公共经济再生产简析

摘 要公共经济再生产理论无论对从机理上揭示公共经济规律，还是对实践上完善公共经济管理，都具有重要意义。但在目前中外公共经济学著述中，这一理论仅存在个别片段，尚无相对完整全面的论说，不足以系统解释公共经济再生产全过程。文章着眼于构建完整的公共经济理论体系，尝试运用马克思主义经济学范式，就公共经济再生产的基本内涵、各个环节和各个侧面进行较为简要而又相对系统的分析，以期为公共经济再生产理论研究的深入开展抛砖引玉。

关键词公共经济；再生产；简要分析

[中图分类号]F062.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2017）07-0001-13

截至目前的中外公共经济理论对于公共物品的论述，只有公共物品的概念定义、交换价格、公共选择和最佳供给的界说①，而缺乏关于公共物品再生产过程及其机理的系统分析。这不仅是一个重要的理论缺憾，也制约着公共经济理论对国家治理实践的指导功能。本文试就公共经济再生产相关问题进行相对系统的分析，以期弥补现有公共经济理论的这一空缺，并有裨于国家治理科学化的实践。

一、公共经济再生产的基本内涵

公共经济作为占用一定社会资源、提供公共物品，以满足社会成员公共需求、实现公共利益的活动，同满足社会成员个别需要、实现个人利益的民间经济活动一样，也必然是一种周而复始不断进行的过程。这不仅是因为社会成员的公共需求绝非通过公共物品的一次性提供就能够永久获得满足的，而是随着时间推移、情况变化，无论在数量规模还是在内在结构、质量水平上都会不断演进的。为此，就不仅要求公共经济活动年复一年地持续进行，并且要依据社会成员对公共物品需求的变化而在下一年度或下一时期公共经济活动中做出回应。适应持續满足社会成员对公共需求的客观要求，公共物品年复一年、周而复始地进行，就是公共经济的再生产。这种再生产在更大的规模、更扩展的结构或更高的质量形态上进行，就是公共经济的扩大再生产。

如同民间经济再生产一样，公共经济的再生产也内含着公共物品生产、分配、交换和消费四个阶段，构成公共经济循环往复再生产链条不可或缺的四个环节，其中每个环节的具体运作都对公共经济效率发生重要影响。

满足社会成员公共需求的公共物品生产要年复一年地进行，为这种生产筹集社会资源的财务活动也就需要年复一年地开展。因此，公共经济的再生产既是公共物品实物形态的再生产，也是公共资本价值的再生产过程。这是公共经济再生产的第一个两重性。

公共经济再生产的另一个两重性，在于它是由公共经济生产力和生产关系再生产两个方面构成的。在公共经济再生产过程中，提供公共物品所使用的生产资料和劳动力需要根据其消耗情况和新的条件而进行补充与更新，公共经济生产要素的组成方式随之演进，这是公共经济生产力的再生产。与此同时，公共经济生产关系的各个侧面都会随着公共经济实体主客观因素的变化而调整与改变，也即公共经济生产关系随着时间推移而自觉或不自觉地进行着再生产。公共经济生产力和生产关系再生产的统一，构成公共经济生产方式的再生产。

由此可见，公共经济再生产，在完整意义上，既是公共物品生产、交换、分配、消费过程的统一，又是公共物品使用价值和价值再生产、生产力与生产关系再生产的统一，而从其规模和质量角度则可区分为简单再生产与扩大再生产两种类型。全面而正确地认识和把握公共经济再生产的上述内涵，是对公共经济再生产进行准确而深入分析的逻辑前提。

二、公共经济再生产过程的四个环节

公共经济作为生产或提供公共物品的活动，乃是公共物品生产、交换、分配、消费四个环节循环往复的过程。道理很明显，没有生产，公共物品无从产生；没有分配，许多公共物品的生产就会因缺乏针对性而成为盲目的行为；没有交换，公共物品再生产所需要的经济资源就无从获得，公共经济再生产过程就会中断；而消费对公共物品来说，既是需求之源，又是其使用价值的实现过程，还为其新一轮生产提供必要性，因为已生产出来的公共物品只有在被消费完结之后才有必要重新生产。可见，公共物品的生产、交换、分配、消费这四个环节，对于公共经济再生产链条而言缺一不可。不仅如此，公共物品再生产的这四个环节都存在效率和效果问题，其中每个环节缺乏科学管理都会导致公共经济再生产效率和效果损失。因此，对公共经济再生产四个环节展开研究，不仅具有学术理论价值，而且能够给旨在提高公共经济效率和效果的国家治理实践提供有益的指导。

但由于公共物品与私人物品相比具有明显的特殊性，所以，对于公共经济再生产各环节的研究，绝不能简单地套用对私人物品即现有微观经济学的研究成果，而需要根据对公共物品再生产实际情况的考察分析独辟蹊径。鉴于以往思想库中缺乏有关这方面的系统研究资料，此项研究只能借助于现有的思想片段和笔者的尝试性构思来进行。

（一）公共物品的生产过程

与私人物品一样，公共物品的生产也需要解决好生产什么、为谁生产、生产多少和怎样生产的问题。其中，为谁生产的问题虽然也与公共物品生产过程有关，但主要涉及公共物品所承载的公共利益分配，因而本文将其放到公共物品的分配过程去讨论。

1.努力实现公共物品供给结构的优化

在公共经济中，生产什么的问题主要涉及公共物品生产结构的确定和优化。从理论上说，一个经济体在一段时期（比如一年或五年）内生产哪些公共物品，即公共物品生产结构的决定因素乃是作为公共经济主人暨公共事务委托方的公共需求，但这种需求不能脱离民间经济现实承受能力，而是现实社会生产力约束下的需求。当然，即使公共需求从所用经济资源总量角度考察是可能实现的，也仍然存在对具体的需求结构加以选择的问题。有限的公共经济资源，是用于提供教育、卫生、文化、环境保护、社会保障、社会救济、市政工程等直接改善民生的公共服务，还是用于提供道路、桥梁、港口、基础科研和促进经济结构优化升级的政策性补贴等生产性的公共物品，抑或是用于加强国防建设？这就需要依据对社会成员近期利益与长远利益、各群体利益与整体利益、城市居民与乡村居民利益等多角度的权衡，以及通过对不同种类公共物品成本与效益的比较，而后理性地选择某一组公共物品结构付诸生产。

根据瑞典和美国著名公共经济学者从福利经济学视角进行研究所得出的公共物品理论，实现公共物品供给与公共需求均衡、达到公共物品生产结构的最佳选择或者说公共物品最佳供给，应当符合一定条件。这个条件从“维克塞尔-林达尔模型”发展到“萨缪尔森条件”，即所有公共物品对私人物品的边际替代率之和等于公共物品对私人物品的边际转换率，或者说是所有公共物品的边际成本和边际效益与所有私人物品的边际成本和边际效益均等；仅就公共经济本身而言，这一条件可以简化为所有品种公共物品的边际成本和边际效益均等②。符合这一标准的公共物品生产结构，就达到了帕累托最优状态。

从理论上应该说，这一均衡模型已经将公共物品最佳供给结构的衡量标准问题说明得十分透彻和十分到位了。但是，由于相关数据信息可得性局限和社会成员出于各种考虑难以充分表达自身对公共物品的真实需求，要使公共物品供给结构在实践上达到这种帕累托状态很大程度上成为可望而不可及的事情。尽管如此，我们还是要努力寻求采取各种切实可行的机制和方法，以尽可能使公共物品生产结构的选择与社会公众的公共需求之间逼近于均衡状态。在这里，首先需要解决的是对不同种类公共物品优先性排序的价值判断问题。比如，对于农村公共物品的供给，是应该优先解决农民的自来水供给、污水处理和生活垃圾处理等公共卫生问题，还是优先解决村民广场和书屋等问题？对此，应该根据这几种不同的公共物品对农民生活质量和卫生健康的影响程度做出恰当的价值判断，同时通过参与式预算民主机制征询农民大众和对农民农村情况了解较深的基层公务员的意见而定，而不是根据不同公共部门出于创造政绩的呼声高低做出决策。

