严格控制财政风险 促进经济健康发展

栗军+宋晓华

摘要：对于当前较为困难的县乡财政而言，不但要做好民生政策的落实，而且还要努力加强棚户区改造，学校、敬老院、医院的建设等投入，民生领域的支出相当大。在这种情况下，必须保持清醒头脑，统筹考虑自身财政状况，时刻警惕财政风险情况的发生，并加强培植财源，加强预算，提高资金使用效益，只有这样，才能更好地保持社会稳定、经济发展。

关键词：财政风险；加强预算；培植财源；资金效益；债务管理；经济发展

近日，国务院办公厅以国办函〔2016〕88号印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》，如果地方出现债务风险，将实施地方政府财政重整计划，如何化解财政风险是摆在各级财政部门面前的首要任务。

所谓财政风险，是指财政不能提供足够的财力致使政府的正常运转遭受严重损害，给社会稳定带来重大风险。为化解财政风险，我县做了较大的努力，取得巨大成绩，基金会借款2.45亿元已全部还清；师范资产下划三年累计上交上级部门资金6700万元；相家河水库贷款累计偿还6300万元。但是，由于民生事业的飞速发展，财政工作也面临着前所未有的风险。

一、当前财政面临的主要风险

（一）财政收入风险

随着国家财政由建设型向民生型的转变，财政收入由过去的高幅增长转变为平稳增长，财政收支矛盾进一步加剧。今后一个时期，财政收入增幅降低与支出刚性增长并重将是新常态。今年的经济形势依然错综复杂，尤其是受“三期叠加”（增长速度换挡期，结构调整阵痛期，前期刺激政策消化期）的影响，经济下行压力较大，财政减收增支因素较多，收支矛盾更加突出。从全市2016年1—10月份经济运行情况看，营改增后，主体四税完成68亿元，同比下降1.4%；税收收入完成122亿元，同比增长2.8%。我县虽然地方财政收入和主体四税增长幅度均列全市前列，但地方财政收入增长幅度只有7%，较去年同期回落5个百分点，主体四税增长幅度只有3.8%，较去年同期回落12.5个百分点，财政收入增收的压力越来越大。

（二）财政支出风险

社会公共需求是无限的，而财力却是有限的。近年来，我县的社会经济全面快速发展，人民生活水平日益提高，对公共财政提出了更高的要求，并且这种需求是无限的。一是去年的全国性工资改革和今年的增资工作，县级增加支出8500万元；二是社保等民生支出提标扩面，例如新农合2010年需县级配套1030万元（人均27.5元），2016年达5400万元（人均140元）；新农保2012年需县级配套740万元（人均108元），2016年达1882万元（人均237元）；农作物保险2014年每亩补贴10元，2016年补贴将达15元，增长50%，县级财政负担1500万元。三是一些地方公共支出需求系数不断攀高，如教育、卫生、城建等投入逐年增大，大大超出了县级财政的承受能力。

（三）财政赤字风险

财政收支包括公共预算收支和基金预算收支。

1.公共预算收支

公共预算收入主要包括地方财政收入和一般转移支付收入。今年预计公共预算收入增加5000万元。

公共预算支出主要用于全县行政事业单位正常运转及工资发放，教育，医疗卫生和社会保障等民生支出。今年，工资改革、教师职称聘任、乡镇津补贴提标、车改等刚性支出增加8000万元。按照新《预算法》规定，超支部分除动用预算稳定调节资金外，只能采取压减部分公用支出。

2.基金预算收支

基金预算收入主要包括土地出让金收入和城建配套费等。土地出让金收入是基金预算收入的主要来源，随着国家宏观政策调控的影响，土地出让金收入呈下降趋势，且收入具有较大的不稳定性。例如，2016年年初基金预算只有3.8亿元，而刚性支出却呈增长趋势。当前急需的棚户区改造、教育大班额和农村学校改簿，扶贫村庄的道路建设等。如果在新建项目上，不根据实际财力严加控制，基金预算将面临超支的风险。

众所周知，赤字规模的大小，有两个公认的警戒线指标：一是财政赤字占GDP 总额的比重为3%，二是财政赤字占当年财政总支出的比重为15%。从全国2014年赤字率2.3%看，如果我县不严加控制，也有出现财政赤字的可能。

地方财政赤字的产生是财政不平衡导致的结果，反過来又进一步影响财政平衡。如果财政赤字不严格控制在一定规模，将严重制约地方政府的调控能力和政策实施。

（四）政府债务风险

由于我县经济总量偏小，财政收入较少，要加大投入只有通过举借债务的形式来完成，但造成的现状是债务包袱重、支付风险大。

当前部分单位隐性债务不确定因素大。通过排查发现，部分学校建设、医院建设等项目，尚有1.5亿元的政府负有一定救助责任的债务，在未来其部门自身无法独立偿还的情况下，县财政负有一定的偿还责任。

（五）专项资金安全风险

财政存量资金过大，专项资金不能及时拨付，势必影响国家政策引导和经济调控和资金效益的发挥。

二、防范和化解地方财政风险的措施

针对以上财政风险，基于新预算法的刚性约束，基于财政体制改革进入深水区的要求，基于打基础、谋长远的科学布局，全县的财政工作，必须严格执行《预算法》，努力做好增收节支工作，坚持量入为出，避免出现财政赤字。

