街区制面临的困境与解决途径——基于江苏省五市50家小区的调研

金易珈 朱 文 凌燕茹 徐晶晶 赵 炜

(扬州大学 江苏 扬州 225000)

街区制面临的困境与解决途径
——基于江苏省五市50家小区的调研

金易珈 朱 文 凌燕茹 徐晶晶 赵 炜

(扬州大学 江苏 扬州 225000)

基于对江苏省五市50家小区的调研，发现在我国实行街区制面临着居民认知度低、小区开放引起的一系列安全隐患、小区居民生活质量下降和合法权益无法保障等问题。调研显示，产生这些问题的原因主要有中国传统的围墙文化、居民对街区制了解不深、居民小区失去地理区位优势、我国民众素质参差不齐、法律法规的不完善等。为了更好的推广街区制的实施建议采取合理城市规划先行、举行民主听证会、采取多种措施降低实施街区制以后小区的安全隐患、健全法规体系、加强城市管理、充分宣传以提高居民认知度等政策建议。

街区制；困境；原因；政策建议

2016年2月，中共中央和国务院印发了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，指出，“我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化”。由此，明确了在我们国家要实行街区制。“小区拆围墙”的问题由此引发了国内外舆论的高度关注。论文基于对江苏省这五十家小区的调研，剖析了街区制存在的困境和引发困境的原因，为此提出了一些解决问题的办法。

一、调研情况概述

调研组前往江苏省苏州、常州、扬州、泰州、南通五市50家不同的小区进行了关于街区制的问卷调査工作。扬州调查人群主要是青年，其他地区是中老年人群；调查人群受教育程度普遍不高(集中在本科及本科以下)。此次问卷调査共发放300份问卷，收回248份有效问卷。

二、实行街区制面临的问题

通过调研，我们发现，实施街区制面临着一系列的困境，如，居民认知度低、小区开放引起的一系列安全隐患、小区居民生活质量下降和合法权益无法保障等问题。

(一)居民认知度低

就居民对街区制的了解程度而言，“听说过但不了解”占多数。然而，值得重视的是，“没听说过”的居民数量却也不占少数(见表1)。一项政策要得以顺利施行，民众的理解和支持是必然条件。然而对于“街区制”，民众大多知之甚少，究其原因还是政府政策宣传的力度不够和民众对街区制的了解程度不深，从而“街区制”的实施依然存在诸多阻力。

表1 人群对街区制推广的了解程度

(二)小区开放面临着一系列安全隐患

现如今中国的居民小区多是封闭式小区，小区内设有监控探头、配备保安等人员来保障居民的生命财产安全。小区一旦开放便会与周边相融合，居民的生活环境会变得更加复杂。在居民生活区域出没的人员、车辆必然会增多，监管难度空前增大。这必然成为居民生活安全的一大隐患。

(三)小区居民生活质量下降

现在的封闭式小区将居民的“生活区”与“工作区”、“休闲区”相隔离开。小区便是居民休息放松的场所，“安静”、“和谐”是居民对生活区的必然要求。然而“街区制”若一旦实施，更多社会车辆和各路人员便会进入居民的生活区，其制造的噪音、污染等必然会使得居民的生活质量降低。街区制的实行与每个市民的切身利益息息相关，大多数民众最为担忧的便是小区开放后，居民的安全和生活质量能否得到保证。随着社会流动性的加大和地区文化观念的差异，开放性小区无疑会增加社会的矛盾的产生，社区的噪音、环境问题如果处理不到位，都将成为居民的负担。

(四)小区居民的合法权益无法保障

居民都是小区的业主，他们拥有对于小区绿化、停车位、娱乐设施等基础设施的享用权。“街区制”的实施必然会破坏小区结构，如小区停车位的设置、绿化的配置都会出现或多或少的损害。居民的合法权益受到一定侵害便成了居民所顾虑的因素。

三、问题产生原因

经过调查分析，发现产生上述问题主要是由于中国传统的围墙文化对人民思想的禁锢、居民对街区制的了解浮于表面、居民小区地理区位优势的丧失、我国民众素质参差不齐、法律法规的不完善等原因造成的。

(一)中国传统的围墙文化

中国的围墙，亘古至今，源远流长，这与几千年来的农耕经济文明是分不开的。自给自足、男耕女织的经济基础决定了各家各户的分散性与独立性。从围墙的功能而言，首先它具有强大的安全保卫作用，从举世惊叹的万里长城到防盗的泥墙都在一定程度上起着保卫墙内的人、财、物的作用。其次，围墙能够保护各家的隐私，这也就符合了中国居民传统“家丑不可外传”的理念。足以见得，与外国开放、平等的氛围不同，围墙已经深入到中国人的心中，成为东方文明的一种象征。

