“一带一路”项目环境调查规程研究

朱源，赵思，朱祉熹，丁贞玉，杨帅

(1.环境保护部环境工程评估中心，北京 100012；2.广州匠睿环保科技有限公司，广东广州 510650；3.环境保护部环境规划院，北京 100012；4.中国人民大学环境学院，北京 100872)



“一带一路”项目环境调查规程研究

朱源1，赵思1，朱祉熹2，丁贞玉3，杨帅4

(1.环境保护部环境工程评估中心，北京 100012；2.广州匠睿环保科技有限公司，广东广州 510650；3.环境保护部环境规划院，北京 100012；4.中国人民大学环境学院，北京 100872)

结合国内外经验和“一带一路”建设的现实需求，针对“一带一路”绿地投资、并购和对外承包三类项目分别研究，制定了环境调查技术路线。绿地投资一般要进行初步调查和专题详查两个阶段，完成环境调查报告；并购项目主要进行环境风险及投资风险评估；承包工程项目主要调查施工期环境问题和环保措施。结合中国企业在“一带一路”国家投资建设主要的铁路公路、港口、水电、火电、矿业、工业园区等行业，梳理了各类项目环境调查的要点，以期为中国企业在“一带一路”投资建设的项目提供可供参考和适用的环境管理工具。

一带一路；项目；环境调查；规程

2013年以来，国家主席习近平先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(简称“一带一路”)的重大倡议，取得了积极进展。2016年，我国对“一带一路”沿线国家直接投资145亿美元，与沿线国家新签对外承包工程合同额1260亿美元。中国企业在“一带一路”沿线20个国家建设了50多个境外经贸合作区，累计投资超过180亿美元，为东道国创造了超过10亿美元的税收和16万个就业岗位。国务院授权发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出，“一带一路”建设要“在投资贸易中突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路”。然而，“一带一路”建设面临着严峻的环境挑战，沿线国家和地区生态环境敏感，基础设施互联互通、能源项目、自然资源开发、产能合作项目等容易引发自然资源损耗和生态环境损失，征地拆迁和非自愿移民等社会风险突出，沿线国家环境治理能力有限[1-4]。

随着“一带一路”倡议的推进，中国企业通过绿地投资、并购、对外承包工程等形式，“走出去”的步伐越来越快，规模越来越大。但中企因在项目决策前的环境调查不完善而导致项目出现环境问题，从而出现资金损失的案例不在少数。例如购买的项目或土地存在污染问题、环保手续不全或存在环保处罚未结清问题等。甚至有些中国企业只负责承建的项目，在移交业主运营后出现了生态环境问题，仍然牵扯中国承建企业甚至抗议中国企业不注重绿色形象。

结合国内外经验和“一带一路”建设的现实需求，本文将研究制定针对“一带一路”绿地投资、并购和对外承包三类项目的环境调查路线，并就在“一带一路”国家投资建设主要的铁路、公路、港口、水电、火电、矿业、工业园区等行业，提出各类项目环境调查的要点，为我国企业在“一带一路”建设中的项目开展提供可供参考和适用的环境调查技术规范。

1 “一带一路”项目的类型

中国企业在“一带一路”上开展的项目主要有直接投资、承包承建等类型，其中直接投资又分为新建和并购两种。从行业的角度来看，我国在“一带一路”上投资建设且生态环境影响较大的行业主要包括铁路、公路、港口、水电、火电、矿业、工业和制造业等。

新建项目又称为绿地投资项目，是指跨国企业按照所在国法律法规，利用当地成本、资源、劳动力等资源，开展本地经营的新项目，项目部分或全部资产所有权归投资者所有。投资方能自主选择生产规模、布局和经营方式，但投资建设时间较长，需自己承担各类风险。

并购是指跨国企业将当地企业的部分或全部资产购买下来，从而参与或控制该企业的运营管理。并购又分为兼并和收购两种，兼并是指两个或两个以上的法人合并成为一个法人，而收购不改变法人的数量，只是改变被收购企业的产权归属和(或)经营管理权。目前的跨国并购交易中，大多数属于收购，真正意义上的兼并很少。我国在“走出去”的初期，海外直接投资以绿地投资为主，2004年以后，并购逐步超过绿地投资，成为对外直接投资的主要形式[5]。

对外承包工程是指企业承包境外建设工程项目，按照合同类型，可分为总承包、分项承包、分包、转包、劳务承包和设计-施工合同等多种方式。近年来，“设计、采购、施工”总承包(Engineering, Procurement, Construction, EPC)发展较快，需求旺盛，成为“一带一路”建设的重点领域。EPC总承包是指受业主委托，企业按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等，实行全过程或若干阶段的承包，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度负责。EPC总承包有交钥匙总承包、设计-采购、采购-施工、设计-施工、建设-转让等形式，其中“交钥匙总承包”最为典型。近年来，“带资工程总承包”(EPC+F)出现较多。EPC+F是指企业通过投入自有资金、银行贷款等形式，开展项目工程的前期施工或全部施工，双方在合同中约定建设方垫资和偿还的方式。因此，EPC+F与绿地投资有一定的相似之处，即跨国企业负责项目的(部分)融资和建设。当然，两者区别明显，即EPC+F主要负责工程建设，而绿地投资还负责项目建成后的运营管理，EPC+F项目的资产所有权归业主，而绿地投资项目的所有权归属于投资企业。

