中国特色社会主义参政党党内民主建设的法治路径

〔摘要〕在中国特色社会主义政党体系中，参政党的党内民主建设，一方面是为了整体提升中国政党体系的民主水平，因为在执政党的党内民主已经达到较高水平的时候，参政党的党内民主水平就成了一个决定性的影响因素。另一方面，参政党的党内民主建设，也是为了更加有效地与执政党进行合作和政治协商。执政党的党内民主建设已经提升了其组织、制度及决策等的民主水平，这就要求参政党也要在党内民主建设上达到相应的水平，否则就会影响合作和协商的效率。参政党党内民主建设要积极借鉴执政党党内民主建设经验，采取法治路径，建立和健全党内法规，积极稳妥地推进参政党党内民主建设，提升参政党党内民主水平，整体性推进中国政党体系的民主化和法治化建设。

〔关键词〕中国特色社会主义；参政党；党内民主建设；法治路径

〔中图分类号〕D665〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2017）04-0001-06

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“中国传统的国家治理思想及其现代化研究”（15BZZ013）

〔作者简介〕张师伟，西北政法大学政治与公共管理学院教授，陕西西安710063。

中国政党政治的形成有自己特定的历史路径，经历了新民主主义革命时期的长期酝酿及社会主义建设与改革开放时期的渐进发展，逐步形成了一套完全不同于西方的中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度。〔1〕作为当代中国的一项基本政治制度，党际关系中的政党地位及角色等不仅获得了宪法层面的法律肯定，而且也在现实政治中展示了其完整的运行逻辑及特定优势。作為中国特色社会主义事业发展的重要政治支撑，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，既充分展现了中国特色社会主义民主政治的风貌，也积极促进了社会的和谐发展。中国共产党在政党体系中居于核心地位，发挥着重要领导作用，这意味着中国共产党党内民主及党内法规建设，不仅在政党体系的民主化和法治化方面具有极为重要的决定性作用，而且表明中国共产党在推动和促进参政党的民主化和法治化方面具有不可替代的重要作用。〔2〕随着“四个全面”战略布局的展开，以全面建成小康社会为目标导引，以全面深化改革为重要抓手，以全面依法治国为基本手段，以全面从严治党作为根本保障，这个逻辑关系从落实的角度来排列，就是从全面从严治党到全面依法治国，再到全面深化改革，达到全面建成小康社会。实际上，在全面从严治党和全面依法治国之间，还有一个政党体系民主化及法治化内容需要落实，而这个工作实际上可以包含在较为广义的全面从严治党中，即全面依法治国不仅要求建设一个民主法治的、干净纯洁的执政党，也需要建设民主法治的、干净纯洁的参政党。

中国共产党在《统战条例》中对涉及多党合作与政治协商的有关规定，不仅体现了中国共产党党内法规的法治要求，而且还提出了参政党进行党内民主建设的时代使命。《统战条例》是中国共产党规范其统战工作的重要规章，其关于民主党派进行合作和协商的内容则明显涉及到政党体系中共产党方面的行为规范。这既是中国共产党以较为发达的党内民主进行党建工作的产物，也是中国共产党重视党内法规建设、加强党内工作法治化的重要举措。作为多党合作与政治协商主要方面的中国共产党，她在党内民主及党内法规建设方面为多党合作和政治协商所做的工作及提出的要求，当然是针对中国共产党的工作并要求中国共产党首先予以贯彻和落实，同时也是间接地向作为多党合作与政治协商相对人的参政党提出了党内民主及党内法规建设的要求。因为参政党如果不能在党内民主和党内法规建设方面达到一定的水平，就不能充分发挥参政党的参政作用，并最终会影响多党合作和政治协商的深度、程度及效率。中国共产党在党际合作和政治协商上面向参政党展示出来的民主化和法治化的工作内容，客观上要求参政党也要通过党的建设，在工作内容、工作程序等方面，达到大致相同的程度和水平，唯有如此才有可能及时、充分和有效地进行多党合作与政治协商。

