论供给侧结构性改革是适应经济发展新常态的必然要求

郝身永

摘 要当前学界关于供给侧结构性改革的实质内涵和政策主张都存在较大的认识分歧，根源在于对我国当前面临的形势缺乏深入的剖析和科学的判断。文章揭示，我国当前经济发展中结构性的问题最为突出，根源在于背后的体制性因素，因此经济增速放缓的主要原因在供给侧，供给侧结构性改革是当前形势下的必然要求。供给侧结构性改革重在通过改革的方法解决结构性和体制性问题，根本上是要通过制度创新优化政府与市场之间的关系。简政放权、放管结合、优化服务是优化政府与市场关系的重要抓手，同时还需要政绩考评制度和财税制度等一系列制度的适应性改革。

关键词 供给侧结构性改革；五大任务；技术创新；制度创新；简政放权

[中图分类号]F121 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2017）07-0014-08

一、问题的提出

在2015年11月10日召开的中央财经领导小组第11次会议上，“供给侧结构性改革”被提出来。随后，在2015年底召开的中央经济工作会议上，赋予了供给侧结构性改革很高的定位，会议提出，“推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求”。供给侧结构性改革提出后，理论界展开了热烈的讨论，归纳起来，主要涉及以下几个问题：

第一，对供给侧结构性改革的背景和提出原因的讨论，主要是对经济发展新常态的论述，焦点是对我国最近几年经济增速放缓及与之相伴现象的原因的分析。当前我国正处于“三期叠加”，经济增长由之前的高速转为中高速，这既是供给侧结构性改革的背景，也是中央提出供给侧结构性改革的直接原因。考察经济增速的放缓可以有许多不同的视角，其中从需求侧和供给侧进行分析是最重要的视角之一。关于这一问题，目前学界还存在认识上的分歧。学者们普遍认为，当前增速的放缓，是内部和外部因素共同作用的结果，是需求和供给两方面力量作用使然（简新华、余江，2016；林毅夫，2016）[1-2]。但至于哪一种因素占主导，则有不一样的看法。林毅夫（2016）认为，近期增长率下滑的原因主要是外部性的、周期性的，而不是内部的体制原因，主要表现为外部需求的下滑。例证是，2008年世界金融危机后，全球有效需求不足，直接导致对我国的进口需求下降，另外，不但我国经济增速下滑，之前高速增长的印度、巴西、俄罗斯、南非等金砖国家增速也有明显下滑，但它们与我们有不同的体制。而更多地学者认为，内部的体制性、结构性因素占主导。比如周振华（2016）指出，我国近几年经济增速的较快下滑并不是通货紧缩，主要是结构性问题，并且是不同于以往的结构性问题，主要表现为“资金错配”、“要素错配”和“预期错配”[3]。白重恩（2016）认为，总需求不足不是我们面临的主要问题，因为如果总需求不足，劳动力市场应该供大于求，劳动力成本不应该增加这么快。他认为我们经济中的主要问题是低效投资挤出了高效投资，低效供给挤出了高效供给[4]。刘志彪（2016）认为，我国经济发展中结构性矛盾逐步占据主导地位的现象主要由两个因素决定，一是经济发展阶段的转换，二是体制的病根[5]。关于体制的病根，包括了与产能过剩相关的追求GDP的政府动员型体制干预，与大量国有僵尸企业僵而不死相关的“父爱”型“软约束”机制，与实体企业成本高企紧密相关的制度性交易成本（各种税费、垄断性市场、行政审批）高的问题。刘志彪的研究触及了与现实问题相关联的一些体制问题，但这些体制问题都很零碎，还亟待结合当前最突出的现实问题进行系统完整的、逻辑一致的分析。综合来看，尽管多数学者认为内部的体制性、结构性问题占主导，但具体是哪些最为核心的体制性问题以及背后的内在逻辑和作用机制，仍然缺乏详实的论证。简新华和余江（2016）指出，需求不足、无效供给过剩（产能过剩）、有效供给不足的根本原因是社会主义市场经济体制还不够完善[1]。但是，社会主义市场经济体制在哪些方面不完善，这些不完善如何引致了低端产能过剩和高端供给不足并存等经济现象，并没有进一步的论证。况且，无论是中央提出的“结构调整”，还是经济的产业结构、需求结构、所有制结构等结构性问题都并不是新的提法，当前提出供给侧结构性改革，究竟指向的是哪些结构性问题？与“结构调整”有什么区别？学界并没有给出令人满意的回答。