2 “一带一路”项目的环境调查规程和特点

绿地投资、并购和承包工程项目各有特点，跨国企业在不同类型项目的决策过程也有所不同，因此环境调查的流程和重点各有侧重。绿地投资项目的环境调查可分为初步调查和重点要素详查两个阶段，而并购和承包工程项目一般只需做一个阶段的调查。

2.1 绿地项目

“一带一路”沿线国家主体为发展中国家，环境资料和管理体系不健全，因此中企在绿地投资决策前，需要安排专项资金，进行全面详细的环境调查，流程如图1所示。环境调查结果可作为项目环境社会影响评价的前期工作，企业可委托有经验的咨询机构开展，也可将环境调查与之后的环评合并委托同一机构开展。绿地投资项目一般需要完成环境调查报告，并通过适宜的方式公开、报备、备案或公证。

图1 绿地投资项目环境调查流程Fig.1 The environmental survey procedures of greenfield investment projects

绿地投资项目场地调查一般可分为两个阶段。第一阶段为初步环境调查，通过资料收集、走访座谈、现场踏勘等方式，对区域背景资料、自然环境与社会经济状况、行业发展情况和技术水平、行业环保要求、场地使用历史、当地社会对项目环境方面的关切等进行总体了解，目的是识别出重要的环境问题。第二阶段为专题详查，即对第一阶段筛查出的重要生态环境问题，进行专题调查，如大气、地表水、地下水、噪声、土地、固体废弃物、保护性物种、生态系统、人群健康、气候变化等。其中，环境要素的专题调查重点是确定污染指标、背景值、污染程度、范围、达标要求等，生态要素的重点是保护区和濒危物种的生存与发展，人群健康调查是要分析项目排放的污染物对受影响人群的健康累积影响，而气候变化调查的重点是项目的温室气体排放和受气候变化的影响。

2.2 并购项目

并购项目环境调查的对象是现有企业或项目的环境状况，而一般来说，并购项目需在短时间内、商业保密等情况下做出决策，调查流程如图2所示。企业在并购决策前，会对目标企业开展法律、财务等方面的尽职调查。因此，企业可要求尽职调查机构联合(或单独委托)具有并购、上市企业环境尽职调查经验的咨询机构进行环境调查，将结果纳入尽职调查中，目的是进行环境风险及投资风险评估。

并购项目对环境调查的重点包括目标企业现有的环保许可、环境影响报告书、环评批复、所需遵循的环保标准、历年的环保记录、收到的环保投诉、是否发生过环境污染事故及其后果、当地环保管理部门历年对该项目的监督和执法记录、当地社会对该项目的舆论等。除了收集整理资料外，还应尽可能在短时间内做一定的现场调查和采样，结合资料及有限的现场调查结果，判断出可能存在的环境风险，进行风险评估。

图2 并购项目环境调查流程Fig.2 The environmental survey procedures of merger and acquisition projects

2.3 承包工程项目

承包工程项目环境调查主要服务于项目的建设期，即项目开工前(获得环评批复或环境许可)到正式投产运行这一时间段，其主要目的是识别项目建设过程中可能面临的环境问题和应采取的措施，帮助建设方规避可能由于环境问题导致的工期拖延甚至工程停工等风险，及由此带来的财务损失，调查流程如图3所示。承包工程项目的环境调查可委托有项目环境监理经验的机构。

图3 承包项目环境调查流程Fig.3 The environmental survey procedures of contracted projects

承包工程环境调查的工作内容包括整理项目环境影响报告书、环评批复、环境许可、所需遵循的环保标准等资料，识别出项目施工期需要监理的环保工程、环保措施、生态环境敏感目标等，为施工环境监理计划的制订提供基础。虽然工程本身的环保设计标准由业主决定，但考虑到维护中国企业绿色形象和为业主服务的宗旨，如果在环境调查中发现项目的环境标准低于通行国际标准或在投产运行后可能出现生态环境问题，应与业主沟通，进行善意提醒。如业主不同意，承建方可通过附加协议或备忘录等形式，表明已经尽到了告知义务。环境调查还要通过舆论收集和沟通交流等方式，收集当地社会对该项目的环保关切，判断出可能影响施工进度的舆论炒作、政府管理、社会抗议等行为。

3 “一带一路”主要行业的环境调查要点

欧美企业多年来对外投资项目的经验表明，在做出投资决定前，开展场地调查和环境尽职调查是规避环境风险的有效手段[6-8]。场地调查是指采用系统的调查方法，确定场地土壤和地下水等环境要素的质量以及受污染的程度和范围，在通过适当的形式备案或公正后，明确场地在交易时的环境责任及经济影响。环境尽职调查是对企业排污情况、污染控制措施、环境合规情况、企业环境管理体系等的系统调查，目的是为了在企业投资、收购、并购或新建扩建厂区前，识别出可能存在的环境风险和经济责任。虽然场地调查和环境尽职调查存在一定的重合性，但两种环境管理工具都有助于投资者控制环境风险，规避可能带来的投资风险。

