浅析清末立宪运动的始末和意义

摘 要 清末的立宪运动尽管是受国内外复杂局势的逼迫才不得不进行的一种清王朝自救运动，尽管其中的很多规定在制订和实施过程中仍保留有明显的皇权本位思想，但该次运动涉及到了中央与地方的官制改革、资政院和咨议局等议会性质机构的设置、地方自治的办理和宪法性文件的出台，对于宪政思想的传播、皇权的弱化、民权的确认均具有积极的历史价值。

关键词 立宪运动 宪政 皇权 民权

作者简介：周汤迅，浙江省兰溪第一中学。

中图分类号：D691 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.282

自1840年第一次鸦片战争开始，清朝的闭关锁国政策对于国家政治、经济和文化禁锢的弊端日益显现，尤其是当西方列强在清朝不断攫取种种不正当特殊利益时，社会民众的不满情绪不断激增，统治者中的一部分人为了维护社会的稳定，不得不探索尝试借鉴西方先进的改革经验进行国家治理的改良。 而近在咫尺的日本经过明治维新的改革成果在日俄战争中得到了有力的印证，于是，借鉴日本等国先进的改革经验进行自主改良，以图在维持清政府统治基础上的改革便登上了历史舞台，其中尤以清末立宪运动为集中代表。尽管这场为挽救清政府而实施的政治改良运动，从一开始便缺乏改革的各种国内外条件，无法真正实现中华民族在当时条件下强国富民的历史重任，但在当时的历史条件下仍然具有一定的进步意义，值得我们考究和探讨。

一、清末立宪运动的历史背景

清末立宪运动的发起主要得益于国内外两个方面的因素影响。一方面，西方列强已经洞穿了清王朝的大门。清朝自建立以来，凭借着几百年的发展，国内的政治、经济、文化等均有了长足发展，令清朝统治者认为当时的中国自然是天朝，出现了盲目自信，加重了闭关锁国的国策。当第一次鸦片战争来临时，清政府的闭关锁国政策一夜间被打破，西方列强通过各种不平等条约强制清政府开放口岸，并且享有种种不平等特殊待遇。由于口岸开放和割地赔款等条约的签订，清政府的财政不能独立，经济受到挟持，政权受到限制。另一方面，国内各地的农民运动此起彼伏。清朝末期，国内的经济濒临破产，百姓的生活苦不堪言，各地的农民运动在此时期也达到了又一个顶峰，直接威胁到清王朝的统治，如震惊国内外的天平天国运动、义和团运动，等等。

清政府在面对上述日益严重的国内外形势的情况下，部分有识之士建议借鉴西方的先进技术改造国内的工业和生产，希望达到“师夷长技以制夷”的目的。于是乎，一场轰轰烈烈的洋务运动在中国大地上迅速的铺开。但是，这场洋务运动仅仅是从技術上主张借鉴西方的先进经验，并未从政治制度等根本层面吸收西方的先进政治文明，试图通过技术上的革新维护清王朝的统治现状，其结果是显而易见的，之后的甲午海战便印证了这个观点。此后，清政府逐渐意识到政治制度的改良已经迫在眉睫，不得不行。 因此，清朝统治者又陆续推出了一系列新政，妄图维持风雨飘摇的封建政权。这一系列新政中，尤以发布“变法”、“推行预备立宪”等最为凸显。

因此，可以毫无疑问的说，清末立宪是在西方列强的侵略和本国社会矛盾日益尖锐化的情况下，清王朝为挽救自己日落黄昏的统治而不得不进行的一次政治体制改革，也是中国社会转型期的一个见证。

二、清末立宪运动的主要内容

清末立宪运动尽管未收到预期效果，但涉及的内容众多，主要涉及以下四个方面的改革：

（一）中央与地方的官制改革

1.中央的官制改革

清王朝在考察日本等国的改革情况后，认为日本之所以能成功的实现政体改革，是因为其最先实施了官制改革，因此，清王朝也对当时的官僚制度进行了相应革新，主要包括以下几个方面：

首先，以三权分立替代中央集权。中国的封建社会是一个高度集权的社会体系，皇帝拥有至高无上的权力。但在西方宪政过程中，权力被分为了几部分，分别由不同的主体享有，以实现权力之间的制约和平衡。清末，改革者吸收分权的先进经验，构建了以资政院、内阁、法部和大理院分别行使立法权、行政权和司法权的三权分立体系。

其次，精简中央政府部门。清朝的中央政府部门沿用了传统的六部制度，但六部之间的职权过于重叠，机构过于臃肿，无法适应当时社会的发展。因此，清末改革者在参照西方国家先进组织形式的基础上，对原有的以六部为代表的政府部门组成形式进行了革新。

再次，提高了中央政府部门间的统筹协作效率。改革之前，囿于中央政府的各个部门之间相互独立，各自为政，关涉到多部门协作的事务往往无法得到很好解决。通过政体改革，原有部门间的藩篱被打破，政府职能得到统筹安排，部门间的合作效率也得到大幅度提升。

2.地方的官制改革

清王朝除了在中央实施上述官制改革以外，还在地方实施了一系列改革举措。 例如，为了解决由于地方管理层级较多，民意无法上达天庭的弊端，清末对地方官制进行了革新，将原有的督抚、司道、州府、州县四级重新划分为省、府、州、县，并根据中国地缘辽阔，各地管辖事务复杂等特点，在每级政府中均增设了辅佐机构，并配备相应人员，辅佐各级地方官员更好的管理本辖区事务。