一、参政党的党建工作：中国特色社会主义民主的必要环节

中国特色社会主义民主孕育于新民主主义革命时期，初步成型于新民主主义向社会主义过渡时期，改革开放后，才在国内外各种因素影响下逐步巩固和日益发达起来。伴随着对外开放的进一步深入及全面深化改革的步步推进，作为国家治理体系和治理能力现代化重要环节的中国特色社会主义民主也越来越面临着一个进一步完善和发展的紧迫问题。“新世纪新时代面临很多社会问题，需要充分发扬民主，发动群众，攻坚克难”。〔3〕在中国特色社会主义民主的完善和发展过程中，当然要注重解决国家层面的民主制度及政治生态等宏观性重要问题，并且要特别注意面向公众培养其民主习惯和民主意识，但鉴于政党在现代民主政治体系中的重要地位和作用，中国特色社会主义民主的完善和发展尤其要关注和着力于作为民主体系重要角色的各个政党的积极建设，健全政党民主制度，培养政党民主习惯，提高政党的民主能力，以坚强有力且有效的党内民主建设，积极有效地带动人民民主，整体性地提高中国特色社会主义民主的质量，“从党内民主到社会民主是由理论与实践证明了的中国特色社会主义民主政治发展的有效路径之一”。〔4〕民主的质量一方面取决于制度体系的健全程度，现代民主的质量在根本上取决于制度体系的健全程度，不仅制度体系不健全的民主在质量上要逊色于制度体系健全的民主，而且制度体系健全程度的差异也在根本上决定着民主质量；另一方面民主质量也取决于民主体系中各个行为者的素质与能力，在制度体系给定的情况下，行为者的素质与能力就具有了决定性作用，中国特色社会主义参政党作为主要的民主行为者，其素质与能力，在很大程度上决定了中国特色社会主义民主的质量。

中国共产党作为执政党，是中国特色社会主义民主质量的关键决定者，而各民主党派作为参政党，是中国特色社会主义民主质量的重要决定者，两者共同决定了在宏观层面上的中国特色社会主义民主的政治质量。“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，随着新中国的建立而出现，在改革开放的伟大实践中不断完善，符合我国的国情，彰显了我国社会主义民主政治的巨大优越性和强大生机与活力。”〔5〕值得注意的是，中国共产党和参政党都是在一定的民主的制度体系中来发挥决定性作用，在这种情况下，中国特色社会主义民主的宏观制度可以忽略不计，而应将关注的焦点集中在作为民主行为者的政党的质量上来。从民主行为者的角度来看，政党的质量不仅决定了政党能否在民主体系中成功扮演角色和充分发挥作用，而且还决定着政党在民主体系运行过程中的社会利益及意志的承载量，更决定着发挥公共决策作用的民主体系能否有效地满足社会的公共需求、及时有效地解决社会的公共难题。从政党发挥作用角度看，它的质量首先体现在制度体系的健全上，作为一个反映和代表社会利益和意志的政治组织，政党的高质量要求政党要具有从基层、地方到中央各个级别的组织体系，而这个组织体系的外壳就是政党组织的制度化建构，政党组织的制度化程度越高，政党的组织制度越是完善、发达，它也就具有越高的质量。其次，政党的质量还表现在党内民主方面，即高质量的政党一般都具有较高质量的党内民主，不仅具有健全的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的程序性规定，而且还有普遍健全的权利、平等、自由意识及公平、正义的价值理念。再次，政党的质量还取决于它的活动及运行是否有法规、章程等的充分保障，一个政党只有确立了以法规、章程为基础的内部运行的法治化，才能持续稳定地发挥作用，才能确保它的政治效价与社会价值。