2. 争取公共物品供给达到最适合的产量

在相对正确地解决了每个年度应该生产哪些公共物品，即确定公共物品的最佳生产结构的前提下，還必须进一步确定各种不同种类公共物品的最佳生产量，包括社会保障、社会救济的标准。这方面的理论模型，似乎已经内含于前述的“萨缪尔森条件”之中。但在实践上，如何运用这一模型来具体确定每个年度各种公共物品生产的产量，还存在很大的难度。在实际操作中，既要依据不同阶层、不同地域、不同性别、不同年龄人群的数量来具体测算相关公共物品的需求量，又要充分考虑各种不同公共物品需求的优先程度，还要根据公共财政的承载能力测算提供各种公共物品所需资源的可供量。只有通过对这三个因素进行反复权衡和论证以后，才能做出较为符合实际的决策。

3. 优选公共物品生产的组织方式

所谓公共物品的组织方式，是指作为公共经济受托方的公共机构以何种方式组织公共物品直接生产而后向公共经济委托方提供或交付公共物品，以期最大限度地提高公共经济效益：或者用最少的经济资源投入生产出既定结构和数量的公共物品，或者以既定量的经济资源投入生产出更多公共物品。在以前很长时期内，这一问题只限于在公共经济组织内部如何更加有效地组织公共物品生产，而不涉及引入公共经济组织之外的民间经济主体参与公共物品直接生产的情形。这是因为，多年来，人们一直认为公共物品天经地义地应该由公共机构直接生产，觉得由民间经济组织直接生产公共物品是不可思议的事情。然而，随着时间推移，一方面公共物品种类越来越多，延续单纯依靠公共机构直接生产公共物品的组织方式，致使公共机构日益庞大，公民税收负担相应加重，一些国家的政府甚至因此而债台高筑；另一方面，在单纯依靠公共机构直接生产公共物品的组织方式下，由于缺乏竞争机制，导致公共物品的提供效率和质量差强人意。在这两种因素的共同驱使之下，欧美一些国家从20世纪70年代后期逐步启动了新公共管理运动，开始探索更有利于提高公共经济效率与质量的公共物品生产和再生产组织方式。探索的结果，打破了公共物品全部由公共机构直接生产的传统组织方式，创生出政府直接购买公共服务向社会提供和政府以各种方式与社会力量合作建设公共设施向社会提供公共物品（PPP）等新的公共物品生产和再生产组织方式。在这些新的公共物品生产和再生产组织方式之下，虽然政府作为公共经济的受托方仍然是公共物品的提供主体，但不再是公共物品的直接生产者，而是转变为处于更高层次的公共物品生产和再生产的组织者。通过这种转变，一方面打破了公共机构对公共物品生产的一家垄断局面，无论在政府购买公共服务还是在PPP模式下，公共物品的直接生产任务都面临多家竞争，而这种竞争机制非常有利于提高公共经济效率和公共物品质量；另一方面，充分利用了民间经济组织的管理优势，扩大了市场机制的调节范围，同时减轻了公共机构膨胀和公民税收负担压力，可谓一举多得。不过，公共物品生产和再生产组织方式的这种创新，并非对所有公共物品的直接生产都普遍适用。比如，立法、行政、司法的核心工作就很难通过政府购买公共服务和PPP方式来完成，尽管其中一些辅助工作（如经济预测、某些公共经济政策乃至法律的初始备选方案拟定等）也不妨借助民间经济组织来完成。

经过新公共管理运动的创新，目前公共物品生产和再生产的组织方式至少可以分为两大类：一类是在政府主导和组织之下由民间经济组织直接生产公共物品，另一类仍然是传统的由公共机构直接生产并向社会提供公共物品。至于一项公共物品究竟采取哪一种组织方式提供更有效率，则需要依据每种公共物品的具体性质和特点的适宜性进行选择，而不能千篇一律。有的公共物品由于没有任何直接收入可言，即使想采用PPP方式组织提供，也不会找到愿意承担直接生产任务的民间经济主体。

这就涉及到不同公共物品生产组织方式的差别问题，而这种差别是由不同类型公共物品的内在性质和特点所决定的。依据内在性质和特点，可以将公共物品区分为三大类：第一类是国防、外交等主权性的公共物品，关系到一国国民的国防安全和国际地位。第二类是制度、法律、政策等抽象性公共物品，其中的制度、法律、政策、谋略，既有用于规范和调节民间经济活动的，也有用于规范公共经济行为的；既包括它们的制定，也包括它们的实施和监督。这类公共物品虽然一般社会成员切身感知最少而且占用公共资源比例也最小的，但却对一个国家或地区经济社会发展速度和质量，从而对国民根本利益的实现起着更根本、更深远作用，唯有具备高尚的精神情怀、职业道德和系统精深的专业知识素质的人才能胜任。第三类是社会治安、教育、卫生、文化、环保、交通、社会保障、社会福利、社区服务、基础设施、监管规制、分配调节、宏观调控等实体性公共物品，直接关系国民各方面的切身福利。

从如何组织生产角度考察，主权性和抽象性的公共物品总体上是适宜由公共机构直接生产的，但也不一定由公共机构包揽与其相关的一切间接性事务，例如用于国防的通用设备完全可以通过市场购买获得，即使作为国防服务的核心器件的武器，也可以在设定标准的约束下委托民营企业直接生产或者向国外厂商订货购买。而就各种实体性公共物品而言，除社会治安、监管规制、分配调节和宏观调控的核心业务应该由公共机构直接完成，以确保其制度、政策落实以外，其他品种的公共物品尽可在加强质量监控的前提下较多地借助竞争机制、依靠民间经济组织完成直接生产任务，以利提高公共经济效率。

（二）公共物品的分配过程

商品经济条件下民间经济部门的分配是商品价值的制度性分解，通常是在商品通过交换过程使其价值获得实现之后，以工资、利润、地租、利息、折旧、原材料成本等形式在不同生产要素的所有者之间进行分配，或者说是通过分配使生产过程直接或间接关系人依据自己对相关生产要素的所有权在商品价值总额中分取一部分价值所有权。与此不同，公共物品的分配实质上是公共物品效用的分配，通过分配所确定的并不是不同人群对公共物品的所有权，而是不同人群基于公共物品实际使用而分享到的利益。正因为如此，这种分配不是决定于公共物品生产出来之后，而是决定于公共物品开始生产之前就已拟定好的公共资源配置计划。例如，这种计划中确定在新疆某地建立一所学校，那么，该地域的居民就会获得使其子女就近入学接受教育的利益，而其他地区的居民则一般不会从中直接受益。又如，计划确定在某某处建立一个妇儿活动中心，那么，其受益者基本上就是那一区域的妇女儿童。再如，计划中若确定增加某种武器的购买，按照国内企业优先的原则，生产该种武器的国内某军工企业就会得到一份价值实现具有可靠保障的商品订单。依此类推，不一而足。

由此可知，一份公共经济计划及表现为政府预算的财务保障计划，从生产过程考察是该年度公共物品的生产计划，而从分配角度考察则是当年乃至若干年（具体年份数量取决于各种不同公共物品的寿命周期）内由相应公共物品承载的公共利益分配清单。由于一个时期内可用于公共物品生产的经济资源数量有限，在公共经济生产效率既定的前提下，在这个资源总量中用于不同公共物品的份额之间呈零和博弈关系，因此，不同利益集团势必围绕年度或中期公共经济计划和政府财政预算进行政治博弈，每个利益集团都努力争取得到尽可能大的份额，其结果往往是力量最大的利益集团能够在较大程度上实现预期目标，从而导致公共物品生产计划、政府财政预算偏离理性轨道和公共经济分配结构发生有失公平的扭曲。克服这种偏离和扭曲的唯一途径，就是通过科学的顶层设计，设置一个精巧的机制，以有效排除各个利益集团对公共经济决策的扭曲性干扰。

