试论领导干部的生态法治思维及其培育

董杰

（中共中央党校科社教研部，北京 100091）

试论领导干部的生态法治思维及其培育

董杰

（中共中央党校科社教研部，北京 100091）

作为生态法治建设中参与主体的“关键少数”，我国各级各部门的某些领导干部还受制于传统的政法思维、利己思维和官本位思维等非科学合理的管理思维的局限。十八届四中全会决定全面“依法治国”，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年8月印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，为当下我国领导干部生态法治思维的养成及强化带来了挑战和机遇。在“生态文明建设+依法治国”的历史发展背景下，可以从内外兼修、里外齐压、德法相依三个方面来不断培育及强化领导干部群体的生态法治思维。

领导干部；生态法治思维；挑战；培育

一、领导干部生态法治思维培育的挑战与机遇

虽说生态法治思维可以在我国悠久的历史演进中发现不少痕迹，但是将其系统化安排并从国家层面来大规模推进还是近些年来的事情。“生态文明建设+依法治国”的历史发展阶段是其成长的“气候环境”，而由我国经济实力及综合国力不断增强带来的人们生活水平的提高，从而推动法治观念及权利意识的觉醒与提高，则为生态法治思维培育提供了肥沃的“土壤”与舒适的“温床”。相应的，“生态文明建设+依法治国”参与主体的关键少数——领导干部群体的生态法治思维也顺势而生并慢慢显现其重要和关键作用。

（一）领导干部生态法治思维培育面临的挑战

当下，我们应当清醒地意识到，领导干部在生态法治思维养成及强化方面面临着巨大挑战，比如传统思维的阻碍、生态权责界定、评价考核等制度、体制机制的非常态化等。

一是生态法制支撑力度不够。物质决定意识，而生态法治思维的形成离不开相关生态法制体系的支撑与生态法治实践的促进。虽然最新版的《中华人民共和国环境保护法》已于2015年开始施行，且生态环境保护与建设方面的公益诉讼也有一定进展，但作为根本大法的《中华人民共和国宪法》及一系列与生态环境资源相关的法律法规中对生态法治建设的内容与规定依旧欠缺，加之既有法律法规的施行与监督制度、机制的不够合理完善，这些对于生态法治的法制体系构建缺乏应有的支持与配合。在法制体系不完备、支撑力度不强的现实情况下，不论是生态法治实践推进还是包含生态法治思维和观念在内的生态法治文化的形成——这两方面尤其是对于手握生态立法权、执法权及司法权等权力和资源的领导干部来讲都处处受限，常常容易陷入被动和无奈的境地。领导干部群体的生态法治思维培育在这种大的“气候”和“氛围”下缺乏系统支撑与法治实践促进，培育场所与相应文化氛围的不成熟也不能提供一种潜移默化的影响。因而，领导干部群体的生态法治思维培育任务依旧很艰巨，且需要克服的困难与挑战依旧很多。

二是传统思维的阻碍。基于我国历史传统与现实政治环境考虑，阻碍领导干部生态法治思维养成的传统思维主要有这几种：政法思维，以政治、政策至上而非法律，惯于运用权力来压制权利，并深信权力可以管控一切；官本位思维，古而有之并延续至今天的政治生态气候中，具有严重的特权观念及不平等意识；利己思维，人之本性的趋利避害延续至生态建设领域，道德修养及自律性差并滋长腐化堕落、道德败坏；人治思维，忽视法治程序与规则，没有实践调查的拍脑袋决策，人情执法和司法，法治监督形同虚设；经验思维，突出表现为拒绝改变与接受新思维，学习意识与能力不强，主动学习与积极变革的动力不足；等等。凡此种种都已成为领导干部生态法治思维养成的“拦路虎”，如不加以改变而任其发展，刚刚萌发的领导干部的生态法治思维必将被之无情吞食。

三是权责界定、评价考核等制度、体制及机制非常态化的影响。我国生态法治建设已经走到了生态文明下的“权责”法治阶段，这就要求生态治理系统内部各参与主体要在不断明确各自权责及功能界定基础上充分探索其自身发挥功效的有效途径及方式。而作为这个系统内部的关键少数，领导干部的地位与作用不言而喻，需要更加积极主动承担其职责并发挥好模范表率及领导作用。但是，截至目前，我们还缺乏一套成熟的、自上而下的、由内到外的涵盖领导干部权责界定、评价考核等在内的常态化和制度化的管治体制与机制。理论和文件上的合理设想替代不了现实的治理困境。而这些常态化的体制机制的缺失也未能为领导干部生态法治思维的培育创设一种氛围与环境，反而固化了原有的管治思维与行为模式，对我国的生态法治建设构成一种强大的“领导阻力”。