(二)居民对街区制缺乏深入了解

我们在此次调查中发现，民众对于街区制普遍了解不深，了解途径集中在网络或者电视等媒体，且社会上关于街区制的讨论热潮也仅仅局限于《若干意见》中颁布的数周内，在这以后相关报道便销声匿迹。因此，民众对街区制缺乏系统而全面的了解，关注度也不高。虽然现在已经有一些对街区制利弊分析的论文出现，但是文章的形式则普遍远离大众，社会居民的接触机会也不多。居民缺乏对街区制的认知，自然也不会对其产生认同感。

(三)居民小区地理区位优势丧失

调研显示，小区居民对现有的有围墙的住房条件总体上是满意的(表2)。小区围墙的开放打破了以往“生活区”与“工作区”、“休闲区”泾渭分明的现状，三者之间的界限模糊。缺少了围墙的阻隔，小区成为了公共场所，小区中出现的流动摊贩、激增的外来人口，都不可避免会影响到小区居民的生活质量，打破小区居民原有的宁静的生活。“生活区”所具有的安静、隐私等地理优势不复存在。

表2 人群对现居住小区的总体情况态度

(四)民众素质参差不齐

欧美国家的开放街区式管理取得成功，和大一部分原因在于其社会治安状况良好，民众素质较高，而我国正处于社会转型阶段，人口基数大，面临着诸多的治安管理问题。小区围墙的开放，易给不法分子以可乘之机，危害小区居民的基本的人生安全，造成治安问题紧张。

(五)法律法规的不完善

根据我国《物权法》规定，小区业主对小区道路虽不享有土地所有权，但是对小区道路享有共同使用权。建筑区划内的公共场所，公用设施和物业服务用房、绿地等，属于业主所有。业主在购买住房的费用中也包含着公共用地的费用。国家为了公共利益的需要，将小区的道路公共化，侵犯了小区业主对小区道路使用权的排他性。在我国现有的法律体系框架下，如何在法律上维护好业主的合法权益，避免一系列现实冲突，而这些都是法律法规中欠缺、需要完善的部分，这也给街区制的推进造成了重重阻碍的原因。

四、实施街区制的政策建议

基于上述问题的存在，我们认为应该从规划城市布局、举行民主听证会、采取多种措施降低小区的安全隐患、健全法规体系、加强城市管理、充分宣传以提高居民认知度等方面寻找在我国实施街区制的政策建议。

(一)合理城市规划先行

从调查结果来看，许多民众对“街区制”表示不理解、不赞成，很大程度上是认为此制度一旦实行，便会导致多方面问题的产生，不利于小区以及城市发展。而所谓的“街区制”，其实是城市规划建设布局的一种形式，简言之，是开放的、无围墙的一种管理模式，要将其做好做精，就必须要广纳谏言，进行好城市规划，从而提升城市生活品质，为围墙的拆除提供一个坚实可靠的基础。

(二)举行民主听证会，充分听取民意

时代在发展，我国民众的民主意识在一天天觉醒。从调查结果就可以看出，大多数居民对于街区制知之甚少，听证会也是大多数居民最为支持的街区制实行方式(表3)。举行听证会，让居民更大程度地了解街区制实施的利弊，才能够得到居民们的支持，街区制才能顺利推行。也就是说，政策的实行必须要充分听从民意。

由此可见，听证会是实现人民民主的重要途径。首先，民主听证会是一种民主的组织形式，主要是处理与老百姓息息相关的问题，充分体现了我国的国家性质，有利于巩固民权，维护社会稳定。其次，我国的国体说明了人民是国家的主人，公共决策必须体现民意，因此在实施街区制制度前，必须充分听取民众意见，并结合实际，提出相关建设性措施。

表3 街区制的实行方式分类调查

(三)采取多种措施，降低实施街区制以后小区的安全隐患

根据调查显示，民众认为将围墙拆除，会带来许多安全隐患和环境问题，例如财产安全受到威胁、日常生活受到干扰等等，特别是有孩子的家庭，家长对孩子的安全问题尤为担忧。安全问题是民众反对街区制的最主要原因。在调查过程中，过半的受调查者都觉得没有了围墙的保护，自己的安全将会得不到保障。由此可见，街区制的实行必须与相应的安全措施配套。当然，还要改变民众的定向思维——封闭就代表安全。小区的治安依靠的是管理和防范，绝不仅仅依靠封闭，要做好设备配置工作，进一步加强治安巡逻，人民的安全才能得到保证。