需要指出，公共物品所承载的公共利益的分配格局，在现实过程中是通过公共物品交换即公共选择过程确定的。

（三）公共物品的交换过程

与私人物品相比，公共物品的交换过程也是截然不同的。私人物品的交换是在不同所有者之间进行的。而公共物品的交换，虽然从形式上看是在作为公共机构的广义政府与社会成员及其结成的各类民间组织之间进行的，即广义政府生产或组织提供公共物品，而社会成员及其组成的民间团体以缴纳税费方式购买并享用公共物品。然而，就终极意义而言，这种交换却是在同一所有者内部进行的，是同一个经济体内所有成员既作为公共物品的提供者又作为公共物品的购买者之间的交换；而作为公共机构的广义政府并不是公共经济的主人和终极所有者，而不过是依据社会公众缔结的社会契约受托执行提供公共物品任务的代理人。按照这样的逻辑，在公共经济活动中，作为公共机构的广义政府必须完全以社会公众意志为意志，以社会公众利益为利益，兢兢业业地履行公共事务责任，谨慎地使用社会公众赋予的公共权力，精打细算地管理公共经济资源，通过公共经济计划充分反映社会公众对公共物品的需求偏好，以尽可能少的投入为社会公众提供最合乎社会公众需要的公共物品，本质上不应有与社会公众相异的利益和意志。就如同马克思、恩格斯在《共产党宣言》中所宣告的共产党奉行的宗旨那样，除了谋求绝大多数人的利益以外，作为人民公仆的社会公共权力机构没有任何其他利益；也如同我们的公务员守则所规定的那样，其履职道德准则只有一条，那就是“全心全意为人民服务”。

然而，在现实中，由于作为公共事务执行主体的国家（广义政府）历史上是由原始公社时期氏族部落联盟的公共机构演变而来，最初乃是在阶级分化和对立基础上形成的暴力机关，致使在很长的历史时期内，凌驾于社会之上的公共权力机构最高首领为论证其统治地位的合法性并维护其统治地位，一直以“君权神授”理论为神秘面纱掩盖公共权力的真实来源，俨然以公共经济的主人自居，打着替天行道、为民做主的旗号，凭借国家强制力向社会公众强征暴敛经济资源，以重点体现统治阶级利益为取向管理社会公共事务，致使本应属于社会公众自己与自己进行的公共物品交换在形式上却异化为国家与公民之间的交换，在实质上更异化为统治阶级对被统治阶级的巧取豪夺和超经济剥削。久而久之，社会公众也误认为自己按照国家法律规定缴税纳捐是天经地义的义务，而不是用以交换公共物品的等价物或享用公共物品的成本，集体无意识地放弃了等价交换意义上讨价还价的自然权利。由此，借助于君权神授理论而形成的公共经济拜物教迷惑了社会公众几千年。只是自近代以来，伴随文艺复兴生发而起的思想解放运动，从突出神权逐步转向重视人性、人权，进而上升到人民主权、政治民主，人们才以越来越清晰而彻底的社会契约论逐步揭掉了欧洲各国君主头上借由宗教教廷加冕而获得的神秘面纱。在现实层面，没有捐税豁免权的英国贵族为维护自身经济利益而最早通过逐步发展起来的议会及其立法抵抗封建国王的横征暴敛，最后通过1688年的“光荣革命”奠定了资产阶级民主制度的基石。其后，英国在北美的13个殖民地独立以后形成的美國建立了没有君主专制的资产阶级共和政体国家，法国人民则通过急风暴雨式的大革命推翻封建王朝专制统治，并经过复辟与反复辟的多轮斗争最终形成了现代民主政体的国家形式。再后，随着中下层人民的觉醒和社会进步潮流的涌进，人民获得无条件的普选权，民主政治逐步发展到现代阶段，并且以不可阻挡之势席卷全球，致使公共经济拜物教被最终揭开，使公共物品交换的本来面目越来越鲜明地大白于天下。

现代公共物品交换过程的典型方式是代议制民主和参与制民主相结合制度下的契约式自愿交换。在直观表象上，契约的甲方是购买和消费公共物品的社会公众，乙方是负责提供公共物品和具体管理公共资源的公共机构；在交换过程中，由乙方在每个预算年度开始前提出公共物品供给与所需成本费用，即公共物品价格③的初步对价方案，提交代表甲方利益和意志的代议机关审议，在特殊情况下辅以举行听证会方式直接征询并吸纳甲方部分代表性成员的意见，获得甲方按照多数原则表决同意以后，交换契约便告成立。这个过程，被欧美经济和政治学者称为公共选择。对此过程的学术探讨，始于瑞典经济学家克努特·维克塞尔1896年在其发表的《公平税收新原理》一文中提出的公共物品与税收对价交换模型，经过瑞典经济学家林达尔1919年在其发表的《公平税收：一个积极的方案》所做展开论述，形成关于公共物品交换的“威克塞尔-林达尔模型”④。其后，美国学者柏格森在其1938年发表的《福利经济学可能前景的重述》、理查德·阿贝尔·马斯格雷夫在其1939年发表的《财政自愿交换论》、阿罗在其1951年出版的《社会选择与个人价值》，以及此后布莱克发表的《选举和委员会理论》、布坎南与图洛克合作发表的《同意的计算》和布坎南独立发表的《自由、市场和国家》《宪法经济学探索》等著述⑤中，分别从不同角度、以不同观点进一步论述了现代公共物品交换过程。通过这些探讨，学者们对公共物品交换乃至公共经济的整体有效性得出的结论，尽管内容差异较大，尤其是阿罗和布坎南等学者对以政府为代理人的公共经济效率前景所持观点具有明显的悲观倾向，但都在一定程度上揭示了公共物品交换的实质，并对完善公共物品交换机制具有启发意义。

对公共物品交换有效性持怀疑态度的观点，主要集中在三个方面：一是通过民主选择机制难以将千差万别的公共物品需求和交换意愿统一起来，从而形成一致同意的公共物品提供方案和交换契约；二是按照多数同意原则确立公共物品交换契约，对意见被否决的少数形成的权利侵害难以补偿；三是基于公共经济委托方内部“人人有责而又可能谁也不负责”的矛盾，一些社会成员在公共选择中会产生“搭便车”和“互投赞成票”的投机行为，致使公共选择结果难以全面反映绝大多数社会成员对公共物品的需求和对公共物品交换契约的真实态度。这三个缺陷确实是现有民主机制所难以克服的，但可以通过公共经济管理机制的创新与完善，将这些缺陷的负面作用尽可能缩小，却不足以推翻民主选择机制，因为迄今为止人类还没有发明出比民主选择更符合大多数人利益和意志的公共经济运作机制。

为了完善公共物品交换机制，近一二十年来，巴西等国中下层政府预算编制过程中较为普遍地采取参与式民主，以期更为直接而充分地揭示社会成员对公共物品的真实偏好；瑞士等国则在一些意见分歧较大的重大公共事务决策过程中较多地采取全民公投的直接民主机制。实践证明，这些都是用以弥补代议制民主政体之下公共经济选择机制缺陷的有益尝试和有效途径。

（四）公共物品的消费过程

公共物品的消费就是公共物品使用价值的享用，公共物品是为消费而生产和提供的。没有社会成员及其民间组织对公共物品的消费需求，就无需公共经济的产生和存在。而没有公共物品因现实消费或精神磨损而致其失去使用价值，也就谈不到公共经济的再生产。正是由于消费过程既是公共物品使用价值的实现环节，又决定着公共物品再生产过程的必要性，而足显其在公共经济再生产全过程中的重要地位。与此同时，公共物品消费得是否合理而节约，还是影响公共经济效益的重要因素。公共物品利用率的提高，基于科学管理而适当延长公共物品的使用周期，同样会提高公共经济的投入产出效率。因此，研究公共物品消费过程的机理，相应地寻求公共物品消费管理机制的优化途径，对于提高公共经济效益的意义，并不亚于对公共经济再生产其他环节的研究。

不同性质和特点的公共物品在消费方式上具有明显差别。国防服务从本质上属于有备无患的防卫性公共事务，只有在发生外敌入侵的时候才能付诸现实消费，而平时只能备而待用。制度、政策、法律、谋略一类抽象性公共物品的消费，体现为它们得到适时、准确和有效的落实或执行，以便及时而充分地发挥它们的效用，一旦时过境迁，它们的使用价值就会随即挥发净尽，必须通过再生产加以更新。与前两种公共物品不同，教育、卫生、图书馆、科技馆、体育场、实验室、信息网络和道路、桥梁、港口、路灯、路牌等实体性公共物品，都存在适当提高利用率和在使用过程中注意维护保养问题，从而是公共物品消费环节研究的主要对象。