第二，供给侧结构性改革提出后，学者们探讨了这一思想与经济学经典理论之间的关系，涉及凯恩斯的需求不足理论，萨伊的“供给自动创造需求”理论，供给学派以及里根上台之后基于供给学派理论所推行的改革等。袁正（2016）认为，我国供给侧改革摒弃了过去依靠需求侧管理和投资驱动的增长模式，比较符合古典增长思维[6]。朱富强和朱鹏扬（2016）认为，“供给侧改革”主张通过促进分工深化来提高全要素生产率进而提升潜在产出水平，所以它既不是对凯恩斯经济学的维持和继续，也不是朝新古典经济学的转向和回归，而是体现了古典经济学的再生和复兴[7]。通过这些讨论，初步澄清了一些困惑，达成了一些共识，包括认识到凯恩斯的需求管理是短期的宏观经济管理理论，而经济的长期增长需要靠要素投入和全要素生产率的提高，提升要素质量、优化要素配置、推动科技进步是提高全要素生产率的三种途径，并且认识到，当前的供给侧结构性改革并不是反对需求管理，同样需要合宜的需求管理。但认识上仍存在一些分歧，一些学者认为，供给侧结构性改革与供给学派毫无关系（何自力，2016）[8]，刘晓音和卢文瓂（2016）认为，我国的“供给侧”改革不同于供给学派、里根经济学的“供给侧”理论，是马克思主义政治经济学的“供给侧”概念[9]。也有学者认为，供给侧结构性改革在降低企業成本、减少政府管制等方面与供给学派是相同的，但我们的供给侧改革有更丰富的内容。尽管与经典理论对话既是必要的，也是重要的，但问题在于，经典理论一直都在，缘何当前会提出供给侧结构性改革，上述讨论实际上也没有触及。

第三，供给侧结构性改革的实施路径分析，实际上是基于对经济形势分析和判断基础上的改革建议。由于对经济形势的研判不同，对供给侧结构性改革的政策主张自然也有不同。林毅夫（2016）认为，当前仍然需要加大基础设施等方面的投资，通过投资改善供给，提高劳动生产率，进而提高居民收入，为提振消费提供根本的支撑。而白重恩（2016）认为，既要压缩低效投资和低效生产，还要鼓励高效投资。贾康（2016）认为，我国的供给侧结构性改革实为以深化改革为核心内涵进一步解放生产力、实现机制转型的系统工程，基本的政策主张可以概括为“八双、五并重”[10]。这些基本的政策主张涉及经济改革的方方面面，实质上是把供给侧结构性改革理解为全面深化改革。但有的学者则持不同意见，比如李扬（2016）认为，供给侧结构性改革的核心是党的十八届三中全会提出的使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用[11]。姚洋（2016）也认同这一点，认为短期有“五大任务”，但是从长期看还是要提高效率[12]。总体来看，优化政府与市场之间的关系、市场化改革、体制机制改革获得了更多的支持。先不论这种改革取向是否正确，这些讨论普遍直接给出改革建议，而如果说要进行市场化改革，如果说要进行体制机制改革，一方面，需要首先阐释清楚当前我国经济遇到的问题究竟主要是不是体制机制问题；另一方面，体制机制改革，包括优化政府与市场之间的关系，更多的属于改革的目标和方向，而具体如何改，涉及哪些互相联结的制度，就必须进一步剖析当前经济问题背后具体的形成机制，否则，政策建议虽然不能说错但也必然是“空中楼阁”。

因此，要深刻理解供给侧结构性改革的实质内涵，进而提出推进供给侧结构性改革的路径和对策，首要地，是分析我国当前经济增速变化背后的深层次原因。在2016年5月16日的中央财经领导小组第13次会议上，习近平总书记指出，“要深刻理解时代背景，当前我国经济发展中有周期性、总量性问题，但结构性问题最突出，矛盾的主要方面在供给侧”。这是对我国经济发展问题的科学论断，是供给侧结构性改革提出的时代背景和内在原因。