（一）围绕建立现代预算管理制度，深入推进县级预算管理制度改革

一是完善政府预算体系。将政府收支全部纳入预算管理，健全政府全口径预算体系，将全口径政府预算提交县级人大审议。加大一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基本预算统筹力度，深入部门预算编制改革，推进部门综合预算管理，统筹部门各项收入，合理安排支出。二是推进预决算公开。除涉密信息外，经县级人大或其常委会批准的政府预决算、预算调整以及预算执行报告及报表，不得随意变更预决算，报告批准后按照规定期限向社会公开，接受社会监督。三是加大财政资金统筹力度。从整合重大项目资金、重点科目资金、转移支付资金、财政存量资金、政府债务资金入手，将支持方向相同、扶持领域相关的财政资金整合使用，全方位优化公共资源配置，盘活各领域财政沉淀资金，提高财政资金整体使用效益。四是全面推进预算绩效管理。加快完善县级预算绩效管理体系，建立覆盖全部预算单位和所有财政资金的绩效评价制度，逐步实现预算编制有目标、预算完成有评价、评价结果有应用的全过程绩效管理体系，建立评价结果与预算安排挂钩制度，并将评价结果作为实施问责的重要依据。五是建立政府综合财务报告制度。按照上级统一部署，认真开展县级行政事业单位国有资产清查工作，全面核查政府部门各类资产负债状况，摸清政府“家底”，努力做好政府综合财务报告编制，全面反映政府整体财务状况、运行情况及财政中长期可持续性，从而核清政府资产，锁定政府债务，同时，加强政府财务报告分析应用，为更好的服务政府管理需要。

（二）加快经济发展，大力培植新型财源增长点

按照“转方式、调结构、增财源”的工作思路，不断加强财源建设，增强财政增收基础。一是充分利用财税政策，强力支持企业发展。用足用活国家财税政策，做到涵养税源、培植财源。二是围绕循环经济建设，加大专项资金争取力度。积极争取国家节能减排、科技创新、强农惠农等方面的资金及政策，支持现代产业体系的培育和企业发展，促使企业做大做强，增强发展后劲。三是充分发挥税源监控体系的参谋作用，为县委、县政府决策提供可靠依据，促进我县骨干企业快速、健康发展。

（三）优化支出结构，提高资金使用效益

按照“积极而为、量力而行、厉行节约”的原则，坚持把保障和改善民生放在财政支出的首位，提高资金使用效益，真正做到“花钱必问效、无效必问责”。一是优化支出结构，围绕全县为民办实事和民生事業的发展，大幅度提高农林水、文化教育、医疗卫生、社会保障等重点民生支出的比重，最大限度地发挥财政资金使用效益。二是严格控制公务经费开支。进一步压缩一般性支出和“三公经费”支出，积极落实“三公经费”预算执行和决算的公开，提高“三公经费”支出的透明度。三是为充分发挥专项资金使用效益，各级审计机关应加强对财政部门和预算单位专项财政存量资金的审计，上级部门下达资金时应制定好实施期限，项目单位必须保证项目按时实施，并按项目进度及时拨付，对于限期内实施不了的项目资金应予以收回重新分配。

（四）加强债务管理，预防债务风险发生

政府债务问题事关经济社会发展全局，是社会各个方面关注的热点问题。债务是把“双刃剑”，用好了会促进经济社会发展，用不好会使地方财政背上沉重“包袱”，一旦引发债务危机，对县乡改革发展稳定的“杀伤力”是相当大的。对此，必须引起足够重视，做好风险防范工作。

一是严格依法依规举借债务。预算法明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，预算中必须的建设投资，可在限额内通过发行地方政府债券的方式筹措，除此之外不得以任何方式举借债务。可以说，地方政府举借债务必须在依法批准的限额内，不能突破“天花板”。

二是严格按预算规范债务管理。根据国家规定，要将政府债务分类纳入预算管理，一般债务收支纳入一般公共预算、专项债务收支纳入政府性基金预算管理。自2015年开始，省财政厅已将省政府发行的置换债券资金拨付到各县市，作为县级财政部门必须用好并及时拨付相关资金，努力缓解地方债务风险，减轻财政负担。

三是严格政府债务风险管理。自2015年起，财政部针对地方政府债务情况，对部分县市提出了风险预警。山东省也自2014年起就将政府债务管理纳入科学发展综合考核，并且作为领导干部经济责任审计的重要内容。作为县级财政部门必须保持高度警觉，严格规范政府融资行为，加快建立债务风险化解和应急处置机制，确保不发生债务风险。

财政风险问题贯穿于财政活动全过程中，是当前地方财政亟待关注和解决的重要问题。提高财政风险意识，预先估计财政风险程度，做好防范规避风险准备，是财政工作由被动变主动的基本前提。为此，我们要加强财政风险意识，增强防范规避地方财政风险的紧迫感和责任感，为县域经济社会健康发展提供财力保障。

（作者单位：栗军 平原县财政局；宋晓华 平原县财政局龙门财政所）