所谓适当提高实体性公共物品的利用率，是指既要使尽可能多的人从使用它们的过程中受益，又要防止发生拥挤给使用者带来时间损失或其他不便。达至这样的理想效果，与三个因素有关：一是这些公共物品的空间配置应当合理，如果把图书馆、科技馆、体育场配置在偏远之处，或者在车流量很低的地方修建公路，将会由于给消费者带来不便而降低其利用率。二是这些公共物品的产权设置应当科学，在实验室、体育馆的产权分别归属某一公共科研机构、大学或公共体育机构所有的情况下，一方面会导致这些公共设施因在同一城市的多个科研、教育机构中重复建设而产生的投入型浪费，另一方面又会降低每个此类公共设施的利用效率。从1990年后期开始，河北省财政厅在实验室和机关信息网络等类似公共设施建设中积极探索推行相关公共机构共建共用的改革，就旨在提高公共物品的利用率，并且切实收到了预期效果。三是这类公共物品需要有恰当的管理机制，例如在图书馆、科技馆、博物馆、纪念馆、公园实行收费入场且收费标准较高的情况下，势必明显降低它们的利用率，而在實行免费开放的机制下，则会显著提高它们的利用率。

加强公共物品使用过程中的养护，其作用在于适当延长公共物品的寿命周期。对许多不易发生精神磨损的实体性公共物品而言，如果注意加强其在使用过程中的维修保养，都会起到延长其使用寿命周期的效果。反之，如果公共物品在使用过程中维护保养不善，势必不适当地缩短其寿命和再生产周期，从而减损公共经济效益。

在上述几种具有实践意义的提高公共物品消费效益的途径中，除了改善空间配置属于需要在公共物品生产环节预先解决的问题以外，其他几项则属于需要从完善或创新公共物品分配机制和消费管理机制角度加以解决的问题。就中国而言，通过改善公共物品再生产的管理机制来提高公共经济效率，仍有很大的潜力可挖，亟需通过深入细致的理论与政策研究寻求其具体路径。

总之，公共物品的再生产过程是由其生产、分配、交换、消费四个环节构成的完整链条，它们循序推进、周而复始。其中，不仅每个环节都具有其具体功能和丰富内容，而且各环节之间也存在着不同程度的相互交叉或密切关联。只有每个环节都依据科学管理原则实现正确运作，才能保证公共經济具有较高的效率，从而充分发挥公共经济促进经济体所有成员福利不断增加的应有功能。

三、公共物品使用价值和价值的生产与再生产

在商品经济条件下，公共物品也具有使用价值和价值两种属性，即一方面是对社会有用、满足某种社会需求的使用价值，另一方面又具有价值抑或是既有价值的转化物。

公共物品的使用价值就是公共物品为其使用者带来的效用，表现为公共经济受托代理方为公共物品享用者提供的各种公共服务。例如，军事的使用价值是作为公共权力机构的广义政府为其国民提供的抵御外敌侵略即国防安全服务，公共卫生的使用价值是广义政府为其国民提供的疾病预防和健康维护服务，道路街区门牌标识是广义政府为其国民提供的行走路线指引服务，制度和政策的使用价值则是国家为调节经济社会关系、维护公共秩序、指导或约束公共经济行为的社会规范等等。归纳起来，就实质和总体而言，公共物品的使用价值就是适应民间经济主体的公共需要，着眼于克服民间经济运行中难以自行解决的各种矛盾，通过提供优良的制度规范、政策引导、基础设施、外部环境以及直接惠及国民个人的各种公共服务，促进民间经济健康有序高效发展，保障国民来自民间经济和公共服务的各种福利不断增加，获得幸福生活和全面自由发展。

公共物品的价值同样是由生产公共物品使用价值过程中转移过来的过去劳动和所消耗的活劳动构成的，具体体现为公共物品的交换价值。在自然经济占统治地位的历史时期，生产公共物品的劳动也曾直接为各种实物和力役，而在商品经济普遍化以后，则表现为购买用于公共物品生产资料和劳动力所花费的货币资金。这种价值隐藏在公共物品使用价值之中，或者说附着于公共物品使用价值之上，与公共物品的使用价值不可分离。

既然如此，公共经济的生产就是公共物品使用价值与价值再生产的统一，或者反过来说，公共物品的生产包括使用价值和价值两个方面。从周而复始、不断重复的角度考察，公共物品使用价值和价值的生产就是公共经济的再生产。

（一）公共物品使用价值的生产和再生产

与私人物品使用价值的生产一样，公共物品使用价值的生产也需要通过生产资料与劳动力的现实结合才能实现。其中，劳动力是公共物品使用价值生产的主体，而生产资料则是生产公共物品所使用的劳动工具、劳动场所、劳动辅助条件和劳动对象之总和。公共物品使用价值生产所用的生产资料和劳动力共同构成公共经济的生产力，劳动力的质量优劣和生产资料的性能高低都会不同程度影响公共物品的生产或提供效率。单位劳动力所生产的公共物品数量就是公共经济的劳动生产率，而单位劳动力和生产资料所提供的公共物品数量则是公共经济的全要素生产率。生产或提供公共物品的劳动生产率和全要素生产率是衡量公共经济效率的重要指标。

生产资料的不同部分会以不同方式影响公共物品的生产效率。在公务员主观素质相同的条件下，他们在相对宽敞、光照适度、环境整洁的办公场所工作，比在拥挤不堪、光照昏暗、凌乱肮脏的办公场所劳作，通常会有更好的心情，相互间的干扰也比较少，因而会有更高的工作效率。劳动工具的改善，不仅会提高公务员的工作效率，而且会显著提高公共服务的质量。电子信息技术在公共经济中的使用，大大提高了公共经济效率和质量。例如，实现全国范围的社会保障和公共交通一卡通，将会给国民带来更为便捷的社会保障和公共交通服务，同时还有利于提高社会保障设施利用率和促进地域间的社会交往。

相比生产资料而言，劳动力则是整个公共经济生产力中最活跃和最根本的要素，尤其对于制度、政策、谋略、法律等柔性公共物品生产而言更是如此。1950年初朝鲜战场上，中国人民志愿军和朝鲜人民军与美国为首的联合国军队在武器装备技术水平方面相差悬殊，而前者却取得了胜利，迫使后者不得不在停战协定上签字，就是最有说服力的案例。同样，在豪华办公楼里使用最先进的电脑技术，未必比在简陋办公室使用相对落后的办公设备所制定出来的制度、政策、法律和经济社会发展规划更高明。发生在20世纪40年代末的中国解放战争时期，在延安的窑洞和西柏坡的平房里使用破烂桌椅和煤油灯办公的中国共产党制定出一系列正确的政治和军事谋略，迅速战胜了在洋楼里、电灯下、使用当时相对现代条件办公的国民党，也是无可否认的历史事实。究其机理，就在于劳动力在公共经济生产力中起着比生产资料更具决定性的作用。进一步的问题是，对于公共物品使用价值生产而言，劳动力的哪些要素起着决定作用？应当说，对所有公共物品的使用价值生产来说，所用的劳动力整体上都需要具有健康的体魄、较高的道德素质和包括知识结构在内的适当专业技术素质，在数量上也要与各公共部门和单位所承担的公共物品生产任务相适应。但对于不同种类公共物品使用价值生产、乃至同一公共部门不同岗位而言，其所需要的劳动力在身体素质和专业技术素质方面是有区别的。例如，对于提供国防安全服务而言，所有军人都既需要能够适应战时持续作战要求的强健肌体，也需要具有现代战争所要求的科学文化知识，但其中的战士一般只需要健壮的体魄和操作武器所必要的文化技术知识，而高级指挥员则需要有关现代战争的战略战术理论知识。为了保证公共经济中的劳动力具有较高素质，必须建立健全有效的选拔录用、继续教育和考核淘汰机制。

