广州率先试水依法行政条例

刘湘琛

构建高效廉洁的政府体系是一个世界性难题，我们期待更多鲜活而又接地气的中国式依法行政样本涌现。

5月1日，在新行政诉讼法实施两周年之际，由广州市人大常委会制定的《广州市依法行政条例》（以下简称《条例》）正式实施。这是全国第一部对推进依法行政作出系统规定的地方性法规，堪称地方层面建设法治政府的典范性实施方案。

广州破题“善治”

十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这是中国政治现代化转型的重要内容，体现了一种全新的政治理念，必将推动政府在行政决策、行政执法、行政监督等行政管理领域进行突破性的改革。

随后中办、国办发布《法治政府建设实施纲要》，将国家治理体系和治理能力现代化细化为依法行政、建设法治政府。围绕着依法行政，广州市率先破题，既立足于治理体系和治理能力现代化的基本规律，又结合本地实际情况。

国家治理的理想状态是善治。善治不同于传统的“善政”或“仁政”：善政要求的是一个好政府；而善治的本质特征在于，政府和社会共处于最佳状态，这不仅要求一个好的政府，更要求这是一个能达到善的社会治理效果的好政府。也就是说，现代治理理念視域中的政府，必须是公平、公正、高效、廉洁的，能够实现公共利益最大化的治理目的。而这只有通过政府和公民对社会政治事务共同参与、协同治理才能实现。

依法行政，通过宪法、法律、地方性法规等制度体系将政府的治理过程规范化、具体化，也是将公共权力纳入制度框架的过程。防止权力的滥用当然是其中应有之义，但更值得强调的，则是制度保障之下的高效的政府执政能力，是政府执政水平的实质性提升。

善治是一种政治理想和政治价值。而依法行政作为实现善治的手段，则更偏重于工具性，是一种切实可行的社会治理行为。具体而言，依法行政应有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，以及更多的公民支持，带有更多的工具理性。

为实现这一目标，首先必须建立起符合现代治理理念的依法行政的制度体系，同时这一制度体系必须具有可行性，能够变成政府实实在在的执政能力。《条例》正是通过制度设计切实提升了政府执政能力，在规范行政权力的同时，让政府高效运转。

确保决策民主科学

广州的做法，首先确保了行政决策环节的参与主体更加多元。不同于传统的政府管制，现代治理理念中的治理主体除政府以外，还包括广义的社会组织和广大民众，呈现多元化倾向。这一点在《条例》规定的行政决策环节中鲜明地体现出来。

《条例》第十三条指出，行政决策的基本方式是公众参与、专家论证和行政机关决定相结合。以制度保障各类社会主体共同参与决策，利益分配的决策过程势必更加公开，更富有协商性和民主性，更有利于谋求社会对政府决策的有效配合，保证了行政决策的科学性和合理性。

为保证公众参与行政决策，《条例》第十六条规定了行政决策听证制度，采用列举式立法与概括式立法相结合的方式，说明行政决策听证的范围，并且确保听证参与人具有广泛的代表性并充分表达意见。《条例》用多个条文，把重大行政决策公众参与的方式以及相应的组织、运作做了具体的规定，富有创新性。

比如，政府编制的重大行政决策目录，应向本级人民代表大会常务委员会备案，并向社会公布；重大行政决策起草部门应当通过政府网站、报纸等媒体向社会公布决策方案，公布的时间不得少于十五个工作日，并公布接受公众意见的部门、人员和联系方式；重大行政决策起草部门应当征求人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见，采用座谈会、听证会以及网络征求意见等形式公开征求利害关系人以及其他公众的意见；对文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等民生领域的重大行政决策应当进行民意调查；决策起草部门应对公众意见采纳的情况和不采纳的理由进行反馈。

在保障民众更广泛地参与行政决策的同时，《条例》也细化了专家参与行政决策的具体步骤。第二十八条明确规定重大决策起草部门应组织专家对重大行政决策方案的必要性、合法性、合理性、可行性、有效性等进行论证；专家人选可从专家库选定，可以个别邀请，也可以由有关单位推荐；重大决策出台时，应当向社会公开专家意见及对专家意见的采纳情况。