二、当前经济增速放缓的主要原因和内在根源在供给侧

自1978年改革开放以来，我国经济整体保持快速增长态势。受2008年国际金融危机冲击，2008年和2009年我国经济增速分别为9.6%和9.2%，而2008年之前的5年增速都在10%以上。虽然通过四万亿计划的拉动，经济在随后两年保持了高增速（分别为10.4%和9.3%），但这种刺激措施的效应是短期的。自2012年开始，经济增速步入“7时代”，2015年更是跌破7%至6.9%，2016年的经济增速相比于上年略有下滑，达到6.7%。与经济增速下降相伴随的，还包括工业品价格的下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降和经济风险发生概率上升，总体上呈现“四降一升”（刘志彪，2016）[13]。

针对经济增速的放缓和“四升一降”，我们认为问题主要是结构性的，背后根本上是体制性原因的累积，所以问题和根源主要是在供给侧，理由是：

（一）此轮经济增速“快速”放缓显示并非单纯的需求侧原因

当前我国经济发展进入新平台、步入新常态，从数据上看，自2010年开始至2015年，经济增速连年下滑（其中2013年和2012年持平），2015年6.9%的增速是1991年以来这25年增速的最低水平，2016年的6.7%则成为26年以来增速的新低。同时，自2012年到2013年，增速由9.3%跌至7.7%，降低1.6%，表面上看，这一下降幅度并不大，但观察这一增速转换不能简单地放置在改革开放以来的经济增长史中，而是应该分阶段来观察和判断。

从1978年改革开放到2016年，这39年的经济增长和经济波动大致以20世纪90年代中期为分界点，划分为两个阶段。这两个阶段的显著差异在于，前一阶段经济增速波动频繁，相邻年份的增速落差大，从1988年到1989年，经济增速由11.3%降至4.1%，降幅高达7.2%，1986年相对于1985年，降幅也达到3.9%。从1989年到1990年，经济增速由3.8%升至9.2%，增幅达到5.4%，1982年相对于1981年，增幅也达到3.9%。而后一个阶段，相邻年份间的增速差异明显变小，从2008年到2009年，增速由14.2%降至9.6%，降幅达4.8%。这显然与2008年国际金融危机爆发、我国出口受到剧烈冲击有关。对比前后两个阶段，前一阶段个别年份间增速大幅波动与政治因素有关，但该阶段整体都表现为增速的大幅波动，显然并不全是政治因素在起作用。实际上，这与20世纪90年代中期的分税制改革、中央财政收入占比大幅提升、政府对经济的整体控制力提高密切相关。暂时搁置这一问题不论，重要的是，观察我国当前这一轮经济增速的下滑，需要放置在后一阶段经济增速波动整体都比较小的背景下分析。

因此，分阶段来看，此轮增速的下滑幅度之“大”，下滑过程之长，并且尚未看到止跌回升迹象，就难以完全归结为外部需求不足。并且，2010年经济增速止跌回升，与政府的四万亿计划以及由此引致的银行信贷投放相关，因此，此轮经济的下滑实际上可以说起始于2007年，说明在金融危机爆发前经济已经进入下滑通道，因此也就说明在发展中积累的内部结构性问题在更早些时候就已经开始显现。

同时，值得注意的是，党的十八大之后，中央明确当前还处于“前期刺激政策消化期”，在明确不搞强刺激的宏观调控取向和原则下，在需求侧积极作为。在2015年，积极推进了信息消费、绿色消费等六大领域的消费工程，同时自2014年11月到2015年底，国家发展和改革委员会推出了11大工程包，总投资5万亿元人民币，占到全年固定资产投资的9%。但是，2015年，中国城镇固定资产投资增长仅10%，为15年来的最低增速。超过当年四万亿的投资但经济增速并没有被拉升，直观地看与整个经济的投资不振，特别是民间投资不振紧密相关，这根本上与资本的边际报酬递减有关。正如蔡昉（2013）所指出的，劳动力无限供给固然可以延缓资本报酬递减现象的發生，但“人口红利”终究是有限的，随着人口增长阶段的到来而必然消失，这也因此决定了靠大规模的政府主导型投资以保持经济增速的方式不再具有可持续性[14]。特别是2012年，我国劳动力数量出现绝对下降，并且自2012年至2015年，劳动力数量连续下降。这也从一个侧面反映，当前我国经济增速换档并不能简单归结为外部需求下滑。