生产或组织提供各种公共物品都存在管理问题。管理也是公共物品生产或提供的重要因素，甚至是比生产资料更重要的生产要素。不断推进管理方法和管理机制的科学化、现代化，对于提高公共经济效率和公共物品质量的作用，不仅潜力巨大，而且永无止境。尤其是各种制度性、政策性、法律法规性公共物品，由于影响广泛、深远且需要相对稳定，更应当重视在其拟定和论证过程中采用最先进的方法。公共物品生产年度计划和中长期规划的编制，因为涉及到公共资源配置是否科学合理，“计划的节约是最大的节约，计划的浪费是最大的浪费”，同样需要采取最先进的预测、拟定和评估方法，容不得依靠领导主观臆断地“拍脑袋”式决策。因此，在客观条件允许的条件下，随着整个社会生产力水平的提高，及时改善公共物品生产物质条件、积极采用先进的公共服务手段，特别是不断探索创新管理方法和管理机制，乃是提高公共经济全要素生产率暨公共物品使用价值生产效率和质量所必须的。而管理体制、机制、方法创新能力以及与此呈正相关的管理水平高低，则取决于公共经济管理者、特别是核心管理成员的道德素质、知识结构和技术素质。对于生产或提供制度、政策、谋略、法律等抽象性公共物品的核心公共部门而言，身居管理岗位的公职人员都应当具有较为高深广博、结构相当完备的专业理论知识。为此，邓小平同志早在20世纪80年代初就将公共部门负责管理工作的干部选拔标准明确为革命化、知识化、专业化和特定时期适用的年轻化。但这一标准并没有始终得到认真的坚持。在很多时候、很多地方公务员招录、选拔和使用中，对革命化、知识化素质的考核方面长期流于形式（包括对学历造假行为不加甄别），甚至完全忽略对公职人员的专业化要求，结果是必然地导致很多地方和部门公共经济决策多有失误、损失浪费惊人和很多公共物品生产质量下降。实践证明，外行领导内行，由无知而胆大的人担任公共部门领导职务、特别是核心领导职务，若想确保高质量、高效率地生产或提供公共物品，无异于缘木而求鱼。

提高公共经济的生产率和公共物品质量，是公共经济永恒的主题之一。而要提高公共经济的生产率，首先需要解决的问题就是通过公共资源在各种公共物品上的合理配置，实现公共物品使用价值的最佳供给，达成公共物品的供给在品种结构、数量规模和内在质量方面与民间经济对公共需求之间的平衡。为此，需要对各个公共部门所用的生产资料和劳动力进行合理统筹配置。但是，在历史和现实中，由于各种主客观因素的影响，公共资源的配置和公共物品的生产结构却难以达到帕累托最优状态。除此之外，为了确保公共经济生产率持续保持着较高水平，还需要满足两个基本条件：一是要使各部门所拥有的生产资料和劳动力在数量、质量上与其承担的公共物品生产或提供任务动态地相适应。二是要使各部门所使用的劳动力与生产资料在专业技术素质和数量方面相匹配，从而使二者结合起来以后能够充分有效地完成公共物品使用价值的生产或提供任务。

随着经济社会发展，公共物品使用价值的生产总体上呈不断扩大再生产趋势。这一方面是因为，人们对公共物品的需求具有不断扩大和提升的趋势；另一方面，也因为社会生产力的总体提升，为不断增加的公共物品需求得以满足提供了客观的物质基础。导致社会对公共物品需求增加的主要因素有三：一是人口数量的增加。除国防、外交等较少种类的纯公共物品以外，多数种类的公共物品需求量都在某种程度上与人口数量正相关，如教育、卫生、图书馆、道路、公园、社会保障、街区公共服务等。二是公平正义标准随着社会进步而逐步提升，导致许多本来具有排他性的“俱乐部”物品越来越多地进入公共物品行列，如教育、医疗、图书馆、养老保险、失业保险、医疗保险、医疗救助、家庭最低生活保障等。三是外部示范效应。在全球化趋势的作用下，国与国之间交往交流日益频繁，其他国家对相同社会事务的处理方式会很快传播开来，国与国之间在公共物品提供种类和标准方面形成攀比式压力，导致公共物品在国际间竞争机制的驱使下品种逐步增加、水准日益提升，以致会使一些民间经济发展水平较低、从而财政汲取能力较差的国家政府为此而跌入债务陷阱难以自拔，由此引发持续多年的财政危机。

公共物品使用价值的扩大再生产有三种主要形式。一是现有公共物品种类不变，而供需总量简单扩张，如公路里程延展、密度加大，医院数量、容量和学校数、招生数增加以及义务教育阶段拉长（有的国家将学前教育和高中教育并入义务教育范围），等等。二是公共物品种类增加，如城乡居民最低生活保障、医疗救助、女工生育保险、孕育期胎儿健康干预等。三是公共物品质量标准与时俱进地不断提升。其中，第一、二种形式可以称为公共经济的外延扩大再生产，而第三种形式则属于公共经济的内涵扩大再生产。在多数情况下，公共物品使用价值的扩大再生产，仅通过挖掘原有设施内在潜力（如增加现有学校的班容量和现有医院的病床数量等）和提高公共经济生产效率通常难以实现，往往需要通过增加生产要素投入来解决。

从公共物品使用价值的再生产而言，需要根据对下一年度或下一个计划周期各部门公共物品使用价值生产或提供任务的预测，并考虑主客观生产要素新陈代谢和适当提升的要求，对所需生产资料和劳动力事先做出计划安排与实际准备，以保证公共物品使用价值再生产的持续进行和不断扩大。

这些，从理论上说是公共物品使用价值生产和再生产的基本原理，而从实践角度说，则是公共经济管理在技术方面的基本职责和要求。

（二）公共物品价值的生产与再生产

公共物品的生产和再生产通常都是在一个社会经济体内部实现供需平衡的，并且实质上是在既作为买者又作为卖者两种不同身份的同一个主体之间进行交换的，即使国际公共物品也是在享用这些公共物品的国家或地区范围内共同筹资而实现供给的，因而类似于自给自足的自然经济。所以，严格地讲，公共物品并不具有商品性质，从而在根本意义上不带有交换价值的屬性。但是，由于在现代商品经济条件下，用于公共物品生产的各种生产要素，无论生产资料还是劳动力都在不同程度上具有商品属性，使用它们都需要付出真金白银，所以导致公共物品的生产和再生产也必须切实地考虑价值补偿与循环问题。

在现代商品经济条件下，为了进行公共物品生产，既需要从商品市场上购买生产资料，也需要按月向公职人员发放薪酬。用于每一种公共物品生产所支付的生产资料价值和劳动力价值，就构成该种公共物品的价值。这种价值在作为公共物品受托方的公共部门交付给作为公共物品生产委托方的民间经济主体（居民个人、家庭和各种营利性组织）之时或之后，要以使用者付费或征缴税收、基金的方式获得等价补偿，以便为下一个生产周期的开始准备支付所需生产要素交换价值的条件，从而保证公共物品使用价值和价值再生产周而复始地持续进行。

但与作为私人物品的商品生产不同的是，公共物品的价值仅仅包括公共物品的生产成本，而没有资本的利润即剩余价值，这是由公共物品本质上属于同一个所有者自产自用的自然经济属性所决定的。不过，如此解释，也存在一个令人不易理解的逻辑矛盾。因为，同样一个人，付出同样质量和数量的劳动，他如果在企业中工作，可能还会比就职于公共部门所获得的薪酬更多，而他却为那个企业贡献了剩余价值；那么，他在公共部门工作尽管所得薪酬少得多，为什么反而未能创造剩余价值，难道他在公共部门的劳动就只有必要劳动而没有剩余劳动吗？解决这一逻辑矛盾的唯一路径，只能是按照马克思主义经济学原理，将剩余价值和剩余劳动作为一种社会关系、生产方式即剥削制度特有的理论范畴来理解——即使在同一时空之下，只要不存在剥削制度，就不再存在剩余价值和剩余劳动的概念。当然，在无剥削制度的条件下，就个人而言，剩余劳动也是存在的，这就是他为满足公共需求而付出的那部分劳动。对于公共物品而言，由于它不存在进一步的公共需求问题，所以，其中活劳动也就不再区分为必要劳动和剩余劳动。但对于在公共部门就职的劳动者来说，他还是要通过从所得薪酬中缴纳各种税收、基金和为公共物品的使用而付费，来体现社会意义上的剩余劳动。