针对中国企业在“一带一路”国家投资建设主要的铁路、公路、港口、水电、火电、矿业、工业园区等项目，结合项目类型和环境调查的规程与特点，总结了上述项目环境调查的要点，如表1所示。不同行业环境调查的生态环境和社会经济要素不一致，需要结合项目类型和调查流程，合理筛选，突出重点。

表1 “一带一路”主要行业的环境调查要点

4 小结和建议

本文研究表明，环境调查是绿色“一带一路”建设的重要环境管理工具。绿地投资一般要进行初步调查和专题详查两个阶段，完成环境调查报告。并购项目需在短时间内、商业保密等限制条件下开展环境调查，为并购的商业决策提供环境风险和投资风险评估参考。承包工程项目的环境调查是通过识别项目建设过程中可能面临的环境问题和环保措施，帮助建设方规避可能由于环境问题导致的工期拖延甚至工程停工等风险。环境调查工具重在实用，特别是应选择试点开展试用，在经过实践经验修改完善后，再推广和推行。在这个过程中，需要加强对我国对外投资企业的宣贯，通过与相关部门、行业协会合作、发布报告、网络宣传或专场培训等方式向对外投资企业进行推广，以提升企业风险意识，使其认识到场地调查的重要性和必要性。国企，特别是大型中央企业是“一带一路”建设的主力军，而国企在对外投资建设前，一般都需要经过审批或审查程序，而这一环节，是环境调查很好的切入点。因此，通过国企管理部门、为海外项目提供金融支持的金融机构和企业自身的风险管理部门等渠道，可积极推动环境调查纳入海外项目的前期工作中，切实防控项目可能产生的环境风险。

此外，环境调查仅是“一带一路”投资建设项目的前期环境管理工具。为了对项目进行全过程环境管理，建议还需要研究和开发环境影响评价、环境监理、运行期环境管理计划、封场环境管理、环境信息公开和公众参与等全过程的环境管理工具。除了本文分析的行业外，大型房建项目、农业项目、电网等项目也是“一带一路”投资建设的重点行业，下一步仍需要开展研究。

[1] 朱源, 施国庆, 李巍, 等. 实施“一带一路”战略要充分考虑环境因素[N]. 中国环境报, 2015-11-17(2).

[2] 朱源. 推动建立绿色“一带一路”国际合作机制[N]. 中国环境报, 2017-04-04(3).

[3] 朱源, 施国庆, 程红光, 等. “一带一路”倡议的环境社会政策框架研究[J].河海大学学报(哲学社会科学版), 2017, 19(1): 69- 73.

[4] 商务部. 境外经贸合作区服务指南范本[Z].2015.

[5] 杨飞虎, 晏朝飞. “一带一路”战略下我国对外直接投资实施机制研究[J]. 理论探讨, 2015(5): 80- 83.

[6] 石峡, 管硕. 科学开展企业兼并购中的环境尽职调查[J]. 科技创新与应用, 2016(1): 4- 6.

[7] 于晓冬. 美国环境场地勘察业务背景与流程介绍[J]. 城市管理与科技, 2004, 6(4): 161- 162.

[8] 朱源. 环境咨询服务业应与工程项目一同走出去[J]. 环境经济, 2017(Z1): 50- 53.

The Study on Environmental Survey Procedures of the Projects under the Belt and Road Initiatives

ZHU Yuan1, ZHAO Si1, ZHU Zhi-xi2, DING Zhen-yu3, YANG Shuai4

(1.Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China; 2.Guangzhou Jiangrui Environmental Science & Technology Co., Ltd., Guangzhou 510650, China; 3.Chinese Academy for Environmental Planning, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China; 4.School of Environment and Natural Resources, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Considering the domestic and foreign experience and the actual demands of “the Belt and Road” construction, this paper studies the environmental survey procedures for projects of greenfield investments, mergers and acquisitions, and contracted projects. The greenfield investment projects normally apply the preliminary and special elements investigation in two stages, and then complete the environmental survey report. The mergers and acquisitions projects focus on environmental risk and investment risk assessment. The contracted projects mainly survey the environmental problems and protection measures during the construction period. The paper also provides key points of environmental survey for the main industries engaged in “the Belt and Road Initiative” such as railways and highways, ports, hydropower, thermal powers, mining, and industrial parks, in order to provide an environmental tool for some Chinese enterprises.

the Belt and Road Initiatives; projects; environmental survey; standard procedures

2017-01-09

环境保护部财政专项“一带一路”重点行业环境评估与风险防范研究项目；对外投资场地调查技术规范研究项目

朱源(1983—)，男，江西武宁人，副研究员，博士，主要研究方向为国际环境治理，E-mail：zhuyuan83@126.com

10.14068/j.ceia.2017.04.006

X32

A

2095-6444(2017)04-0022-04