（二）有效需求不足背后同时也有供给侧的原因

需求包括消费需求、投资需求和出口需求，也即通常所说的“三驾马车”。细分来看：

就消费而言，相对于国际水平，我们的消费率偏低。尽管2015年最终消费对GDP的贡献达60%以上，但主要是因为上一年“基数”较低。消费率偏低，与多种因素有关，包括劳动收入占比相对较低、收入差距大、社会保障尚不健全、居民偏好储蓄等，另外，高房价下城镇居民的还贷压力也会透支居民的购买力。颜色和朱国钟（2013）的研究揭示，由于现实中房价的上涨不具有可持续性，房价上涨的“房奴效应”会超过“财富效应”，最终对国民消费产生明显的抑制效应[15]。除了消费率偏低，即便是在当前消费需求下，一些需求因为品牌、质量、技术等原因，还需要依赖进口，存在有需求但国内缺乏供给的现象。因此，当前的产能过剩严格来讲是结构性产能过剩，是过剩与短缺并存的局面。这种并存，通常表现为同一类产品内部低端的过剩与高端的短缺并存。这就说明，消费不振背后有供给侧的原因，有深刻的体制原因。

就投资需求而言，主要包括了房地产投资、基础设施投资和制造业投资，这三部分占了全社会固定资产投资的70%左右。逐一来看，房地产投资增速下滑明显，2015年，全国房地产开发投资增长1%，而从2010年到2014年，增速依次为33.2%、28.1%、16.2%、19.8%和10.5%。房地产投资增速下滑，背后反映出商品房的供求关系正在发生重大变化，这种变化既源于需求侧需求量的下滑，也表现为供求侧供给价格的居高不下。在整体供高于求的情况下，由于企业拿地成本、建筑成本、税费成本等居高不下，价格难以下降，造成三四线城市有价无市的现象。制造业的投资下滑，与房地产开发投资增速下滑、出口下滑有关，但背后也有供给侧的原因，一个很重要的信号是资本边际报酬的下行走势。

就出口需求而言，受2008年国际金融危机影响，世界经济复苏迟缓，美国、日本、欧元区等主要经济体增长乏力，之前高速增长的金砖国家增速较之前都有下滑，俄罗斯和巴西2015年增长-4%左右，南非增长1.3%，印度增长7.4%，但较之前增速也有较大幅度下滑。这种情况下，外部市场对我国出口商品的需求必然下滑。但除了需求的原因，随着要素价格上涨，生产成本提高，一些制造工厂向外转移，出口商品的价格优势弱化，这是供给因素对出口需求的影响。

因此，需求侧原因是增速放缓的直接原因，而供给侧的原因才是增速放缓的根本原因和主要原因。

（三）当前五大突出问题同时表现为结构性问题

关于我国当前经济所遇到的结构性问题，学者们主要在宏观和中观层面展开分析，涉及到需求结构、产业结构等，比如刘元春（2016）认为，当前我国经济新动能的培育已经取得了显著的成效，但仍然需要关注旧动能弱化带来的缺口，产业结构调整继续取得新进展，但推进结构性改革的任务依然十分紧迫[16]。

中央经济工作会议提出，2016年要着力抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。这说明，这五个方面的问题在经济社会中最为突出。这五个突出的问题表面上看是总量问题，但细究起来，问题的根源在结构上。

去产能意味着产能过剩。按国际通行标准，产能利用率低于79%为产能过剩，2014年，我国工业总体产能利用率约为78.7%，煤炭、钢铁、水泥、造船等行业产能过剩严重，并且从传统行业扩展到光伏、风电等新兴产业。当然，经济产出并不都是过剩，严格来讲，是结构性的产能过剩，是过剩与短缺并存。具体地讲，是低端供给的过剩和高端供给的短缺并存。

去库存意味着库存过高。一方面，房地产总量过剩。真实的房地产库存除了商品房待售，还包括企业已经拿地但尚未开工面積，以及在建商品房面积（扣除预售）。据安信证券估计，全国房地产总库存约98.3亿平方米，该库存量靠城镇户籍居民难以消化。过往5年，全国房地产年均销售11.5亿平方米，按此口径推算，未来5年总需求为57.5亿平方米。5亿城镇户籍人口中，约1亿住房困难，通过货币化补贴等手段进行支持，按50%的购买量和人均30平方米的需求量，从市场购买约15亿平方米。两项加总，难以消化高企库存。因此，鼓励农民进城买房成为化解库存的一种方式，但也面临重重困难，包括购买资金需求量大、农村土地承包经营权的处置、进城落户、进城后的工作和收入等一系列问题。另一方面，房地产市场也存在着结构性问题，表现为一线和部分二线城市总体供小于求，房价仍处于上升通道，而三四线城市普遍供过于求。在城市内部，同样面临结构性问题，市区房价高企，但一些郊区、新城因为配套不健全成了“鬼城”，去库存任重而道远。

