揭秘美国情报体系中的承包商

方晓志

50%至60%的核心业务由承包商负责

美国情报系统最初只是权宜之计的情报外包如今已经变得不可或缺。这带来工作效率和技术进步的同时，也留下了安全隐患。

据美国司法部6月5日发表声明称，25岁的联邦政府雇员瑞艾利提·莉·温纳因涉嫌向新闻媒体泄露机密文件被逮捕起诉。温纳曾担任美国空军的语言工作者，目前受雇于普勒里伯斯国际集团，负责在防务、安全和情报领域向美国联邦政府提供分析、运营、设计和项目管理支持服务，并通过了绝密级别的安全审查。5月9日前后，温纳复印了一份美国国安局关于俄罗斯黑客在2016年美国大选前入侵投票系统的机密文件，然后邮寄给了一家名为“截听”（The Intercept）的在线新闻机构，随后以触犯《反间谍法》在家中被联邦调查局（FBI）逮捕。这是继2013年爱德华·斯诺登“棱镜门”和2016年哈罗德·马丁“程序门”事件之后，又一名美国情报承包商雇员涉嫌窃取机密文件。

而在此之前，维基揭秘网站曝光了一份长达7800多页的源自中情局网络情报中心的机密文件，显示中情局为监听不择手段，不仅利用黑客软件攻入个人手机、电视甚至汽车，还制造假线索，将黑客攻击罪名栽赃给俄罗斯、伊朗等国，对美国当局也造成了较大冲击。美国联邦调查局和中情局均认为，这起事件极有可能是情报系统承包商所为。

由于美国情报界几次大规模泄密事件都与其承包商有关，人们不禁要问，承包商在美国的情报体系中到底扮演什么角色？为什么会出现各种各样的“内鬼”而却屡禁不止？

政府雇员与承包商雇员一起工作

承包商在美国情报界中占据着举足轻重的地位，涵盖情报部门大部分的日常业务，并且至少有50%至60%的核心业务由承包商负责，所涉及的规模和范围远远超过公众的想象。

根据美国国家情报总监办公室的数据，目前美国的16家主要情报机构已经与近2000家公司签约，在持有绝密工作许可的84.5万人中， 有32.2万为承包商员工，占总人数比例的38%，另外承包商还有近58.3万员工拥有其它级别的安全许可。

人们经常看到，在国家安全局里佩戴蓝色徽章的政府雇员与佩戴绿色徽章的承包商员工一起工作，从事类似的活动，向同一个上司汇报，数量上也几乎相当，大部分都是情报机构核心项目的基础性工作，因此出现像温纳、斯诺登这样接触和偷窃绝密材料的情况，情报界人士并不感到惊奇。

除了固定的承包商外，美国还有大量不定期自愿与情报机构“合作”的私人公司和企业。美国的情报系统与上千家科技、金融和制造业公司保持着紧密合作，向其提供敏感信息，邀请其参与一些重大机密的项目，并将这些项目的参与者称作是情报机构的“可信合作伙伴”。由于这些公司和企业所提供服务的不确定性，所服务对象也不止一家，因此很难清楚划分这上千家承包商到底有多少家为国家安全局服务，有多少家为其他美国情报机构服务。美前国防部长罗伯特·盖茨在一次接受美国媒体访问时就坦言：“虽然很尴尬，但我确实搞不清楚到底有多少承包商在给国防部工作。”从最普通的数据破坏到尖端的黑客行动，已经很难找到一件没有承包商参与、由情报机构独立完成的工作了。

美国情报体系中的承包商作用

从上世纪90年代前苏联解体和冷战结束后，美国对情报机构进行了大量的裁员。但 “9·11”事件爆发后，美国对情报的需求量大增。例如，在“持久自由行动”初期，美军指挥官就表示，情报人力资源的短缺“增加了整个作战行动的风险”。但是，由于情报人员的能力并非一时可以培养，且招聘程序与编制调整都非常麻烦，在这种情况下，具有灵活手段的情报承包商就可以在最短时间内弥补情报机构人力资源的不足，并且也不會破坏情报机构现有的人力资源结构。私人公司借此契机在情报界日益发展壮大。

例如，位于苏特兰的美海军情报办公室核心岗位目前基本由70家信息技术公司的合同工包揽，负责存储、处理和分析全美海军及世界各地商船发射接收的通讯情报，完全介入最为敏感的军事情报活动，成为美国海军情报系统的重要力量。此外，美国其他情报机构的秘密硬件和软件系统目前也都全靠私人承包商，包括搭设电脑网络、进行网络间沟通等。

承包商给情报机构带来了先进的技术和情报技能。由于承包商的渠道广泛，组织灵活，可以迅速地动员和调集各种先进技术和人才，因此可以满足美国情报部门日益迫切的技术和技能需求。例如美国著名的军方承包商SGIS最重要的一项业务就是帮助情报部门寻找拥有各种专长的人，如工程师、分析员、网络安全专家等。美国情报学者布鲁斯·伯尔考维茨曾表示：“通常情况下，私营部门的技术比政府情报组织的更先进，通过私营部门可以迅速向服务对象提供更好的产品和服务”，“随着绝大多数专家正流入私营部门，只需要通过承包而非使之成为专职雇员就能很好地发挥他们的技能”。