（二）领导干部生态法治思维培育的机遇

在建设生态文明和推进依法治国的战略部署下，生态法治建设迎来了巨大的发展机遇，而领导干部的生态法治思维养成及强化也顺势而进。概括来看，主要有内外两方面的机会构成。

1.内部驱动。从党政系统的内部视角来看，作为关键少数的领导干部群体的生态法治思维培育及强化，在党和政府的各项政策、资金支持及相关制度、体制及机制创新安排下渐入“快车道”。我们应该看到，传统的基于政法思维（政治、政策至上而非法律，权力压制权利并管控一切）、官本位思维（特权观念及不平等意识）及利己思维（趋利避害，道德修养及自律性差并滋长腐化堕落、道德败坏）来进行生态领域管治的时代已经过去。党和政府正在从理念意识、政策法规、体制机制等方面进行不断探索、加强乃至完善领导干部生态法治方面的权责体系及相应配套的考核评价及管理制约建设。比如，十八大报告要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”；2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》中第26条对有关领导干部在环境保护目标责任制和考核评价制度方面做出明确规定；十八届三中全会决议中明确规定要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制”；2015年由中共中央和国务院联合印发的《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》中对于领导干部法治教育培训做出相关规定；2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》提出领导干部在环保及生态建设方面要“‘党政同责’和‘一岗双责’”[1]，等等。这些要求和规定是限制各级各部门领导干部依托传统管治思维在生态保护及建设领域恣意妄为、拍脑袋决策的“紧箍咒”，同时也为领导干部转变传统思维模式并积极践行生态法治理念提供一种“蜕变”的历史机遇。

2.外部刺激。从外部因素来讲，主要是广大普通民众渐强的权利意识（尤其是环境权利意识）及法治观念的合力作用对领导干部生态法治思维养成的倒逼刺激。发展中国特色社会主义市场经济已经成为国人的共识，而这极大激发了国人的权利意识。在党和政府从法律法规及制度机制方面对领导干部的生态环境权责纷纷予以规范与限制后，广大普通民众对良好环境与和谐生态的要求就显得愈发合理与恳切。因而，在全社会范围内，一种要求领导干部转换传统思维方式，积极培育并运用现代法治思维来进行生态环境保护和建设——进而充分保障其基于基本环境权利的生存权和市场经济带来的发展权的呼声和诉求渐高，领导干部群体在此种高压态势下正走在抛弃传统思维模式并转向现代生态法治思维的十字路口。

二、领导干部生态法治思维的培育

（一）内外兼修：组织化、制度化和常规化的培训机制及自我学习相结合

领导干部的生态法治思维可以通过组织内制度化、常规化的教育培训的外部手段与自我学习的内部觉悟来不断塑造与培育。

首先，必须充分利用好各级党校、行政学院、干部学院等党政系统内部干部培训部门和机构，加强对各级各部门领导干部的生态法治教育与生态法治思维培育。2015年12月，中共中央和国务院联合印发了《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》（以下简称《纲要》）。在《纲要》中明确提出要不断加强对领导干部的法治教育培训，生态法治教育也是题中之义。这就要求相关培训部门和机构不论是从课程安排、培训内容、培训目标、培训手段和培训方式上，还是在考核及评定上，都要更加具有针对性、时效性和客观性，切忌流于传统的干部教育培训的窠臼。此外，与领导干部“密切相关”的各级组织部门与人事部门也应积极响应号召，重视好、组织好、记录好及考核好相关的领导干部生态法治教育培训活动与内容，并切实发挥好其在考察、选拔和任免领导干部方面的职责与作用，将领导干部的生态权责履行及生态法治学习、教育培训的表现和成绩等作为未来干部选拔、任免的标准之一和重要考量因素。通过这种组织内的制度化和常规化的新型教育培训机制，逐步塑造和培育领导干部的生态法治思维。

其次，要在系统内提倡一种自我学习的氛围来不断塑造和培育领导干部的生态法治思维。党和政府要积极支持、鼓励及营造领导干部自我学习法治理念、法治精神、法治内容及法治方式的法治思维的风尚与氛围，从而逐步引导领导干部生态法治思维的养成。另外，领导干部要加强自身法治学习的自觉性与主动性，不断创新学习方式、丰富学习内容、细化学习方法，清醒认识类似政法思维、官本位思维、利己思维及经验思维等传统生态管治思维的弊端并逐步实现向现代生态法治思维的转变，多观察、多调研、多思考，要始终怀着问题意识去思考和施行设计生态保护与建设方面的工作，在科学发展观和法治精神的鼓舞下不断增强自身的生态法治思维及“绿色发展”[2]能力，提高自身在生态立法、生态执法、生态司法和生态守法方面的意识和能力。