去杠杆意味着杠杆过高。形成杠杆的主体包括居民、企业和政府，除了总体上杠杆比较高，就结构性而言，这三个主体的“资产负债表”是非均衡的。目前来看，政府（包括中央政府和地方政府）的总体负债率低于国际通行标准，并且，目前通过债务置换降低了政府的利息负担，政府负债后同时形成了一些好的资产，目前总体上风险是可控的。比较突出的问题是企业负债率比较高。整体而言，企业部门的高杠杆相对于政府和居民会更严重。国际清算银行发布的数据显示，截至2015年9月底，中国企业部门的杠杆率达166.3%，高于其所统计的发达国家平均值80%，高于新兴经济体国家平均值66%。国际清算银行确定的企业杠杆率警戒线是90%，我国比警戒线高出76.3%。企业杠杆高，背后透露出深一层的金融结构问题，即是我们的资本市场尚不发达，企业较多地依赖银行进行间接融资，导致杠杆率比较高。

降成本意味着成本太高。成本高是总量表现，但这背后同样暴露出结构性的问题。成本包括土地、劳动力、资金等要素“硬成本”，还包括市场准入、签约履约等经济活动中的制度“软成本”。显然，随着经济的不断发展，绝对劳动力数量的下降，要素“硬成本”不断抬升，其中既有合理的成分，也有因为制度阻隔被抬高的不合理成分。随着要素成本的升高，制度“软成本”问题就愈发突出。

补短板意味着我们存在短板，全国和不同的地区、不同领域、不同行业都有不同的短板。就全国的短板而言，偏远落后地区交通基础设施的互联互通、农业粮食生产安全、生态环境保护等都是明显的短板。但整体上看，一个很突出的结构性问题是经济社会发展不平衡。在经济领域，我们改革开放以来保持了高速增长，经济总量连年攀升，在2010年超过日本成本全球第二大经济体，但在基本公共服务均等化等社会民生领域还存在较多问题。基本公共服务在城乡、区域之间以及城镇户籍居民与非城镇户籍居民在享受城镇基本公共服务方面，近些年来尽管是朝着“均等化”的目标在迈步，但现实中都是非均衡的，甚至还存在比较大的差距。

（四）当前的五大突出问题之间存在内在的紧密关联

五大任务反映了五大突出问题，这五大问题可以逐一剖析，但一个常被忽视但异常重要的视角，即是把这五个问题连接起来思考（见图1）。

首先，房地产高企库存与产能过剩问题紧密相关。房地产的产业链条长，与之相关联的行业多，房地产开发直接消耗大量建筑材料，带动水泥、钢铁、玻璃、五金、冶金、陶瓷、化工等制造行业的发展。房地产开发的扩张会诱致钢铁、水泥等行业的扩张，它们会随着房地产市场发生近乎同步的波动。据许宪春等（2015）测算，2013年，房地产开发投资拉动的GDP占当年GDP的9.4%，对建筑业增加值的拉动作用最大，占建筑业增加值的43.1%，对水泥、玻璃、钢铁、化工等工业增加值的拉动作用明显，拉动全部工业增加值占工业增加值的10.7%[17]。更重要的是，一方面，钢铁、水泥等行业的产能扩展会在这些重化工行业内部产生自我循环拉动，由房地产行业投资的初始拉动效应被乘数级放大；另一方面，国家外部政策包括积极财政政策和宽松货币政策，以及政府直接的投资和受政府影响较大的国有企业投资会进一步放大产能扩张效应，导致初始投资的乘数效应被进一步放大。

其次，产能过剩和房地产库存高企与成本上升密切相关。一方面，产能过剩和房地产库存高企也表明这些行业在过往获得快速增长，是经济快速增长的重要推动力量。在这一过程中，土地成本、劳动力成本等上升成为必然。而反过来，伴随着各种成本的上升，又会弱化出口产品的成本优势，低端制造业的海外转移和国外进口市场的对应转移就会同步发生。在各种成本压力下，尤其是三四城市的房地产开发商面临两难境地，一面是庞大的库存和沉重的利息负担，一面是库存商品房的高昂生产“成本”。