公共物品价值的再生产，从理论上说是通过公共物品的交换过程实现的，在现实中则表现为年复一年的财政税费、公共基金的征缴和公共支出的投入使用。与此相适应，公共物品价值的扩大再生产表现为财政收支占国民生产总值的比重总体上呈现的不断提高趋势。德国经济学家阿道夫·瓦格纳（1835—1917）早在1882年就通过对19世纪许多欧洲国家和日本、美国公共支出增长情况的考察，揭示了被后人称之为瓦格纳定律的“公共支出不断增长法则”。其后世界各国财政收支绝对量不断增长、相对量不断提高的运行趋势，持续地证实着这一法则的客观性。二战以后欧洲率先实行的福利国家政策，明显加速了公共物品价值扩大再生产的进程。在福利国家政策实行力度最大的北欧国家，特别是瑞典，财政收支占GDP的比重早在半个世纪左右就超过了50%，近30多年来一直保持在60%以上。在这些国家中，由民间经济和公共经济结合而成的混合经济已经演化为以公共经济为主的经济体。不过，“世界上没有免费的午餐”“羊毛出在羊身上”，在这样的国家中，国民在享受着更多公共物品使用价值或者公共福利的同时，他们所承受的税收负担也相对很重。只要这是真正体现多数国民意愿的公共选择的结果，并且不会因此而使居民产生道德风险、导致普遍懒惰倾向，从而降低这个经济体的国际竞争力，那么，这种混合经济结构就是可取和有生命力的。

公共物品再生产过程中固定资产价值的补偿方式同样值得研究。公共经济活动中所使用的固定资产不仅数额庞大，而且形态各异，既有办公楼、教学楼、医技病房楼、实验室、国防工事、道路、桥梁、港口、市政工程等建筑物，也有电脑、写字台、环保检测、医疗卫生设备、坦克、枪炮等劳动器具，其实物形态需要在一年以上进行更新。为了保证这些实物形态的固定资产更新按时进行，就要设置一种适当的价值补偿机制。这种价值补偿，既可以按照权责发生制会计原则，采取按年提取折旧、专项储存、预先积累、届时使用的方式来实现；也可以按照现收现付制会计原则，通过在需要进行实物更新的年度预算中随机安排来实现。单纯采取哪一种补偿方式都有利有弊：采取前一种价值补偿机制，有利于从价值角度真实而全面地反映每个年度公共物品提供成本，从而保持公共经济稳健运行，但会使所提取储存的折旧基金暂时闲置，即使将其存入银行，通常存款的利息所得也难以抵补政府发债所付的利息支出；采取后一种价值补偿机制，显然可以提高公共资金的利用率，避免折旧基金闲置的利息损失，但容易掩盖公共物品的全面真实成本和公共财务的可持续程度。为了最大限度地兴利除弊，在现实的公共经济管理中，需要实行权责发生制和现收现付制两种会计原则并行且有机结合制度：一方面依据权责发生制会计原则按预算年度核算固定资产应计折旧纳入每年公共经济的完全成本，以如实披露公共财务的资产负债情况；另一方面，按照现收现付制核算并披露每个年度的公共预算收入、支出和平衡情况，同时对相关固定资产更新事宜在分年度公共预算中做出安排，以保证公共物品再生产的持续顺畅进行。

公共物品价值再生产的各个具体组成部分，即固定资产、流动资产和劳动力的价值补偿，全部都要通过公共财务预算运作来实现。

四、公共经济生产方式的再生产

与民间经济的生产方式一样，公共经济的生产方式也具有二重性⑥：一方面是生产力组成方式，即物质技术角度上生产要素各个部分之间的结合方式；另一方面则是公共经济生产关系，即社会意义上公共经济相关主体之间的相互关系。公共经济的再生产就是这两个方面相互适应、相互矛盾、相互作用的统一过程。

（一）公共经济生产力组成方式的再生產

公共物品的生产要通过生产资料与劳动力有机结合的现实过程来实现。在不同历史时期以及同一历史时期的不同阶段，用于生产公共物品的生产资料和劳动力在物质技术水平上是有差别的：使用大刀、长矛、弓箭等冷兵器提供国防服务，在组织方式和效率上不同于使用飞机、导弹等现代武器；人类社会初期直接使用人的体力和脑力与简陋的生产资料相结合进行的公共物品生产，与现代人借助于现代信息技术进行公共物品生产，不仅生产效率不同，而且所生产的公共物品使用价值在质量上也不可同日而语。例如，现代人使用现代信息技术配置公共资源、进行国民经济宏观调控，在预见分析深度和政策工具传导效率方面显然要大大胜于古代人完全依靠人脑的时期，运用信息追踪技术预防犯罪和破案的效率也大大高于以前。即使在同一历史时期的同一阶段，依据不同公共物品的特性，以政府购买公共服务或PPP方式借用民间经济组织力量和优势提供公共物品，与单一依靠公共机构生产和提供所有公共物品，在效率和质量方面也会呈现明显差别。

公共经济生产力组成方式是由低级向高级不断演进的，这种演进过程就是它在再生产中的不断升级。实现其升级的推动力，一方面来自民间经济生产力组成方式的进步，另一方面，也依赖公共经济部门通过总结经验教训而不断改良和创新。

（二）公共经济生产关系及其再生产

公共经济是典型的委托-代理型社会事物，由此决定了它的生产关系远比民间经济生产关系复杂。从自然逻辑视角考察，公共经济生产关系至少包括委托方与受托方以及委托方和受托方各自内部关系三个层面。这三个层面生产关系的具体内容，因为存在各种各样的矛盾而相当复杂，不仅都与公共经济生产力发挥、进而公共经济效率密切相关，而且通过相互作用影响整个公共经济生产关系再生产的方向。

1.公共经济生产关系的三个构成层次

第一层是公共经济委托方与受托方之间的契约式代理关系。公共经济的委托方是每个经济体内所有民间经济活动主体，包括居民及其组成的一般经济社会组织。这些民间经济活动主体相互间不可分割的公共需求和公共利益，是公共物品以及生产公共物品的公共经济赖以产生和延续的根本原因。按照社会分工规律，民间经济主体不可能都直接参与生产或提供公共物品的公共经济活动，只有委托一部分社会成员专门从事公共物品的生产或提供活动才能保证必要的经济效率。这部分受托执行公共物品提供任务的人们在承担公共经济责任的同时，也不可避免地需要享有具体管理公共经济的权力，并按照契约规定的标准领取合理薪酬，从而构成相对稳定的公共经济机构。由此就产生了公共经济中最基本的生产关系——委托方与受托方之间基于公共物品生产、交换、分配、消费事务的经济关系。按其内在逻辑，在这里，民间经济主体作为公共经济的委托方，既是公共物品使用价值的享用者，也是用于公共物品生产的公共经济资源的提供者，因而是公共经济理所当然的终极主人；相反，公共经济机构作为公共事务的受托方和受雇于社会公众的公仆，理应按照契约规定和委托方意志忠实地履行代理生产或提供公共物品的责任，谨慎地使用委托方赋予的公共经济权力，并且按照规定期限向公共经济的委托方和终极主人如实报告履责行权效果以及公共经济运行状况，从而接受委托方和主人的监督。据此逻辑，公共经济在决策和监督层面天然地应该实行民主制，公共经济所带来的利益天然地应该实行普惠制。如恩格斯在《家庭、私有制和国家起源》一书中所述，在没有发生阶级分化、因而政治性国家尚未产生的原始氏族部落时期，以“祀与戎”为主要内容的公共经济就是遵循决策民主制和利益普惠制原则运行的⑦。

但是，随着社会生产力的提高，以狩猎、采集、种植为主要产业的原始公有制经济开始出现剩余产品，氏族部落之间的掠夺性战争和其他集体生产成果（包括战俘）逐步被执行公共事务的部族首领凭借公共权力占为私有，社会成员由此逐步分化为奴隶主、奴隶和既非奴隶主也非奴隶的平民这三个阶级，社会公共权力机构也随之由社会成员用以满足公共需求、实现公共利益的工具转变为压迫和剥削劳动阶级的暴力镇压工具，公共经济决策和监督的民主制相应地转变为统治阶级独裁专制，公共经济利益分配的普惠制愈来愈多地转变为向统治阶级倾斜制，尽管为维持基本产业延续的公共物品职能（如兴修水利、铺设道路桥梁、国防等）不得不继续存在。在此后至近代资产阶级革命成功以前的漫长历史阶段中，虽然也在古希腊城邦、古罗马帝国等个别地方个别时期由于实行不同程度和不同形式的公共经济民主制，而使公共经济委托方与受托方之间的关系仍大体维持合理状态，但在更广大地域和更悠久的历史时期中，公共经济委托方与受托方之间的关系都进入异化轨道：受托方僭越委托方的公共经济决策权，取消委托方对公共经济运行的监督权，以增进公共利益名义征集的公共资源被主要用于为统治阶级提供各种奢靡生活条件、完成各样假公济私的政治军事任务和制定实施强化经济剥削、政治压迫的制度政策等。这就是恩格斯所指出的公共机构异化过程⑧。近代资产阶级革命胜利以来，公共经济主人与公仆之间的委托-代理关系在越来越多的国家和地区逐步向符合自然逻辑的轨道回归，公共经济决策和监督的民主制逐步得到提升，公共经济利益分配的普惠制成分逐步增加。公共经济生产关系的这种历史发展轨迹，再一次证明了否定之否定规律的客观性。

