业发展起步较晚、底子薄弱，同时其生长周期还受到时间与自然环境的制约，很难能够在短时间内取得较为明显的经济收益与生态效果。这种状态下就需要政府相关部门能够结合实际的农户需求及自然生长规律，通过对林业的生态环境给予长期、持久的科学计划。以四川省南充市仪陇县为例，退耕还林的柏木经营周期通常在20年左右，有的经营周期更长，而核桃树、杜仲、桑蚕等经济林的种植、栽培最终的盛产期则是必须经过近10年的过程。从现行的退耕还林补偿政策来看，则是缺少了对这部分现状的法律法规约束力，仅仅对林木的生长阶段给予了一定数量的经济补偿，却对后期农户管理、守护方面的投入没有给予考虑。可以说这种状态下造成了农户应得利益与国家既得利益产生了时间差，同时经济利益也产生了较大的失衡现象。从生态建设的层面来看，为了避免这一问题的产生，国家就必须通过对退耕还林的补偿年限进行适当延长，才能够消除这种现实问题。在此建议生态林补偿年限应该延长至20年以上、经济林应当延长至10年以上，保证能够顺利地过渡到盛果期。

4 结语

现阶段的退耕还林工作在对农户给予生态补偿的过程中虽然得到了较多的提升，但依旧存在一定的问题与难点，有待于林业从业者不断革新、解决。特别是一些经济发展水平不均衡、资源条件不对等的地区对于生态补偿项目的依赖程度均有不同影响。特别是在后退耕还林时期的林木收益期间，农户们对林木的采伐、应用等问题均提出了较多的现实要求，然而现阶段的还林政策虽然已经对农户所拥有的权益及林权有了更多的倾斜照顾，但依旧还存在着较大的改进空间，只有这样才能够突破一些不良的制约实现收益权的有效推广，打破区域性跨流域补偿的旧格局。所以说新时期下的生态补偿对象的设立与范围的扩大必须要遵循公平、公正、公开、倾斜于弱势群体保护等核心原则，也只有这样退耕还林项目才能够得以良性循环与发展。

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