太湖县项目建设与使用林地的矛盾分析及其解决措施

桂家友

摘 要： 该文根据太湖县项目建设征占用林地情况，围绕县域经济发展、城市建设、改善境内交通条件等方面分析项目建设与使用林地之间的矛盾，依据国家相关法律法规，从保护林地的角度探讨了项目建设合理利用林地的对策措施。

关键词： 项目建设；使用林地；矛盾；对策；太湖县

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）14-0116-03

近年来，各地为了加快地方经济发展，实施民生工程，项目建设不断增加，对征占用林地的范围也越来越大，据笔者对太湖县近3a来征占用林地情况进行统计，各类项目使用林地面积达304.1hm2。而如何确保林地与建设用地得到平衡，实现经济效益和社会效益的互补，是目前值得探讨的问题。

1 太湖县项目建设使用林地现状

1.1 公益事业征占用林地 为了发展区域经济或为了完成招商引资任务，以提供用地的条件导致了大面积林地被征占用，特别是少数典型的粗加工落后经营模式企业，大多数采用“杀鸡取卵”方式，或“此处吃完换一处”方式经营，以掠夺资源为盈利目的的，使部分林地破坏严重；同时铁路、公路、国家电网、油气管网、市政工程、文教卫体等基础设施、公共事业及民生工程需要大量使用林地，还有一些村、组为了修道路、建公墓、造祠堂等公共事业由于经济实力不足，以毁林卖山，卖矿产资源，以换取眼前急需的经济来源，从而造成了大量的林地被使用。2014年以来，太湖县上述各类公益事业使用林地面积为161.7hm2，占征占用林地总面积的53.2%。

1.2 群众的生产生活使用林地 20世纪末，由于经济条件限制，农村住居用房基本上是面积较小、较为集中的砖瓦房。21世纪以来，随着经济条件的不断改善，大多农村家庭都改造成为独立小院。另一方面，由于国家惠民政策的不断增加，危房改造、扶贫避险解困、异地扶贫搬迁等项目的实施，农村建房也是大量使用林地的原因之一。3a累计使用林地面积达10.7hm2，占全县总用量的3.5%。

1.3 农村家庭经济发展使用林地 近年来，由于前期外出务工的人员积累了一定的经济基础，同时由于长期背井离乡也产生了回乡创业的激情，部分外出务工人员凭借在外学习的各种经验，返乡发展养殖业或林產品加工业，产业发展的基地和厂房建设等需要征占用林地，该类项目使用林地面积为6.9hm2，占全县使用林地总面积的2.3%。

1.4 招商引资项目征占用林地 从20世纪末太湖县城搬迁后，原老城所有的政府部门及企事业单位都必须在新的区域重建，除了新城搬迁后的基础设施建设需要大量使用林地外，特别是为了不断促进县域经济发展，扩大经济开发区的建设规模，持续的招商引资项目每年需要征占用一定量的林地。据目前统计，全县招商引资项目累计使用林地面积为96.1hm2，占使用林地总量的31.6%。

2 项目建设与使用林地的矛盾

2.1 项目建设选址与林地控制使用区域的矛盾 一方面，按照林业政策要求，项目建设的选址要把生态安全放在首位，坚持保护优先、科学规划、合理利用的原则。而另一方面，在城市规划区内建设工程的选址和布局要符合城市规划要求，同时从项目长远发展的角度出发，项目建设选址必须全面考虑建设地区的自然环境和社会环境，对选址地区的地理、地形、地质、水文、气象等条件要能保证项目的后期发展。这就产生了项目选址与林地使用的矛盾，项目的理想选址可能是林地保护等级较高的区域，而有条件使用林地的版块不一定适合项目发展。

2.2 项目快捷建设与使用林地审批的矛盾 目前征占用林地是一个审批流程较为复杂的用地类型，特别是其申报材料中，需要提供被占用单位或农户签字的征地协议和补偿协议[1]，而目前征地拆迁是一件最困难和耗时长的工作，反之一旦签订了征地协议和补偿协议，说明项目基本可以动工建设了，但此时由于林地才能刚报批，要一直等到林地批复后才能真正开工建设。另一方面，有的建设单位甚至把荒山误认为非林地，绕开了林业主管部门的审查就完成了项目的选址和初步设计等工作。无疑，在立项、选址、批复工程可行性研究报告和初步设计等环节均脱离了使用林地，待开始动工时林业主管部门介入后，由于介入林地审核的时间严重滞后，以至于林业主管部门根据生态保护的规律要求该项目重新考虑最优化的占用林地方案时，不仅大量浪费了前期投入，而且延误了项目建设时间[2]。

2.3 项目建设征占用林地与林地定额指标的矛盾 近年来，为了加快地方经济发展，做好农村扶贫工作，改善农村生活条件，一些民生项目、本土发展项目和招商引资项目急剧增多，在使用土地时为了节约投资成本，大多选择使用林地，所以征占用林地的面积呈上升趋势。但在征占用林地审批过程中，需要严格执行征占用林地年度定额制度，在审核同意建设项目征占用林地时，必须控制在定额指标以内[3]。对当年无法追加林地定额的，则必须等待下一年度审批，所以直接影响了项目建设进程。

3 化解项目建设与使用林地矛盾的对策探讨

3.1 统筹规划，依法使用林地

3.1.1 加强林地保护，严守林地保有量生态红线 对林地使用方面，林业主管要有可实际操作的产业准入标准，禁止一些对林地破坏性大且难于进行植被恢复的项目使用林地，限制经营性建设工程使用林地，实施最严格的“源头保护制度”和落实用途管制[4]。把保护林地资源放在与经济发展同等重要的位置，正确处理好加快经济发展与加强林地保护的关系，不以损失林地、牺牲生态为代价换取单一的经济效益。