中国特色社会主义民主体系中的政党分为执政党与参政党。中国共产党作为执政党，它的党建水平直接决定了中国特色社会主义民主体系的水平及发展的方向与可能，中国特色社会主义民主体系的孕育与发展与中国共产党的党建工作成绩与水平密不可分。伴随着中国共产党在党建上突出党内民主及党内法治等工作，中国特色社会主义民主体系也逐步朝着法治化与民主化方向大步向前。“当代中国民主政治的发展，完全有可能走一条中国特色的内源型发展道路，即以实现执政党党内民主建设和社会民主建设的良性互动来推进我国的政治民主化进程。”〔6〕在中国特色社会主义民主体系进一步发展及国家治理体系和治理能力现代化过程中，中国共产党的党建工作具有极其重要的决定性地位。但中国特色社会主义民主体系的进一步发展与完善又不能忽略参政党的重要作用，在某种程度上，参政党能否在中国特色社会主义民主体系中积极存在、扮演合格的角色及发挥充分的作用，已经成为中国特色社会主义民主体系能否顺利实现法治化、并以法治化的民主体系来推进国家治理体系与治理能力现代化的关键所在。因为中国特色社会主义民主体系的成型及成熟要求其获得一种形态稳定的法治化特征，而法治化特征恰恰要求民主体系的各个部分特别是作为其中重要行为主体的参政党也获得一种形态稳定的存在，而形态稳定的政党则只有经过充分、系统的党建后才能获得。所以参政党的党建工作不仅要服务于将自身建设成为一个形态稳定、主体性突出的合格的民主行为体，而且要在中国共产党领导下，通过党内章程、规章等法治路径建设，与时俱进地推进党建工作，以满足中国特色社会主义民主体系成型及成熟对参政党的需求。參政党党建已经成为中国特色社会主义民主体系进一步发展、成型、成熟的一个必要环节。“中国参政党作为多党合作制度的参与者和实践者，是现代国家治理中重要的政治要素。”〔7〕

二、参政党的党内民主：组织、选举及决策、监督的民主化

参政党是中国特色社会主义民主体系中的重要行为主体，它能否承担起中国特色社会主义民主体系赋予的法定职责，成功地扮演角色，充分地发挥作用，在整体性上关联着中国特色社会主义民主体系能否通过法治路径获得一个稳定的形态，并由成型而趋于成熟。中国特色社会主义民主体系的成型、成熟，不仅对参政党政治质量提出较高要求，而且还要求参政党必须以健全的党内民主来确保政党的政治质量。从党内组织建设角度考虑，参政党的政治质量首先要拥有一个能够扎根社会的组织体系，即参政党要立足于一定的社会阶层，以民主的方式发展成员，建构党的基层组织，不仅使党的基层组织成为一个有特定需求及偏好的社会阶层实现其利益、主张、偏好及观点的政治平台，更要着力于在基层组织中践行和落实党内民主，使参政党基层党内民主成为特定社会阶层民主生活的重要组成部分。“不论什么样的政党，党员和基层组织活动都是其自身发展的重要方面，它们是政党政治功能得以实现的载体，是政党存续的根基所在。”〔8〕这就要求参政党党内民主建设首先要特别注重党内基层组织的民主建设，既要从形态上建立和健全基层组织民主生活的体系，更要注重对基层组织民主生活的常规化及制度化建设，积极促进参政党基层组织的民主化建设，提升党的基层组织的民主化水平，以充分的民主建设确保党的基层组织的政治活力。其次，参政党党内民主在组织建设方面还表现为参政党各级组织之间关系的民主化，确立各级组织发生政治及业务联系的民主原则与程序，既要确保参政党内权力体系始终具有充分民主的党内民意基础，也要确保党内民意能够以民主的渠道影响党的各级组织。“党内权力源自党员授权，党内权力向党员权利回归符合党内权力的本质属性，……党内权力向党员权利回归的实质是在实体和程序上保证党内权力运行受制于党员权利，服务于党员权利；在实体和程序上保障广大党员充分发挥主体作用，充分行使民主权利。”〔9〕只有这样，才能将参政党与社会的特定需求持续稳定地联系起来，既确保了参政党意志的社会来源，也提高了参政党的政治质量与政治效价。

参政党党内民主除了要确保政党与社会联系的稳定性、持久性及内部关系的民主化之外，还要在日常运作的内容上充分体现民主，即政党的党内民主不仅是一个完善的民主形式，还必须落实为一个承载和运转特定内容的民主过程。因此，参政党要着实加强党内民主就需要在政党的运作过程中来贯彻民主，将民主的原则与精神充分落实在参政党的运作机制与运行过程中，特别是要优先抓好选举这个重要环节上的民主原则落实。参政党同执政党一样，都存在着内部的权力系统，既用以聚集资源，以维系组织的生存，又控制着政党意志的形成与表达，以发挥政党作用。按照政党组织的原理及惯例，党内权力产生及传承并非世袭，也非委任，而是出自党的成员的民主选举，因而以充分民主的方式来选举产生党内权力系统，就构成了党内民主的重要环节。参政党的各级组织都对应着相应的党内权力，而其中央组织则对应着最高级别的党内权力。不论哪一级别的党内权力都是由担任一定党内领导职务的个人来实际行使的，不论是首长制，还是委员会制，党员只有担任了一定的党内领导角色，才能实际获得和运转党内权力。参政党内的权力体系从组织层面来看是健全的，但就权力产生的路径来看，则明显缺乏健全的民主选举程序。党内权力不由民主选举产生或选举的民主性程序不够健全有效，直接影响到参政党的组织凝聚力与政治活力，并在一定程度上影响参政党党员的政党认同。①党员对参政党进行政党认同路径之一，就是通过民主选举周期性地盘活、激发和增强党派意识。参政党党内民主建设的重点之一，就是建立和健全党内权力在交替过程中的民主选举程序。