当然，这种历史回归还远未完成。即使在宪法规定人民当家作主的一些社会主义国家，公共机构和公职人员行为偏离社会公仆准则的现象也并不鲜见。例如，凭借公共权力寻租的腐败行为不时泛滥，而且小官也可成为巨贪。再如，公共投资中归公职人员享用的豪华楼堂馆所建设屡禁不止，甚至花费巨资在风景名胜和避暑区为一定级别以上的领导干部建设别墅，不仅免费维修和居住，而且在居住期间还给予伙食补贴等。至于为创造作为升官资本的所谓“政绩”而滥行决策造成种种损失浪费或者导致政府债务膨胀的事例，更可謂数不胜数。在中国，党的十八大以来雷厉风行的反腐败，使公共机构的腐败行为得以收敛，但是“按下葫芦浮起瓢”，一些中下层公共机构的部分公职人员转而以“不作为”来应对，从而引致公共经济受托方行为发生另类异化。

第二层是公共经济委托方内部的生产关系。其中存在着两种不同性状的矛盾。第一种矛盾是作为公共经济终极主人的社会成员对公共经济从道理上人人有责有权，而在事实上又人人都可不切实负责、不认真行使权力的逻辑悖论。这种矛盾基源于人类的自私本性与公共经济天然具有的公共属性之间的不吻合。其在现实中表现是，人们对于公共事务只想受益而不愿付出履责成本的“搭便车”倾向，极易造成公共经济委托方整体责任与权力的失衡、公共选择失真和对受托方监督约束机制的失灵，从而引致公共经济出现 “公共地悲剧”、逃税、政治周期、福利陷阱、主权债务危机等负面效应。第二种矛盾是作为公共经济主人和委托方的社会成员，在一定历史阶段上因经济社会地位不同而区分出的不同利益集团之间在公共选择倾向方面的差别和对立。在存在阶级和利益阶层的历史阶段，处于不同阶级、阶层乃至不同地域、不同性别、不同年龄的社会成员对于公共物品的需求会有所差别，特别是当某些公共物品的提供会直接导致社会成员的纳税负担普遍增加的情况下，不同利益集团对提供某种于自己有利或不利的公共物品所表达的偏好倾向差异会尤其明显，甚至可能完全冲突。例如，穷人对保护财产权的立法和司法不会感兴趣，而富人对显然更有利于穷困阶级改变生存与发展条件但会明显增加自己纳税负担的社会保障、社会救济、普及教育等公共物品则通常抱以冷漠乃至反对的态度。美国轮流执政的民主与共和两党的公共经济政策取向，就明显反映出富裕阶级与社会中下层居民对不同种类公共物品偏好倾向的差别；其中，军事方面的鹰派政策一般是代表大资本家阶级利益的共和党所极力主张的。正因为如此，在实行独裁专制的政治体制下，政府提供公共物品的一览表中总会充斥着对经济上占统治地位的剥削阶级明显有利的法律、制度、政策以及其他相对具体的事项。这是因为，在经济上占据有利地位的阶级在文化素质方面通常也会高于穷困阶级，因而他们更容易作为公职人员直接进入掌握政治权力的社会公共机构，从而使偏向于增加富裕阶级利益的公共经济政策得以强化和经常化。而这样的公共经济政策必然加剧社会的阶级分化与对立。不过，当这种对立达到顶点以后，势必导致占人口大多数的中下层社会成员以剧烈的社会运动撕毁现存的社会契约，从而使现存王朝归于覆灭。

第三层是公共经济受托方内部的生产关系。其中又包括相互关联的三个侧面，其合理程度高低，与公共经济决策效率、执行效率和公共物品质量高低都有着极高的关联度。一是不同层级广义政府之间基于纵向分工的公共经济责权利关系。在这种关系上，按照分工原理，公共经济责权只有依据公共物品效益覆盖范围的差异情况合理地配置于不同层级的政府，才能保证公共经济决策和执行具有较高的效率，并产生较为理想的整体效果。如果公共经济决策责权高度集中于中央或者地方分权过度，都不可避免地会加剧不同种类公共物品决策信息的不对称，导致公共经济资源配置经常化、大幅度地偏离民间经济主体对公共物品的需求，同时也不利于作为公共经济主人的社会成员直接参与本地公共物品提供决策并发挥就近监督作用，从而严重减损公共经济效率。二是同级广义政府不同部门之间基于横向分工的公共经济责权关系。按照分工原理，同级公共部门之间应当依据事有专责、依责赋权、适当制约、密切协同的原则明晰划分公共事务责任与权限，以保证责任落实、以权行责、协调一致地承担完成好本级政府的公共经济责任。如果同级公共机构之间责任与权限配置违反上述原理和原则，责任划分不清晰、不合理，权限配置与责任划分失去严格匹配，势必产生责任落空、权力滥用或各部门之间争权诿责、相互扯皮等弊端，从而造成公共经济制度、政策、法规混乱和公共资源滥用浪费、公共物品提供低效等一系列负面效应。三是各级公共权力机构、特别是中央权力机构内部核心成员与辅助成员之间在公共经济决策过程中的耦合关系。直白言之，这种关系就是封建政治制度下的君臣关系和现代政治制度下公共部门主要领导与其副职佐僚之间在公共经济活动中的相互关系。这种生产关系处理得如何，在不同政治体制下对公共经济效率的影响作用存在重大差别，并且在一定意义上对前面两种关系能否正确处理起着很大的制约作用。按照常理，对这种生产关系的处理应当遵循既有主有从、和衷共济并且相互间有所制约的原则，以期集中正确智慧、协力承担好公共经济任务。在这种情况下，不仅主从双方将会一荣俱荣，尤其重要的是必然有利于优化公共机构内部纵向、横向关系和整个公共经济制度、政策，进而确保公共经济具有较高效率和较好效果，并借助于公共物品的使用价值促进民间经济繁荣发展，使整个社会的净福利实现最大化目标。相反，如果公共机构的核心成员实行“一言堂”，拒绝吸纳辅助成员的正确意见，或者辅助成员对核心成员无原则地一味顺从，甚至投其所好、助纣为虐，则不仅会使主从双方一损俱损、甚至同归于尽，而且势必劣化公共机构内部纵向、横向关系和整个公共经济制度、政策，导致公共经济再生产沿着下行轨道演进⑨。

2.公共经济委托方与受托方各自内部生产关系的相互作用对公共经济生产关系再生产的影响

公共经济委托方内部的生产关系和公共经济受托方内部的生产关系不仅各自独立地对公共经济效率发生影响，而且二者之间还存在相互作用。这种相互作用，构成公共经济生产关系的派生环节。

就委托方对受托方的影响而言，只有在公共经济委托方内部不同阶层之间关系比较和谐的情况下，其对受托方才能实施比较有效的控制和监督，从而有利于保证整个公共经济生产关系沿着优化方向进行再生产。相反，在不同利益集团之间发生严重分裂的情况下，其对公共经济受托方的控制力和监督力将会大大下降，甚至被受托方所反制，势必导致或加速公共经济本质的异化。

再就受托方对委托方的影响而论，当受托方内部生产关系处于优化状态时，受托方将会采取积极的公共经济制度和政策努力调节委托方内部生产关系中的矛盾，使其朝着优化方向发展；相反，受托方内部生产关系如果处于劣质状态，受托方将会通过采取扭曲的公共经济制度和政策激化委托方内部生产关系中的矛盾，促使其沿着褪化方向再生产。