(四)健全法规体系，保障小区居民合法利益

关于街区制，现有物权法等相关法律已对其有所涉及，但为了使其更好地推行下去，必须对相关法律条文加以修改及完善，特别是物权法部分。例如，《物权法》第73条规定：“建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”有人认为这与街区制是相矛盾的。

同时，交通法也与街区制的实施有着紧密的联系。街区制的实行对于缓解交通压力的作用是显而易见的。随着经济的发展，私家车已经进入普通家庭，交通拥挤问题在城市司空见惯。围墙拆除，小区内道路的全面开放为交通运输提供了便捷。然而，不存在“绝对善”的制度。通过调查分析，我们可以得知居民对于街区制实行的担忧的一面。拥挤的车流量、嘈杂的车笛声、交通安全等一系列问题都牵挂着每一个居民的心，完善交通法迫在眉睫。我们总结整理出居民对于完善交通法的几项措施：车辆在小区必须限制车速、鸣笛分贝，增设监控等安全设备。

因此在推行这一制度前，必须反复考量并结合实际，修改完善相关法律，从而保障居民合法权益，获得居民认同感，推进政策的实施。

(五)加强城市管理，保障居民生活质量

小区的全面开放导致流动人口的增加。我国社会正处于社会转型期，外来人口、流动人口的增加导致社会多方面的隐患，刑事案件不断增加。街区制实行不仅是一项政策，更加牵涉到社会各群体的利益。小区的安全秩序建设、城市管理不容忽视。小区原有的建设、管理问题需要居民积极反应和解决，外来人口如流动摊贩的管理也需要政府和各社会组织力量共同的努力。

同时，道路的开拓必然导致其他公共面积的减少，也会导致生活环境噪音大等问题。因此，生活质量的下降是每个居民忧心的事。为弥补这种缺失同时获取民众的支持，政府及其他公共组织可以在居民区聚集点增设大型的公共体育、健身场地。在保障居民原有的消费、社交等活动不会因为街区制的实行而中断的同时，也可以打破小区间的原有的因围墙而造成的隔阂，从而在共同的场地促进人们感情的交流，为建设和谐、平等的社会做出贡献，切实保障居民的生活质量。

(六)做好宣传，提高居民认知度

在这次的调查中，我们发现人们对于街区制知之甚少，群众对于街区制普遍了解不深，了解途径集中在网络或者电视的相关信息，且社会上关于街区制的讨论热潮也仅仅局限于《若干意见》中颁布的数周内，在这以后相关报道便销声匿迹，这就要求在推进街区制的过程中必须加强对这一政策的解读和宣传。对于宣传的途径我们应该选择符合社会发展和时代要求、贴近人民生活的新媒体。从本次调研结果可以看出，网络、电视已经成为居民了解街区制的主要途径(见表4)。网络、电视是日常人们获取信息的重要途径，也是我们宣传的新阵地。我们需要培养专业化的队伍对国家时事政策进行合理解读，同时对民众的疑问给予解答，采取民众合理的建议，这一措施也便于民众及时、全面的了解国家政策，增强人民对政府的信任，促进阳光服务型政府的转型。

表4 人群对街区制了解途径

[1]齐默达.实施街区制改革对城市发展的影响及对策分析[J].北方经贸,2016(9)

[2]周静,曹堃.浅析街区制对城市社区公共安全的挑战与应对[J].改革与开发.2017(2)

[3]齐恩平,徐捷.物权法视角下的“街区制”政策[J].天津商业大学学报.2016(6)

[4]陈友华，佴莉.从封闭小区到街区制:可行性与实施路径[J].江苏行政学院学报.2016(4)

[5]刘奕彤.街区制改革中《物权法》面临的困境与出路[J].南阳师范学院学报(社会科学版).2017(1)

[6]王爱国.街区制:我国城市发展困境的新探索[J].重庆理工大学学报(社会科学).2016(8)

金易珈(1996-)，女，本科在读；朱文(1996-)，女，本科在读；凌燕茹(1996-)，女，本科在读；徐晶晶(1996-)，女，本科在读；赵炜(1996-)，女，本科在读。