①参见柴宝勇《论中国的参政党认同：问题及对策——基于政党认同形成基础的分析》，《探索》，2010年3期。

参政党作为中国特色社会主义民主体系中的重要行为体，重要功能之一就是进行意志的表达，其每个意志的表达实际上都是一个决策结果的展现。虽然参政党的决策结果并不必然能落实为公共政策，但也不能否认参政党的决策对公共政策的内容形成所具有的重要影响。“参政党作为我国多党合作和政治协商制度的重要组成部分，既是多党合作的直接参与者和实践者，又是社会主义协商主体的重要组成部分，在协商民主实践中发挥着巨大作用：在利益表达与社会整合中反映社情民意；在政策制定中建言献策；在政策执行中发挥民主监督职能。”〔10〕参政党的政治作用之一，就是把其所代表的社会利益、偏好、意志等集中起来，经过加工形成党内决策与政党意志，并最终影响公共政策中的利益分配及成本分摊等。实际上，参政党每个意志的表达，都无不涉及其所代表的社会利益、偏好与意志，都影响着公共政策内容所涉及的利益分配及成本分摊的结果。因此，参政党每个意志的形成及其表达，实际上都是一个党内的公共决策行为，因此应该以比较规范的程序性规则来约束，以规范的程序性规则来确保参政党意志形成及表达过程的民主性。规范参政党的民主，主要在于在关键性程序上落实民主的平等原则、自由原则及公平原则。一方面，较高程度的民主决策不仅要求党内民主能够保障党员能完全平等地享有利益、偏好和意志等的充分自由表达权，而且还要求党内民主能在程序上保证每个表达出来的利益、偏好和意志等，都能够被平等地认真对待；另一方面，民主决策的程度还取决于党内决策流程的合理性，即党内在进行决策的时候要在程序上充分地尊重多数，既要将党内主流的看法、主张等以民主程序加工成参政党在公共政策内容形成中的意志，也要在形成参政党关于公共政策内容意志的过程中最大限度地容纳党内不同意见。

任何政党都难以避免党内权力在决策过程中的不当使用，而只要政党在实质性地参与并影响着公共政策内容的形成，其党内权力就存在被滥用的危险，因而政党在造成和行使党内权力的同时也就产生了以民主来落实党内监督的迫切需要。中国共产党作为执政党，党内民主水平远高于参政党，其中一个非常明显的标志就是党内的民主监督系统比较健全，这一方面表現为普通党员以党员所享有的监督权来监督党内权力，另一方面也表现为中国共产党专门设置了用于党内监督的纪律检查委员会，从党中央到党的地方各级组织，但凡享有决策权的党组织都设置了相应的决策组织与监督组织，决策组织是党的各级委员会，而监督组织则是各级纪检委。民主党派作为参政党，在公共政策制定方面的影响力虽然不如中国共产党，但其能够有效影响公共政策的内容构成则不仅显而易见，而且其影响力还在渐次递增。因此参政党的党内权力在决策的结果上是否体现了党内公意及是否存在决策权的公权私用等，也就成了一个不可不问的关键问题，而参政党在党内监督上则不仅还没有一个有效的监督组织体系，缺乏一个与党内决策权相对应的党内监督权，从而不能以组织监督形式来有效监督、制约决策组织的权力滥用，而且参政党的成员也没有共产党员在其组织中享有的监督权利，不能以党员的监督来制约党内决策权的滥用。“民主是参政党的政治生命”〔11〕，参政党的民主既意味着向决策者授权，也意味着对决策者限权，通过民主授权给决策者是为了实现党所代表的利益、偏好和意志等，而以民主监督对决策者限权则是防止和纠正决策者在决策过程中的权力滥用，两者缺一不可。增强参政党的民主性，既需要民主授权的民主决策，更需要监督决策者的民主监督。