（二）筹设资政院和咨议局

1. 设立中央资政院

清末的各项改革均是为了维护清王朝的统治，其初衷本不在分权，更不在推翻清王朝的统治。因此，各种对民主立宪阳奉阴违的改革不仅不断遭到革命党人的抨击，而且也遭到清王朝内部立宪派人士的反对，开设议院的请求和呼声不断。但清王朝深知此改革必然削弱其权力，一再推脱阻挠此项改革的推进，直到1910年，清王朝统治者才勉强设立具有象征意义的资政院。

尽管根据规定，资政院可以就预决算、税法、公债等重要事项进行讨论，但讨论结果尚需同军机大臣、各部行政大臣进行议定，并最终报请皇帝裁决。换言之，资政院并没有完全意义上的重要事项的决定权，仅仅是清政府为了缓和国内矛盾所装裱的一个门面，实际的权力仍牢牢掌握在皇帝手中。

2.筹建地方各省咨议局

清末地方谘议局与以往的政府机构不同，系由地方士绅选举产生，并具有自身章法的机构。谘议局中吸纳了大量的立宪派人士和部分工商业者，并非简单的政府管理机构。尽管地方谘议局议定的事项必须得到督抚的认同，但其议员从形式上而言是根据民意选举产生的，是中国历史上民意选举的先河，且对当时社会的发展起到了一定的積极意义。例如，民族工商业的精英和先进知识分子可以通过谘议局这个平台与清王朝进行一定的对话，表达自己的先进理念和想法，宣传先进理念。

（三）地方自治的办理

与西方宪政国家中自下而上的自治形式不同，中国自上而下的封建治理体系与民众自治本就格格不入、南辕北辙，但由于：一方面，中国的官僚体系在实施过程中容易出现地方官员拉帮结派，威胁中央集权的情况；另一方面，西方思想的传播和部分知识分子一直在提倡民权。因此，清政府在各种因素的迫使下同意进行地方自治，并于1908年8月制订和颁布了府州县以下的《城镇乡地方自治章程》，着手筹办地方自治。清末的地方自治是由政府自上而下推动而来，有别于西方国家民众的自发组织和参与，主要分为城镇乡级和府厅州县级两级，前者为下级自治，后者为上级自治。清末的地方自治对于农村落后状况的改变、文化的开化等无疑具有一定的积极意义。

（四）《软定宪法大纲》和《宪法重大信条十九条》的制定

随着社会的不断发展，立宪派和革命派对于制订宪法，推行宪政的要求日益迫切。迫于当时的压力，清王朝于1908年颁布了中国历史上第一个宪法性文件《钦定宪法大纲》。总体而言，《钦定宪法大纲》主要包括“君上大权”和“臣民权利义务”两个部分，但前者明显处于主体地位，后者仅作为附则出现，明显昭示着该文件在维护封建专制统治上的特点。

《钦定宪法大纲》出台后不久，皇族内阁的现状打破了立宪派通过立宪维护清朝统治的最后幻想，于是，立宪派也转向通过国会请愿运动等形式迫使清政府加快立宪运动的步伐。面对革命派和立宪派的步步紧逼，清末统治者很快便出台了《宪法重大信条十九条》，缩小了皇权，如第三条规定：“皇帝之权，以宪法所规定者为限”，第五条规定：“上院议员，由国民于有法定特别资格者公选之”，即不再由皇帝钦定，等等。 此外，《钦定宪法大纲》还尝试将权力在国会、内阁、皇帝之间进行平衡，突破了中国几千年的封建专制统治。

三、清末立宪运动的历史意义

（一）宪政思想的传播

清末之前，君权神授等思想在中国根深蒂固，宪政、民权思想并无发根生芽的土壤。但随着清末国内外社会的动荡和大量留学生的派遣，客观上也将西方先进的政权制度引入到了中国，对于中国宪政的推进作出了贡献。尽管清末的立宪运动的推进举步维艰，但这其中所蕴含的宪政思想对于民众，尤其是上层人士的影响已经初露端倪，是宪政思想在中国的首次萌芽。

（二）皇权的弱化

如前所述，尽管《钦定宪法大纲》和《宪法重大信条十九条》中对于皇权限制的规定和民权保障的规定不成比例，但在中国这样一个拥有两千多年封建统治思想的大国，清王朝能够主动通过立宪等形式让渡部分权力的做法已经具有了相当的积极意义，在当时时代背景下对于中国宪政的发展具有相当的推动意义。国民从此不再盲信皇权的威信，国家不再仅仅按照皇帝的喜怒哀乐运转，此次运动对于国家的民主化进程具有积极的推动意义。

（三）民权的确认

尽管清末的宪政文件中对于皇权限制和民权保障之间明显失衡，但不容否认的是，该些宪政文件中已经出现了对民权予以确认的规定。如《钦定宪法大纲》中规定了臣民的言论、出版、集会、结社等的自由；诉讼的自由；以及非经法律规定不得被逮捕、监禁等的权利，等等。这些规定虽然较为原则，但却是在中国这个封建国家中第一次明确承认并以立法的形式对民权等宪政思想的确认，历史进步意义显而易见。此外，资政院和谘议局的开设尽管在实践运行中差强人意，但也是一种全新的尝试和探索，是普通民众表达自身观点和看法的重要渠道。

注释：

靳晓霞、毕霞.清末立宪运动的性质、影响和反思.思想理论教育.2014（10）.

邓联繁.迟到的清末立宪——清末立宪的回眸与反思.湖南社会科学.2008（6）.

刘笃才.关于清末宪政运动的几个问题.中国法学.2002（1）.

蒋德海.清末立宪：丑剧还是悲剧.探索与争鸣.2009（5）.

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