（二）里外齐压：常态化制度、体制和机制设置与外部压力相统一

首先，通过常态化制度、体制和机制设置塑造领导干部生态法治思维。现代生态文明下的生态权责法治为常态化的制度、体制和机制设置提供了一种可能与便利。党和政府顺势而为，陆续设置并主动探索一系列旨在塑造和培育领导干部现代生态法治思维的管理体制与运行机制，期望用制度的压力来约束领导干部的传统生态管理手段与模式，并逐步引导领导干部现代生态法治思维的养成。比如，已设立的领导干部环境保护目标责任制和考核评价制度、生态环境损害责任终身追究制等，以及正在探索中的领导干部自然资源资产离任审计制、“‘党政同责’和‘一岗双责’制”、典型案例通报奖惩制（旨在通过典型案例及事件的激励或警示，让领导干部看到实实在在的现实案例并实现自我感悟与反思。当然，不论是奖励还是惩处，制度奖惩的实践运用都远比一纸空文和虚幻的安排与架构更为直观和生动）、权力运行机制等。这些制度和机制的探索、出现和存在，可以在党政系统内部形成一种权责氛围与环境，从而从系统内部对领导干部形成一种制度压力，迫使领导干部或主动或被动地实现思维转变并逐步养成生态法治思维的习惯。

其次，引导和强化民众生态权利意识和生态监督权利意识，倒逼领导干部生态法治思维养成。同一个世界，同一个生存、发展梦想。过去领导干部的特权地位和权力优势在愈发民主、公平和透明的现代社会已经逐渐消失。与此同时，普通民众的权利意识正在慢慢复苏与增强。之前民众囿于信息与资源的不对称可能不会关注类似“雾霾”“饮用水污染”“放射性废弃物”等问题，但是如今借助现代通信及网络技术等科技手段和途径（尤其是自媒体的快速发展），民众基于环境权和生存发展权等权利观念下的生态诉求与监督可以瞬间为大众所知晓并短时间内形成强大舆论压力和道德评判。如果相关部门反应不够迅速、处置不够得当，大规模冲突和群体性事件就有可能发生。且现在的类似大规模冲突和群体性事件大多直接针对相关部门的主要领导干部，这对于当事者及其他相关联领导干部都是严峻考验和挑战。也就是在这种来自外界的、不可知且不可控的、无征兆的突发压力下，领导干部不得不认真反思一下自身的管治思维与言行模式，这在无形中就慢慢倒逼领导干部逐步养成并学会利用一种现代的权责法治思维来处理这类事件，对领导干部生态法治思维的养成起到一种促进作用。

（三）德法相依：完善生态法制体系与提升领导干部道德和权责素养相补充

法治与德治相统一的理念已经在国内初见成效，但距离预期还有差距。国家在推进依法治国的进程中也应该积极继承与发扬传统文化中的有关生态思想的优秀成分，力图实现生态法治方面的德法相补。结合现实状况，德法两方面的工作还都需要继续改进与完善。对于领导干部生态法治思维培育而言，“在强调自身法治思维能力建设的同时，也应充分发挥社会主义核心价值观在调节国家、集体、个人利益方面的积极作用”[3]。

一方面，必须完善以宪法为统领、以环境保护法为主体、以相关法律法规（比如刑法、民法、诉讼法、经济法、生态环境资源系列法律等）为补充的生态法律体系，创新生态立法、生态执法、生态司法、生态守法、生态法律监督方面的管理体制和运行机制，从而构建并完善生态法制体系，以此为领导干部的生态法治思维培育创设法制基础。

另一方面，领导干部要充分吸收和利用传统文化中生态思想的优秀成分，并借鉴国外相关有益成果，来提升自身的道德修养与现代权责意识，逐步养成运用生态法治思维的习惯和作风。

[1]常纪文.党政同责、一岗双责、失职追责：环境保护的重大体制、制度和机制创新——《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》之解读[J].环境保护，2015，（21）.

[2]汪顺成.论领导干部生态文明建设能力的提升[J].南京航空航天大学学报（社会科学版），2013，（3）.

[3]刘善明，范前锋.领导干部的法治思维及其养成[J].长江论坛，2015，（3）.

[责任编校：彭澜]

Leading Cadres’Ecological Thinking under the Rule of Law and its Cultivation

DONG Jie
(Social Department,Party School of the Central Committee of C.P.C,Beijing 100091,China)

As the“critical minority”of participants in developing law of ecology,leading cadres in every de⁃partment at all levels of our country are still generally limited by the unscientific and traditional management thought,such as political-law thinking,selfish thinking and bureaucrat-oriented thinking,and have continual⁃ly shown some scenes with comedies,farces or tragedies.The 4th plenary session of 18th C.P.C.Central Com⁃mittee has decided to fully spread the“ruling of law”,combined with the General Office of the C.P.C.Central Committee and General Office of the State Council having passed the Methods of Accountability on Ecological Damage to the Leading Cadres of The Party and Government(Trial)in August,2015.These are providing both challenges and opportunities to develop and strengthen leading cadres’ecological thinking under the rule of law in our party and government.Under the historical background of“Ecological civilization+Ruling by law”, we can develop and strengthen leading cadres’ecological thinking under the rule of law through the following three aspects:training from internal and external aspects,pressure mixed by inside and outside factors,and in⁃tegrated usage combined morality with law.

leading cadres;ecological thinking under the rule of law;challenges;cultivation

董 杰（1987—），男，中央党校科社教研部博士研究生，主要研究方向为中国特色社会主义政治文明和生态文明。

D922.6

]A

1671-198X（2017）04-0037-04

2016-11-19