再次，产能过剩和库存高企与高杠杆问题互相关联。一方面，产能过剩行业和房地产开发企业是“重资产”行业，资金投入量大，收益变现期长，在我国目前较依赖于间接融资的融资结构下，企业部门的杠杆率就比较高。据中国房地产业协会发布的《2016中国房地产上市公司测评研究报告》，房地产行业负债水平在高位运行，2015年净负债率平均达96.09%，再创新高。中国人民银行的数据显示，2013年，房地产贷款（包括房地产开发贷款、购房贷款和证券化的房地产贷款）余额占金融机构人民币各项贷款的比重为21.0%。在经济增速放缓、工业企业利润增速下滑的形势下，银行出于资产安全和控制不良贷款率的考虑，可能会对企业借贷设置非利率条件，小微企业和民营企业的融资难和融资贵问题更会加剧，要么抑制其投资动力，要么刺激其寻求利率更高的民间借贷等渠道解决资金问题，这会进一步加剧企业杠杆问题。由于企业整体负债率高，当企业生产的产品和商品房销售乏力时，企业就面临偿债困难，加之地方政府可能会顾虑税收、就业、稳定和政绩问题，银行担忧不良贷款额和不良贷款率激增，“借新还旧”和债务展期成为各方虽无奈但共同的选择，但这些措施都会进一步抬高杠杆。

最后，产能过剩和库存高企并列，说明生产能力利用不足，产品有过剩。与之相对，存在各种短板。这说明，“多”与“短”形成了鲜明的对比。而且，是有形的产品生产得多，而无形的生态环境、公共服务、社会保障等短缺不足。这反映了经济与社会发展的不平衡，形成了宏观上的结构性问题。

（五）五大突出问题相互关联的背后有深刻的体制原因

进一步分析，上述五大突出问题同时出现并呈现内在关联，绝不是偶然，而是与我们的制度安排和体制因素紧密相关。

改革开放以来，我们转向以经济建设为中心，先后进行了家庭联产承包责任制、价格体制、国有企业等一系列改革。通過这些改革，资源配置的市场化程度得到很大提高，资源配置的效率也大大提高。但过往的发展模式具有“赶超”的特点，根本上是需要一系列制度进行支撑和匹配的。偏重GDP的政绩考评制度、1994年的分税制改革、20世纪90年代全面推开的住房商品化改革等几项重要的制度设计激发了地方政府发展经济的积极性，但同时也累积了上述五个突出的问题。

在我们的政治体制和政绩考评导向下，形成了官员晋升的锦标赛。偏重GDP的政绩考评使地方政府较关注经济增长，基础设施建设、招揽大项目成为“理性”的选择，而较缺乏在教育、医疗等民生领域进行投入的充分激励，也导致对生态环境的重视不够，这导致了社会发展中的几个突出的短板问题。许多经验研究佐证了这一点，傅勇和张晏（2007）的研究发现，中国的财政分权以及基于政绩考评下的政府竞争，造就了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲[18]。

分税制改革后，地方政府的财政收入在财政收入总量中占比大幅下降，但与财权分配不相适应的是，地方上仍然承担了较重的事权，导致地方财政支出占比与财政收入占比是倒挂的，由于转移支付限制得较死，靠中央对地方的转移支付已经难以弥补地方上的支出缺口。在政绩考评的压力和激励之下，为了发展经济，地方上竞相通过土地优惠、税费减免等手段招商引资，甚至对环境污染保持一定程度上的容忍。另外，由于政府的债务在客观上存在权责分离的现象，在超常规发展经济的驱动之下，地方有动力通过地方融资平台等渠道变相举债，带来债务规模的膨胀。缪小林和伏润民（2015）的研究就揭示，权责分离对债务超常规增长的影响与政府官员晋升激励存在正相关，即在“唯GDP”政绩考核模式下，周边同类地区经济发展水平越高，越能激发地方政府加速举债[19]。陈菁和李建发（2015）的实证研究也发现，财政分权程度和晋升激励强度对我国各省区的城投债规模均存在显著的正向影响[20]。再者，分税制改革后，土地出让金归地方财政，加上住房制度改革，推高房价进而获得巨额土地出让金成为“理所当然”的选择。原因在于，对地方政府来讲，“经营城市”和土地财政因为有增加财政收入、拉动第三产业进而优化产业结构等多重好处（武力，2013）[21]。在实践中，政府通过扩建新城、改造旧城等手段助推房地产业发展，“大跃进”式建设新城的道路等基础设施，但医院、学校、超市等生活配套设施却很难强行导入。在这一过程中，土地出让金成为地方政府发展经济的重要资金来源，对土地财政产生高度依赖并恶化了地方政府的债务问题。但住房的需求总是有限的，随着住房供给的不断提高，某些地方的新城因为缺乏产业支撑和人口导入而变成“空城”“鬼城”。前已述及，房地产行业对钢铁、水泥等行业带动作用明显，因此当房地产库存增加难以消化时，这些行业自然而然地会面临产能过剩问题。所以，从五大突出问题之间的内在关联可以发现，我们当前表现出的一系列结构性问题，背后有特殊的体制性问题。所以，其内在关联是，结构性因素导致经济减速，而结构性因素背后是体制性因素。体制性和结构性并不是同一层面并列的关系。