三、参政党的党内法规：民主观念、制度、行为的法治路径

在民主党派成为参政党以前的新民主主义革命时期，不仅缺乏党内民主建设的主体自觉性，也缺乏党内民主建设的理论、制度及经验。在与中国共产党一起协商建国并成为参政党以后，则又主要依靠中国共产党的领导和帮助，才在党内民主建设方面取得了一定的成绩，并因此具备了成为参政党的基本组织条件。参政党的党内民主建设也就不可避免地与中国共产党的党内民主建设及其在政党制度体系中的领导内容密切联系起来。“在当今中国执政党建设和参政党建设互相促进的过程中，共产党除了加强自身建设外，还要肩负起对民主党派建设的示范与引领作用，这是中国共产党的一项重要政治责任。”〔12〕随着中国特色社会主义的深入发展，中国共产党在国家治理体系及政党发挥作用方式的理论也越来越趋于成熟，中共十八大后提出的“四个全面”，反映了中国共产党关于国家治理体系及政党发挥作用的理论已经达到了一个更加成熟的新阶段。在这个阶段中，中国共产党提出的国家治理体系和治理能力现代化、全面依法治国及全面从严治党，不仅提出国家治理体系现代化、国家治理能力现代化及体现全面依法治国的法治国家的要求，更因为国家层面的建设要求而提出了对政党建设的新要求，不仅对中国共产党提出了全面从严治党的新要求，而且也向参政党提出了党建内容及目标的新要求。中国共产党的全面从严治党，一方面是加强党自身的素质与能力建设，特别是加强拒腐防变及反腐的素质与能力建设，另一方面也是自觉地适应了全面依法治国、建设社会主义法治国家的客观需求，在党建工作上落实法治思维，健全党内法规体系，充分发展党内民主，就是对这个客观要求的贯彻。在中国共产党的带动、示范和领导下，参政党也要在党建上贯彻法治思维，并以法治思维来积极推动党内民主建设，以适应国家治理体系和治理能力现代化及全面依法治国的客观要求。

参政党党内民主落实法治思维，一方面当然要观照国家层面的相关立法，积极贯彻国家关于参政党的有关法律法规，依法积极发展党内民主，激发政党的活力，积极扮演政治角色，履行参政党的职责。另一方面，参政党关于党内民主建设的法治思维，也要参照中国共产党的经验，积极进行党内法规建设，以健全的党内法规促进党内民主的积极发展，并以充分的党内民主确保参政党的政治质量及社会影响力，适应国家治理体系和治理能力及全面依法治国情况下的政治新需求。参政党的党内民主建设迫切需要确立起民主与法治相结合的健康法治观，不仅强调党内民主必须要表现为相应的法治形式，缺乏法治形式保障的党内民主，或者陷入混乱无序的陷阱，或者沦落为民主的暴政；而且也要强调党内法规所确保的党内法治也是以保障和促进党内民主为基本内容，缺乏民主内容的法治形式，不仅会导致法治价值目标的迷失，更可能造就党内民主的杀手。参政党的党内法规建设要确立民主的价值导向，不仅确保党内法规的建立和健全始终围绕党内民主建设的需求，而且要确保以党内民主的成就及水平作为衡量党内法规建设的重要指标。为此，参政党的党内法规建设就要在内容上向党员广泛地进行民主的观念教育，普及民主知识，强化民主意识，提升民主素质，培养和提高民主能力。只有通过有效的党内法规建设，才能有效地在党内普及民主观念，切实提高党内民主，在党员中建立法治思维的四维结构，迫切要求提高普通党员的权利意识、程序意识、正义意识、契约意识等〔13〕，并因此而持续稳步、长期有效地提升参政党的政治质量及参政水平。