（三）公共经济生产方式的矛盾运动

公共经济生产力与生产关系作为公共经济生产方式中既相统一又相对立的两个方面，在现实的再生产过程中如影随形地结合在一起并发生交互作用。公共经济生产力组成方式能否适时适度地实现的升级，与能否充分发挥公共经济生产力应有的效能紧密关联，直接关系到公共经济的效率、效益，从而影响到整个经济体的竞争力和国民净福利的损益。而公共经济生产力组成方式适时适度地升级能否实现，则在很大程度上取决于生产关系的优劣。在优质生产关系的促进下，公共经济生产力组成方式通常能够及时吸纳民间经济技术进步的成果而得到较快升级，公共经济生产力的效能就容易得到充分发挥，公共经济生产方式的内部矛盾将会处于和谐状态。相反，在劣质生产关系的作用下，公共经济的生产力将会经常地被受托方滥用，其组成方式即使弊端再多（如冗兵冗吏过多，生产要素区域和部门配置失调等），也难以得到适时改良和创新，甚至呈劣化趋势，致使公共机构所提供的制度、政策类公共物品扭曲和异化，进而导致民间经济生产力受到压抑和破坏，久而久之，势必引起公共经济生产关系内部矛盾日趋紧张。即使到了险象丛生、现存政权已经摇摇欲坠的阶段，但由于落后的公共经济生产力组成方式和劣质的公共经济生产关系往往与公共物品生产受托方的利益紧密相关，以致他们仍然还要阻碍公共经济生产力组成方式和生产关系的改良和创新。随着公共经济生产关系劣质因素的积累，其对公共经济生产力要素潜能发挥的压抑度将会越来越高，致使整个公共经济生产方式的内在矛盾达致极为紧张的状态，势必激化公共经济委托方与受托方之间的矛盾。当这种矛盾尖锐到顶点的时候，公共经济委托方中的多数社会成员将会通过革命方式或合法选举途径解除与受托方的代理契约，导致广义政府的更迭，从而为公共经济生产力组成方式的演进和生产力潜能的充分发挥开辟道路。当然，历史与现实中的大量实例同样表明，作为受托方的公共机构也完全可以通过自觉的改革创新来主动消除公共经济生产关系和生产力组成方式方面的弊端，使公共经济生产方式中较为突出的内部矛盾得以缓解与克服，从而解放公共经济生产力、优化公共经济生产要素的组织结构，进而有效提高公共经济效率和公共物品质量。至于公共经济生产关系各个侧面各个层次中的矛盾如何通过改革创新加以缓解和克服，诺奖获得者奥斯特罗姆教授等经济学家曾经做过极有成效的探索⑩，笔者也在一些著述中进行过相关思考与讨论{11}。

鉴于随着经济社会发展，在公共经济生产方式中代表生产力一方的生产要素质量总体上呈现越来越高的发展趋势，而与公共经济生产关系密切相关的现代民主政治也总体上朝着不断改善的方向前进，就世界范围而言，公共经济生产方式再生产将会沿着日趋优化的轨道演进，前景令人乐观。至于一个具体国度的公共经济生产方式能否跟上这种世界潮流，则一方面取决于各国作为公共经济委托方的人民大众觉悟素质，另一方面取决于作为受托方的最高公共机构领导核心的历史责任感强弱和与理论政策水平相关的国家治理能力高低，同时也同该国与国家治理现代化密切相关的公共经济理论体系是否科学，以及公共经济科学理论在人民大众中的普及程度和对公共经济管理层的武装程度，有着相当密切的内在联系。

[注 释]

① 这些界说散见于瑞典经济学家克努特·维克塞尔的《公平税收新原理》（1896）、林达尔的《公平税收：一个积极的方案》（1919）和美国学者柏格森的《福利经济学可能前景的重述》（1938）、理查德·阿贝尔·马斯格雷夫的《财政自愿交换论》（1939）、肯尼斯·阿罗的《社会选择与个人价值》（1951）、萨缪尔森的《公共支出纯理论》（1954）、詹姆斯·布坎南和图洛克的《同意的计算》（1962）和布坎南的《自由、市场和国家》（1986）、A.B.阿特金森合与约瑟夫·斯蒂格利茨合著的《公共经济学》（1980）和中国学者介绍欧美公共经济理论的著作，如郑煜所著《公共经济》（2005）、高培勇所著《公共部门经济学》（2011）等。

② 参见郭庆旺等译，[美] 约瑟夫·E·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）著：公共部门经济学（第3版）[Economics of the Public Sector（Third Edition）]， 中国人民大学出版社，2013年版；高培勇著：《公共部门经济学》， 中国人民大学出版社，2011年版，相关章节。

③ 马克思也认同这种公共物品交换论，他在《哥达纲领批判》中指出“赋税”就是“政府服務的价格”。见《马克思恩格斯全集》，人民出版社，1995年版P104.

④ 在这一模型中，维克塞尔和林达尔运用效用评价、“利益赋税原则”和边际成本效益比较方法，说明民主政体下公共物品交换原理。见郑煜著：公共经济，国家行政学院出版社，2005年版。

⑤ [美]萨缪尔森、诺德豪斯著：经济学（第19版），商务印书馆，2013年版。

⑥ 马克思在其经济学巨著《资本论》中，对生产方式这一范畴至少在三种意义上加以使用：一是指以生产工具为主要标识的生产要素物质技术构成方式，如刀耕火种的原始农业生产方式，以蒸汽机为动力、以机器为生产工具的生产方式等；二是以生产过程中人与人经济关系为重点的社會性生产方式，如封建农奴制生产方式、资本主义雇佣劳动制生产方式；三是在生产力与生产关系相统一意义上使用，如以社会化大生产为物质技术基础、以资本所有制为生产关系的现代资本主义生产方式。其后，马克思主义经济学理论一般都在马克思《资本论》中上述第三种意义上使用生产方式这一范畴。这里即遵循了这一用法。

⑦ 恩格斯指出：伊洛魁人已经“有讨论公共事务的部落议事会”，部落“管辖的事情，包括低级阶段上的野蛮人的全部公共事务”管理公共事务的机构在性质上属于“还不知有国家的社会组织”，他们对公共事务的表决采取以手势或发出不同声音的方式进行表达。见《家庭、私有制和国家起源》，人民出版社，1972年版，P90、93、97。

⑧ 恩格斯指出：“社会为了维护共同的利益，最初通过简单的分工建立了一些特殊机关。但是，随着时间的推移，这些机关——为首的是国家政权——为了追求自己的特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”见《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第3卷，1995年版，P12。

⑨ 笔者2017年在《社会科学论坛》第9期发表的《公共经济学视角下的贞观之治》中，以贞观之治的产生为例，分析了这一层次公共经济生产关系处理及其社会效果问题。

⑩ 埃莉诺·奥斯特罗姆在其名著《公共事物的治理之道： 集体行动制度的演进》中，针对“公地悲剧”“囚徒理论”和“集体行动逻辑”等理论模型进行分析和探讨，同时从小规模公共资源问题入手，开发了自主组织和治理公共事务的创新制度理论，为面临“公地选择悲剧”的人们开辟了新的途径，为避免公共事务退化、保护公共事务、可持续利用公共事务从而增进人类的集体福利提供了自主治理的制度基础。具体内容见上海三联书店2000年出版的余逊达、陈旭东的中译本。

{11} 具体论述见齐守印著《中国公共经济体制改革与公共经济学论纲》，人民出版社，2002年版；《论公共经济生产方式及其优化路径》，《河北大学学报》（哲学社会科学版），2017年第1期；《基于公共经济内在矛盾的国家治理研究》，《财政研究》，2017年第3期。

[参考文献]

[1] [美] 约瑟夫·E·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）.公共部门经济学（第3版）[M].郭庆旺，等译.北京：中国人民大学出版社，2013.

[2] 高培勇.公共部门经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[3] 郑煜.公共经济[M].北京：国家行政学院出版社，2005.

[4] [美]萨缪尔森，诺德豪斯.经济学（第19版）[M].北京：商务印书馆，2013.

[5] 恩格斯.家庭、私有制和国家起源[M]//马克思恩格斯选集（第三卷）.北京：人民出版社，1995.

[6] [美]埃莉诺.奥斯特罗姆.公共事物的治理之道： 集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭东，译.上海：上海三联书店，2000.

[7] 齐守印.中国公共经济体制改革与公共经济学论纲[M].北京：人民出版社，2002.

[8] 齐守印.论公共经济生产方式及其优化路径[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2017（1）.

[9] 齐守印.基于公共经济内在矛盾的国家治理研究[J].财政研究，2017（3）.