目前，美国国家安全局负责在世界范围内的电子侦察工作，其大多数技术创新都由私企承包，所从事的对中国、朝鲜、伊朗等国的网络攻击，若无私人承包商支持，其自己是无法制造、运行和维护这一庞大的网络设备的。

此外，承包商还可以通过研发更先进技术来推动战争方式的进步。据国家安全局透露，在伊拉克战事最严峻的几个月中，阿尔贝里科技术公司的创始人、退役军官盖伊·菲利佩利就同国家安全局合作，发明了一种便于发现路边炸弹、减少简易炸弹伤亡的新技术，从而为美国陆军的巷战提供了极大的便利。承包商还为美军的无人驾驶侦察机作战提供设计图纸及相关设备，并拍摄了大量监控录像，打造跨国数字高速公路，并将恐怖分子藏身地点的实时数据传回全美各指挥所，利用这种方式歼灭了多个基地组织高官。

广泛使用承包商增强了情报机构在面对非传统安全威胁上的灵活性。由于体制的限制，美国的情报机构通常是等级森严、线性和孤立的，这种模式在冷战时期面对单一的苏联威胁时可以进行良好的运作，但如今情报机构需要监视的对象不再只是单个的国家，而是包括恐怖主义和非国家行为体在内的各种非传统安全，在应对这些从各种不可预知领域不断出现的威胁时，这套体制就显得太过僵化了。而与政府的情报机构相比，私人公司在雇佣人员、采用技术等方面运作更为便捷，方式也更为灵活，可以随着时代的变化而不断地进行重新定位和组合。例如，美国目前所有的情报和军事组织都依赖承包商提供的多语种服务，进行对外交流、文件翻译及有效的电子监听，而在需要招募大批当地人时，私人承包商更是可以发挥更大的作用。

过度依赖承包商的弊端

自2013年斯诺登的“棱镜门”事件发生后，美国情报系统花费了大量的精力和金钱来“修补”其造成的伤害，但此次温纳“媒体门”事件的出现，又对美国当局的声誉形成了一次“重大打击”。

据透露，在美国政府拥有“接近机密权限”的人员中，有21%在民间企业。政府工作人员和承包商员工常常难以区分，数千名受雇于政府承包商的员工与联邦工作人员并肩坐在一起，拥有很高的等级权限，并获得了进入情报数据库的安全审查许可。由于参与某一项目建设和维护的承包商雇员很可能会接触到大量机密，因此情报机构不得不明确告知他们哪些是监控重点，哪些需要什么样的技术，这些也为外雇的技术人员进一步了解机密情报的全貌创造了条件。

此外，美国其他情报承包商近年来也频发安全和丑闻问题。例如，2015年3月，美国著名承包商博思公司在圣安东尼奥的办事处一名新进员工（美国空军退役中校）也向该公司提供了其从美国国防部偷来的内幕信息，以便给公司提供竞争优势，公司因此几乎被禁止与美国空军进行合作。2016年10月，该公司员工马丁更是因为涉嫌盗窃包括用来侵入俄罗斯、中国、伊朗、朝鲜以及其他国家的计算机网络的计算机程序“源代码”在内的最高机密情报也被逮捕。

私人承包商的过度“挖墙脚”影响到了美国情报队伍的自身能力建设。在美国，政府雇员的收入不算高，如果有机会，他们中有不少人都愿意转入私营部门工作。一些有专门技能或职位较高、有不少人脉的官员往往在为国家服务多年后进入私营部门担任高级主管，做与以前相关的工作，收入却能翻倍甚至翻好几番。而在承包商看来，这些人员“理解政府的决策流程”，可以向情报承包商提供战略性的意见和建议，加固情报机构与承包商之间的纽带关系。私人承包商不像政府有工资上限，往往以两倍薪酬挖走资深情报员工，雷神公司等企业还曾拿出宝马车加1.5万美元的签约奖奖励给拥有最高密级的程序员。

随着这些有经验的工作人员被私营企业请走，联邦政府剩下的就是有史以来最年轻化的情报工作队伍，经验和能力都尚不足，很多工作不得不过度依赖私人承包商，使得情报系统最初只是权宜之计的情报外包如今已经变得不可或缺。此外，很多承包商员工是因为“向钱看”而跳槽，因此在接触到可以转化为金钱利益的情报材料时，能否坚持得住效忠国家的底线，还需要划上一个很大的问号。

通常而言，美国情报机构内对雇员知情权的限制是非常严格的，例如在国家安全局总部，对什么级别的人能够接触到什么等级的材料甚至能去哪些场所都有明确规定，但对于承包商员工特别是合同工所做出的限制就要少得多。例如，在獲取美国公民个人信息方面，国家安全局的普通分析员只要输入具体的电子邮件地址、IP地址等就能在庞大的数据库中检索并收听或查阅相关的电话记录或电子邮件，或查看人们的浏览历史记录、网上搜索记录等，公众完全没有隐私可言，因此很容易遭到民众的抗议与反对。而且，此次维基揭秘网站曝光的机密文件，也使得美国政府正在进行对中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜等国家发动网络攻击的丑闻公布于众，让美国失去了道德高地，软实力大大受损。

总之，可以预见，如果上述缺陷无法解决的话，此次“媒体门”只是拉开了问题的序幕，未来还将会出现更多的“温纳”、“马丁”和“斯诺登”。

（作者为解放军国际关系学院副教授）