参政党高水平的党内民主除了要求党员普遍具有充分民主观念和较高民主素质之外，还对民主的法治形式提出了较高要求，即民主的内容、目标及要求要表现为一套健全的程序建构，这种程序建构又必须具有根基于完善法治形式的确定性及公平正义性。“中国目前正处于现代化的过程之中，就其法律和制度层面而言，重视程序正义具有非常重要的意义”，“程序正义是一种形式的正义，它要求法律和制度应平等地对待所有公民，程序正义是一种规则性的正义，它要求人们服从并尊重法律和制度，程序正义是一种法治的正义，它强调正义在社会生活中是由法律规定的。”〔14〕比照国家法律对程序正义要求，党内法规建设的程序正义就要在注重民主权利的法治保障之外，特别注重关于民主权利落实的程序建构，不仅以健全的程序来保障党内民主所追求的党员权利的真实、平等、广泛、充分，而且也以公平程序的正义来保障党员权利在遭遇侵犯时能得到及时有效的权利救济。如果在党内法规的程序上表现为权利救济性程序不足或无效，无救济即无权利，那么党内民主所追求和保障的党员权利也就虚化为无。党员权利虚化为无，一方面会导致党员不能以民主的方式有效地参与到政党的运行过程中，从而导致政党运行在内容上缺少了来自党员所代表的广泛社会性，并进而威胁和破坏参政党和社会利益的有机联系；另一方面则会明显影响党员与参政党的关系，按照无权利即无义务的民主行为逻辑，如果党员的权利不能通过党内法规的程序而获得保障，那么党员对参政党的价值认同及政治认同就会受到侵蚀，参政党则因此而不能有效集中全党的力量来参政议政，从而在根本上影响参政党的政治质量及社会影响力，并进而影响政党体系在社会主义民主政治中的质量与效能，滋生不利于社会主义民主政治健康发展的不良影响。由上可知，参政党的党内法规建设要充分关注民主程序的制度性建构，要以法治化思维健全党内民主的程序性制度，有效保障党员权利，推动党内民主的顺利发展，建设适应社会主义民主新发展的高质量的参政党。

参政党的政治质量决定于党内民主的层次和水平，而党内民主的层次和水平则除了普及民主观念和健全民主制度之外，还取决于参政党及其党员是否具有行为上的民主习惯，即只有让党内法规确立的党内民主的法治逻辑，普遍内化为参政党与党员习惯性的行动逻辑，才能真正落实党内民主建设的法治路径，并最终落实党内民主的法治形态。没有法治的民主是残缺的民主〔15〕，只有获得了法治形态的民主才是健全健康的民主。民主并不仅仅是一套自圆其说的观念话语，虽然这种观念话语的价值也丝毫不容怀疑，因为自圆其说的民主话语毕竟不仅是健康民主的一个必要条件，而且也是民主发展水平和层次的一个标尺；民主也不仅是一套看上去很美的制度安排，虽然健全的制度也是健康民主的一个必要条件，而且制度的健全与否在某种程度上还根本决定着民主生活的质量；民主更是一种获得了稳定法律形态的普遍常态化了的行为方式与行为习惯，这套法治化了的行为方式和行为习惯既是政党的，也是个体的。但是民主通过法治成为组织及个人的行为方式与行为习惯，并不是一个自然而然的过程，而是必须要经历法治建设过程的自觉建构与行为塑造，“人们在民主参与的实践中，更容易培育起包括正义感在内的各项公民心理品质。”〔16〕这就要求参政党党内法规建设要特别着意于进行培育民主行为习惯的程序和规则建设，加强在意见表达、民主议事和决策表决等环节的程序化规则建设。一方面，党内法规对行为规则与议事程序的规定，要使得参政党各个层级的党内组织行为都遵守党内法规所确立的规则与程序，违反规则或程序不全，就不能进行任何组织意义上的行为，如此，组织的行为就会被法治化思维的程序和规则约束，从而养成法治化的民主行为习惯；另一方面，党内法规还要以法治思维建构党员在党内的行为规范，以严谨完整的民主规则，规范党员的党内行为，使其行为的各个方面及各个环节都有章可循，从而不能不依照规章化的民主程序來行为，最终养成规范化民主化的行为习惯和行为方式，以法治思维来提高党内民主水平，建设高质量的参政党，提升中国特色社会主义政党体系及中国特色社会主义民主的质量与水平。

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（责任编辑：周中举）