综合上述几个方面，可以判断，我国当前经济增速放缓，最主要的问题，是结构性问题，经济减速是结构性减速，而背后更深层次的是体制性问题。对这种体制问题要辩证地认识，一方面，这些体制设计确实带动了改革开放前30年的高速增长，实现经济的快速“追赶”，在较长的时间内实现了工业化尤其是重工业化水平的快速提高，城镇化水平也快速提升；但另一方面，任何一种发展体制和模式并不总是有效，随着经济发展阶段的转换，当体制积累的弊病达到一定程度，再加上世界经济的周期性变化，内外部因素双重叠加，体制性问题就会成为经济发展的掣肘。也正是在这种分析之下，可以看出，供给侧结构性改革呼之欲出，正当其时。

三、供给侧结构性改革的关键是优化政府与市场之间的关系

供给侧结构性改革既面临短期任务，也面临长期任务。从短期任务看，就是要着力做好去产能、去库存等五大任务，这是必须在短期内完成的歼灭战。完成五大任务，实质上也是结构性改革，是对既有存量结构的调整，本身包含在供给侧结构性改革的内涵之中。

就去产能而言，当前产能利用率比较低带来了行业亏损面广的问题，而背后与行业集中度低有关。化解产能过剩意味着行业集中度要提高，同时还需要解决好这一过程中的职工下岗安置和再就业难题。因此，中央的政策导向是“多兼并重组、少破产清算”。借鉴美国在20世纪八九十年代化解产能过剩的经验，需要引入竞争，通过竞争让行业洗牌，同时，提高环保标准，严格执行生产安全、产品质量、企业排污等标准，通过市场导向促进行业兼并重组，另外还要为企业提高效率创造良好的外部环境。对房地产去库存而言，鉴于当前库存的结构性分布，需要进一步完善制度设计鼓励自住型、改善型需求，限制投资型需求；政府购买商品房作为公租房或廉租房帮助化解库存。另外，在鼓励农民进城购房方面，应该避免为化解库存大肆补贴，而是要做好配套的户籍、农村宅基地、农村土地承包经营权、农村集体收益分享权以及在城镇的子女入学、医疗保险等问题。更根本地，如果不能解决农民进城后的稳定就业、稳定收入、基本社保等问题，既便化解一部分库存，又会衍生出一系列新问题。就去杠杆而言，对于政府债务，通过债务转换来解决存量问题，同时还要通过规范举债来优化增量。对于企业负债，背后重要的还是要大力发展股票市场、债券市场等直接融资渠道，对银行业等间接融资渠道来讲，也要加大放开准入力度，通过鼓励民营本办银行激发竞争优化服务。在这个过程中，杜绝地方为保就业、保增长一味往僵尸企业输血为其“续命”，用行政手段干预资金配置。就降成本而言，当前在降硬成本方面正在积极探索，包括营改增、企业降税减费等措施。与此同时，还需要进一步简政放权，放开行业准入，优化政府提供的服务，通过这些举措降低“软成本”。就补短板而言，不同区域、不同行业都有具体不同的短板，需要进一步深入调研，有针对性地解决。

由于当前经济的问题主要是结构性的、体制性的，矛盾的主要方面在供给侧，因此，就不能寄希望于世界经济的好转而无所作为、消极等待，而更重要的是从制度和体制上发力，通过制度创新和科技创新完成长期任务。在传统比较优势弱化的情况下，需要激发新的比较优势。这一方面要靠制度创新，一方面要靠科技创新，这也是创新驱动战略的内在要求。当前存在着一些僵尸企业，说明资源的配置存在扭曲的情况，意味着通过制度创新改变资源配置扭曲的状况有很大的空间。科技创新是产业转型升级、提高产品附加值、迈向价值链高端的根本凭借，但科技创新也要有好的科技创新体制机制，目前我们在这一领域仍然有很大的改进空间，具体包括科技人才的激励机制、科研活动的金融支持、科技成果的转化机制等。

