政府投资项目代建制存在的有关问题及建议

张丽

摘 要：代建制模式在我国的政府投资项目中已经得到了较为广泛的应用，在项目过程中也出现管理效率低下、管理水平不高的问题，如何进一步加强政府投资项目的项目管理是代建制模式下项目管理方面始终需要深入研究的问题。

关键词：代建制 政府投资 项目 管理模式

1、代建制的内涵

“代建制”是指政府投资项目按照规定的程序，通过招投标等方式，选择具有相应资质的专业化项目管理单位（即代建单位），代理投资人或建设单位负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，工程竣工验收后移交给使用单位的管理制度。目前人们对代建制的定义说法不一，我国政府在2004年7月出台的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），里面对代建制度有着明确的阐述和规定。提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。并指出“代建制”作为一种特殊的工程招标方式，选择出整体水平较高的项目管理单位负责建设实施，以使严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。其中，受到委托的项目管理单位要严格遵守各项法律法规，明确自己的定位与相关职责，并控制好项目实施过程的各项指标，保质保量，严格控制好预定投资，并使工程按进度计划顺利竣工。

2、政府投资项目代建制存在的问题

代建制模式對于加强我国政府投资项目工程管理的专业化、落实“建设管理分离”政策、遏制工程建设领域的腐败等问题起到了很大的作用，在我国近几年基础设施项目高速发展过程中也发挥了重要作用。但随着时间推移，在各地实施过程中，也逐步暴露了该模式的诸多问题，主要表现如下：

2.1 代建单位良莠不齐。目前代建单位的选择面过于宽泛，涵盖设计、监理、施工等领域，无具体资质、考核管理要求，致使代建管理水平良莠不齐，难以保证管理水平和质量。

2.2 缺乏有关代建制的法律法规或政策。目前国家以及一些省市仅出台了有关鼓励实施代建制的文件，但对于代建单位行为规范并无法律层面的约束，致使代建单位管理出现问题不好追述法律责任，而仅靠代建合同约束力偏弱。

2.3 代建、监理及业主职责界面不清。在实际操作过程中，代建单位往往代建范围非常广泛，涵盖项目前期、征地拆迁协调、招投标、设计、施工、竣工验收、缺陷责任期全过程，但实际上在前期手续办理以及实施过程中大量协调工作，代建单位并不能行使业主职责，建设单位并不能因为采用了代建制而免去了工作责任，许多工作仍然由业主完成。同时由于建设单位对监理的不信任，代建单位大量行使了监理职责，一方面降低了监理单位的服务水平，另一方面也无形增加了代建服务成本。

2.4 代建单位责任意识不强。代建单位往往通过招标产生，实际作为项目咨询人的身份，由于和项目无切身利益，无论进度、质量还是投资方面主动管理意识薄弱，而且代建服务费按项目投资计取，在利益驱动下，加上法律法规缺乏约束力，在项目建设过程中没有主动控制投资、科学控制建设规模的意识。

诸如此类的问题导致虽然实行了代建制但实际实施过程中，依然没有能够有效解决“三超”问题，同时业主方的项目管理职责并未实质上减少多少。

3、政府投资代建制项目有关建议

3.1政府项目代建制的具体管理职能

1）政府部门的职责。政府部门属于代建项目的实施者，因此需要选择合理的代建单位，并与之签订相应的代建合同，此合同的要按照项目的实际情况做好规定；政府还要明确其项目所起到的作用和项目的侧重点位置，同时政府的监督作用要适时发挥，监督代建单位的项目工程过程，并在项目实施的时候给予检查和管理，定期的检查有利于问题及时解决，避免因为工作忽视给整个工程造成困难和阻碍，尽量避免影响到工程的进展，最后验收工程的时候要积极主动、认真负责。政府在整个项目的过程中一直是起到监督和辅助代建单位的职责。

2）代建管理部门的职能。代建部门是整个政府项目的实施者，因此它的职责要比政府部门大得多。首先代建部门要对整个项目做一个合理的规划，做好项目的统筹安排，对项目进展情况和项目重点做到烂熟于心，并同时分析出项目过程中会遇到的风险和抵御措施，总之所做的所有计划就是保证项目进行的时间和质量按照规定进行。代建单位作为工程的核心部分，各个部门之间的协调作用至关重要，大家需要相互协助，资源共享，同时做好部门之间的分工，明确工作职责，既有制度又有组织机构，便于政府对代建单位的监管。

3.2进一步强化责任意识，加强政府部门监管

政府部门属于代建项目的实施者，因此需要选择合理的代建单位，并与之签订相应的代建合同，此合同的要按照项目的实际情况做好规定；政府还要明确其项目所起到的作用和项目的侧重点位置，同时政府的监督作用要适时发挥，监督代建单位的项目工程过程，并在项目实施的时候给予检查和管理，定期的检查有利于问题及时解决，避免因为工作忽视给整个工程造成困难和阻碍，尽量避免影响到工程的进展，最后验收工程的时候要积极主动、认真负责。政府在整个项目的实施过程中加强对代建单位的管理和考核。

3.3 进一步明确合同界面，落实代建职责

目前许多采用代建制的项目均存在代建费用加上建设单位自身的建设管理费用支出庞大的问题，其费用总和已远超按按有关文件计算的标准项目管理费，致使政府审计时该部分费用往往成为建设单位的一个痛点。建议代建合同中代建职责尽量明晰，避免和业主职责、监理职责相重复，减少代建费用开支。

3.4 参照国外项目管理实践，探索实行集中代建制模式

参照我国香港及国际发达国家政府投资项目集中建设管理的通行做法，目前我国深圳地区采用了集中代建制模式，经过几年的实践取得了一定成绩，该模式下政府投资项目由政府下设的统一事业制部门集中建设管理，不再招标产生代建单位，一方面集中建设管理加强了项目管理的专业化；其次公益性质事业单位不以逐利为目的避免了项目管理的功利化，作为建设单位增强了其主动加强管理的责任性，无论项目的进度、质量还是投资，还是在管理人员的廉政方面均显得更为有效。

3.5 现场管理权责划分

首先，项目立项后立即组成现场管理班组成员，明确各成员分工范围，确定项目班组长，实行严密的项目管理组织架构；其次，现场管理人员原则上由具备丰富现场管理经验的成员担任，明确要求现场管理参与的工程验收内容、关键工序施工时的巡查内容、进度节点的复核情况，给予现场管理人员一定的工程量变更空间，赋予实际权利，避免施工单位管理人员和监理单位人员架空现场管理人员；最后，项目管理班组长应履行项目总负责人义务，不定期巡视现场管理人员上报的质量、安全和进度管理信息，特别是工程变更内容，此举既可以避免现场管理人员滋生腐败，又可以提高现场管理人员的管理权利，加大了项目推进力度。

4、结语

代建制在我国的实施已经有了相当长的时间，并且在政府投资项目中得到了较为广泛的应用，随着社会各方而把发展，一定要对代建制模式下的项目管理进行持续的研究，从而完善管理经验，在持续提高政府投资项目的质量前提下，能够更为科学的管理，实现各方利益的最大化，从而使代建制在政府投资项目中的发展能够更为适应市场要求。

参考文献

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[2]杨信.关于政府投资项目实施代建制的研究[J].现代经济信息，2013，03：13-18.

[3]罗兴开，唐永忠，张昊.我国政府投资项目代建制模式研究[J].生产力研究，2011，06：114- 116.