《条例》还提供了专业研究机构参与行政决策的渠道，完善了重大决策风险评估机制。重大行政决策风险评估机制在各级政府的行政管理中规定过于片面，只强调社会稳定风险评估，往往流于形式，亟待完善。针对实践中的这一问题，《条例》明确授权重大行政决策起草部门可委托专业研究机构进行风险评估，并将风险评估内容细化为财政、社会稳定、公共安全、生态环境和法律纠纷等五个方面，提高了重大决策风险评估的合理性和可操作性。

突出权力运行规范高效

广州试水依法行政条例，突出的是行政权力运行的规范和高效，以制度防范“行政不作为”。

当前，我国行政管理实践中，行政执法体制改革动力不足，行政不作为现象突出。这一点在涉及民众普遍关心的食品药品监督、工商行政管理以及质量监督管理等行政联合执法的领域尤为明显。

我国的联合执法缺乏长效机制、部门间整合不力，大多为偶然性运动式联合执法，执法不及时、部门之间相互推诿等怠于履行法定职责的情况较为普遍。针对这一情况，广州市以制度促进行政权力的规范和高效运作，有效防范行政不作为。其中，富有创新性且具实效性的措施有：

建立执法全过程记录制度。《条例》第三十七条要求对调查取证、询问当事人、行政强制等采用照相、录音、录像等音像记录方式进行同步记录，并在24小时内将记录信息上传至执法信息系统或本单位专用存储器。

建立健全行政执法裁量权基准制度。《条例》第三十九条，要求行政执法主体制定行政执法裁量基准，细化、量化裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，由市人民政府法制机构审查后，统一向社会公布。

建立和完善综合行政执法机构和相关行政主管部门之间的分工协作机制。《条例》第四十二条规定，行政处罚权由综合行政执法机构集中行使的，有关行政主管部门不得怠于履行法定监管职责，应当加强事中事后监管，及时将有关线索、证据移交综合行政执法机构，并在职权范围内履行协助义务；综合行政执法机构应当采取自行巡查或者与相关行政主管部门联合巡查方式，加强日常巡查，及时发现并处理违法行为。

打通“最后一公里”

广州依法行政，抓的是制度的“落地”。当前，我国宏观的行政法律制度体系基本形成。但是，在规范与事实之间起衔接作用的微观制度仍然缺失。正是制度建设中的这种“最后一公里”现象，直接影响依法行政的整体实施效果。针对这一情况，广州市注重微观制度创新，设计了实效性强的工作机制，进行了有益的尝试。

如《条例》第九条，对行政管理实践中较为混乱的行政委托行为，规定了细致的行政委托评估机制和受委托机关报告机制。这些规定细致到位，有很强的实践性和可操作性，行政委托制度得以落到实处。

行政委托评估机制的具体内容是：明确了受委托的其他行政机关或其他社会组织的条件；明确了行政委托前评估程序，对委托的必要性、可行性等进行前置性审查；明确行政委托实施中的评估机制，行政委托实施一年后，对行政委托实施效果进行跟踪评估，经评估发现，行政职权由原行政机关实施更为恰当，或委托后造成公共管理混乱、社会资源浪费的，不得进行委托，已经委托的，及时解除委托关系并向社会公告。

受委托机关对委托机关的报告机制，以及委托机关对被委托机关的监督机制的具体要求是：行政委托成立后，被委托机关以委托机关名义、在委托范围内行使行政职权，并由委托机关承担法律责任，受委托机关不得另行转委托，并定期向委托机关报告受委托的行政职权的实施情况、存在问题及整改措施；同时，委托机关也必须加强对受委托机关的监督。

依法行政早已成为广州市政府社会治理的核心理念，它也连续两年在中国政法大学法治政府评估中位列全国第一。因此，中国版本的现代治理理念的创新和落实，由广州首开记录绝不是偶然的。构建高效而又廉洁的政府体系是一个世界性的难题，我们期待着更多鲜活而又接地气的中国式依法行政版本的面世。

（作者单位：湖南师范大学法学院）