前已述及，改革开放以来，多项改革是按照市场化方向进行，市场化程度有很大提高，但距离市场在资源配置中起决定性作用仍有不小的距离。在过往的发展模式中，资源配置呈现往城市集中、往省会城市集中的特征，说明行政力量在资源配置背后发挥着重要作用。因此，体制机制改革，根本上就是要优化政府与市场之间的关系，按照党的十八届三中全会提出的，让市场在资源配置中起决定性作用，同时政府更好地发挥作用。

为了实现这一目标，简政放权、放管結合、优化服务是重要的抓手。政府的行政审批权过多、过滥，客观上就创造了“设租”的条件，滋生腐败、官商勾结等问题，政商关系“假亲”“不清”，本身也是对企业创新投入和企业家精神的抑制。只有简政放权，减少前置行政审批，才能营造良好的创新创业环境，激发创新创业的活力。魏杰和施戌杰（2014）就指出，实现从政府主导型增长方式转变为市场起决定性作用的方式，动力在于政府职能转变，路径包括简政放权和正确有为[22]。当然，简政放权并不意味着放任自由，更需要加强事中事后的监管，实际上，从“严进宽管”到“宽进严管”，监管的难度不是更低了而是更高了。同时，在简政放权的同时，政府还需要向服务型政府转变，做好相应的服务，具体地包括完善宏观调控方式、加强市场监管、提供基本公共服务、加大收入分配调节力度、保护生态环境等内容。

除了需要通过简政放权等手段转变政府职能，建立服务型政府，还必须进行相应的制度变革，惟其如此，才能从制度激励的角度减少政府对微观经济活动的干预。前已述及，过往发展中，除了政府的权力扭曲了资源的市场化配置，还与一些制度设计密不可分，重要的是政绩考评和财税体制，这些制度设计更强化了政府权力干涉资源配置。

政绩考评是指挥棒，过去过于强调GDP总量和增速，带来了经济社会发展的不平衡，因此，必须改革传统的政绩考评制度，更多地把生态环保、民生保障等内容引入考评内容。不同的地方处在不同的发展阶段，发展的任务各不相同，所以也要避免政绩考评的简单化，需要充分考虑各个地方的实际制定不同的考评标准。实际上，早在党的十八大以及十八届三中全会中，都多次强调要改变政绩考评导向，在《中央中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确指出，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。这实际上包含了多重内涵，首先，不是不要GDP，而是不唯GDP；其次，因地制宜，区别对待，限制开发区域不再考核GDP；再次，明确了完善考评体系的方向，即是要加大对资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。完善政绩考评体系，还需要将其付诸实践，同时强化社会、人大等多渠道的监督，弱化地方GDP至上的激励。

由于过往中央和地方在财权和事权分配上不均衡，导致了地方上竞相压价招商引资，通过变相举债发展经济，为解决这一问题，迫切需要改革中央和地方的财权与事权分配，地方要承担的事权与其财力相匹配。实际上，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，一方面提出要“进一步理顺中央地方收入划分”，另一方面，特别强调要建立事权与支出责任相适应的制度，中央地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。

推进政府权力行使和职责履行的法治化管理。减少政府对微观经济活动的干预，建立“亲”“清”的政商关系，对于政府权力的行使和职责的履行都需要进行法治化的清单式管理。只有当权力清单化，权力的边界才清晰，权限的内容才明确，行使权力的程序才规范，权力的行使才能更好地被依法监督和约束，才能减少乃至消除政府凭权力设租寻租的空间，因此，必须“法无授权不可为”，使权力在法律的框架内运行，杜绝“乱作为”，解决政府越位问题，从而降低对微观经济活动的干预，降低资源配置的扭曲。同时，为了避免“不作为”，还必须“法定职责必须为”，同样通过法律来约束政府职责的履行，这才能为建立廉洁高效的服务型政府奠定基础，解决政府缺位问题。依照法律法规进行清单式管理，也有助于推动权力公开和责任公开，为社会对政府的权力进行监督搭建平台，推动政府职能的转变，为微观市场主体的活动创造良好的外部环境。

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