3.1.2 强化林地征占用管理，严格行政审批 项目建设征占用林地属于行政审批范畴，林业主管部门要依法履职尽责。对申报建设项目征占用林地行政许可所提供的要件材料，必须根据国家相关法律法规及上级主管部门要求进行认真审查。对建设项目申请使用的林地范围、类型等与数据库逐一核对，严格控制建设项目使用Ⅰ、Ⅱ类保护林地和国家一级公益林[5]。从严审查采石、采矿项目，优先保障重点基础项目使用林地，确保既支持经济建设，又节约使用林地，切实管护好林地资源。在使用林地批复下达后，要安排专人加强监管，严格控制少批多占破坏林地的行为。

3.1.3 加强对征占用林地行政许可的前置审查工作 在申报征占用林地时，林业主管部门必须要走在工程建设的前面，在建设项目可行性研究时就提前着手开展工作。通过预先的科学评审，抑制一部分不合理的建设项目上马，调整一部分建设项目不合理的的选址，压缩一部分项目不合理的建设规模，努力保障征占用林地审核的规范化和科学化，在实现森林资源持续发展和永续利用的同时、积极促进和保障区域经济发展。

3.1.4 合理规划，科学使用林地 项目建设要使用林地，必须符合林地保护和利用规划的总体要求，不对生态环境造成大的破坏，不影响生物多样性保护等。项目选址应严格遵守法律法规的相关规定，项目建设单位在项目前期立项过程中对项目支持性文件的取得、项目用地、核准备案手续等重点风险问题要开展细致、扎实的工作。对需要征占用林地的项目，要提前申请林业主管部门对林地使用情况进行审核，合理、科学使用林地，尽量避让林地保护等级高的敏感区域，避免在項目后期才发现颠覆性问题而导致项目受阻甚至失败。

3.1.5 加强部门之间的沟通与合作，优化行政审批流程 坚持及时快捷审核报批用地的原则，最大限度的保障项目建设，为经济社会发展提供要素保障。对需要征占用林地的单位或个人，林业主管部门要主动做好对接工作，认真宣传林地管理知识，积极跟踪服务，提前预防未批先占的现象发生。同时与国土等部门加强联系，对林业部门预审通不过的项目，国土部门不能出具用地预审意见，发展改革部门不能批准立项；对可以使用林地的建设项目，要优化行政审批流程，缩短审批时限，为项目建设节约时间。

3.2 加强对临时征占用林地的恢复监管 对输油管道及输气管道等一些临时占用林地的项目，林业部门要加强监管。在施工中，对挖掘的地表土分层剥离、分类堆放，在管道填埋结束后，应当及时清除临时建设的设施、表面硬化层，采取表土覆盖的方式，进行地貌恢复，并组织国土、环保等部门进行验收。恢复林业生产条件后，在不影响管道安全的情况下，选用浅根性树种进行造林恢复；对项目建设中占用林地的临时办公用房，在施工结束拆除后要督促建设方对破坏的林地进行恢复，保持林地性质。

3.3 对项目使用后被破坏的林地进行修复复绿 近年来，随着社会经济的不断提升，为了满足生产生活需要，提高农村交通条件，林区内的大部分交通主干道都进行了改线改造，许多路段停止使用。还有部分项目在经营多年后停止运行或搬迁，在林区内留下了许多被硬化的场地。为了恢复林地活力，对这些停用的硬化路面和场地，要进行破碎修复，通过森林自然更新恢复林地功能。另一方面，对一些无法确定治理责任主体的废弃采石场和破损山体，要纳入政府生态治理范畴，及时采用工程措施与生物措施结合方法复绿，恢复采石区域的森林生态环境。对正在开采的采石场，林业主管部门要督促开采方采取边开采边治理的方式，尽快对森林植被进行恢复，并落实后期抚育管护措施，确保复绿修复取得实效。

3.4 通过造林绿化新增林地面积 县级林业主管部门在申报征占用林地的同时，要着力做好森林植被恢复工作，确保恢复森林面积不少于征占用林地面积，实现占补平衡。经国土部门核准后，利用退耕还林后续项目或其他造林投资项目，对林区内一些偏远区域荒芜的水田、旱地，大量陡峭的坡耕地、未使用地以及因人口迁移进城所造成的大量废弃的荒地进行绿化造林，并通过行政审批纳入新增林地范围，保证一定时间、一定区域内项目消耗林地与林地新增面积维持相对的稳定性。

4 结语

经济发展是硬道理。良好的生态环境是经济发展的基础，保护林地也是为了保障区域经济发展，两者并无矛盾。关键在于科学合理地利用有限的林地资源，在考虑经济效益的同时，还必须考虑社会效益。在项目建设使用林地的问题上，既要保证相关项目得以顺利进行，又需要从保护生态，从林地资源持有量角度出发，制定相关的保护措施，确保林地使用的规范性和高效性，只有这样，林地才能保护好，项目建设用地也会有保障。

参考文献

[1]安徽省林业厅.安徽省占用征收林地审核审批管理办法（试行）[Z].林资[2014]97号.

[2]布和，丁明秀，单志涛，等. 对建设项目征占用林地工作的探讨[J].内蒙古林业调查设计，2009，32（2）：111-113.

[3]国家林业局. 占用征收林地定额管理办法[Z].林资发[2011]98号.

[4]国家林业局. 关于加强临时占用林地监督管理的通知[Z].林资发[2015]121号.

[5]马长岗.对南宁市五象新区开发建设使用林地几点建议[J].法制与经济，2013（4）：112-113.

（责编：徐焕斗）