我国法治政府建设评估机制的构建与完善

方 军

国务院法制办工交商事法制司副司长

我国法治政府建设评估机制的构建与完善

方 军

国务院法制办工交商事法制司副司长

这些年来法治政府建设的成效有目共睹，同时也要看到，法治政府建设在不同时期、不同地区和不同领域还缺乏应有的均衡性，这项工作的推进进程和实际效果还落后于社会期望。

法治政府建设评估，是指有关组织按照规范的程序，运用多种方式、方法，对一定行政区域范围内推行法治政府建设的规划、措施、效果和问题等重要事项作出的全面系统的总结、分析和评价的活动。目前，我国法治政府建设评估活动的影响不断扩大，但从理论界和实务界的整体反响看，人们对法治政府建设评估机制所具有的重要作用认识还不到位，尤其对推动评估活动机制化的关注和研究还很不够。在此，笔者就当前状况下构建和完善法治政府建设评估机制问题抛砖引玉，期待各界同仁批评指正。

一、推动建立法治政府建设评估机制具有高度必要性和紧迫性

1997年党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标，要求“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”。1999年11月，国务院发出《国务院关于全面推进依法行政的决定》，明确指出：“依法治国反映了新时期执政党领导方式的基本特征，是从全局上、长远上统管一切的。依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分，反映了行政机关运作方式的基本特征，本身就是体现党的执政地位和执政作用的重要方面，同样是从全局上、长远上统管各级政府和政府各部门的各项工作的。”2004年3月，为了适应全面建设小康社会的新形势和依法行政的进程，国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》，系统规定了未来十年全面推进依法行政的指导思想、基本原则和要求、主要任务和措施，尤其值得关注的是，这个纲要还首次要求“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。以此为标志，我国开始进入了法治政府建设快车道。这些年来法治政府建设的成效有目共睹，同时也要看到，法治政府建设在不同时期、不同地区和不同领域还缺乏应有的均衡性，这项工作的推进进程和实际效果还落后于社会期望。从一定程度上说，法治政府建设的现实状况与应当达到的目标相比，还有相当的距离。

之所以存在这些不尽如人意的情况，原因是多方面的，既有我国法治建设宏观条件不足和外在环境制约的客观因素，也有法治政府建设任务本身具有的艰巨性、长期性因素。但不可忽视的是，其中一个关键的原因是法治政府建设在组织推动方面力度不够、手段不多、机制缺乏，较多地依赖于由上而下的政策部署，以会议贯彻会议、以文件落实文件的现象相当普遍，持续有效地跟踪督促做得还比较有限，尤其是至关重要的法治政府建设评估机制一直未能全方位地建立和运作，导致一些本来制定得很好的政策目标在实践中难以真正落实。

党的十八大以来，法治政府建设提上了更加重要的议事日程。按照中央的要求，要确保到2020年实现全面建设小康社会的宏伟目标，其中一项核心内容就是“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”，这意味着到2020年必须基本完成法治政府建设的各项任务。为此，党的十八届四中全会郑重要求，深入推进依法行政，加快建设法治政府。此后，中共中央、国务院于2015年12月印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，对法治政府建设任务作了再分解、再部署，以达到十八大确定的如期实现法治政府建设任务的奋斗目标。这个为期六年的实施纲要针对以往法治政府建设实践中存在的突出问题，专条规定了强化考核评价和督促检查的内容，提出充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。实施纲要还要求加强中国特色社会主义法治政府理论研究，为法治政府建设提供理论支撑和决策参考。这种新的形势和新的要求，为进一步研究和推动建立我国法治政府建设评估机制提供了充分的依据和必要的条件。

二、近年来法治政府建设评估实践的经验和局限

十八大以来，一些地方政府着手开展法治政府建设评估方面的研究和制度建设，并有一定进展。但是，从具体成果看，主要体现为制定了一定数量的指标体系，例如2013年3月广东省政府以第184号令发布的《广东省法治政府建设指标体系（试行）》，2015年1月江苏省政府印发的《江苏省法治政府建设指标体系》，2017年4月内蒙古自治区政府以第225号令发布的《内蒙古自治区法治政府建设指标体系》，2015年11月大庆市政府发布的《大庆市法治政府建设指标体系（试行）》等。至于这些指标体系的组织实施情况以及成效如何，与有关考核评价机制是否做到了有机衔接，目前还无法作出判断。与政府系统的评估实践相比，更具规模、影响更大、持续时间更长的评估活动来自于学术研究领域。自2013年起，中国政法大学法治政府研究院专门设立了“全国法治政府评估项目”，以项目课题组的方式开展工作，具体工作包括三项内容：一是研究开发了一套适用全国、覆盖全面、力求科学、注重操作、兼顾定性与定量评价的“法大版”法治政府评估指标体系；二是在全国范围内选定了一批不同层级、不同类型的城市政府作为评估对象，用一年多的时间对照拟定的指标体系收集有关信息资料，在此基础上开展全面分析评价和系统研究；三是由课题组完成评估报告作为课题成果，该报告最终以课题项目单位的名义向社会公开发布。项目单位虽然只将民间性、学术性、客观性作为其评估的基本定位，但由于它是一次全方位的创新，在理念、模式和程序方面带有自己的鲜明的特点，因此不仅开辟了理论界从事类似活动的先河，而且也为地方政府进行相关探索提供了示范和借鉴。

2013年12月，中国政法大学法治政府研究院以独立第三方机构的身份，针对全国直辖市、副省级城市、省会城市和国务院批准的较大市等53个城市的法治政府建设状况在京发布《中国法治政府评估报告（2013）》。当期评估体系涉及机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、公众满意度调查等7个一级指标和若干二级、三级指标，评估满分为300分。广州、上海、北京、南昌、成都、苏州、哈尔滨、贵阳、宁波、南京成为排名前十的城市。尽管该年度的评估报告更多体现为理论界关注实践的一种尝试，但其中也揭示了这些地方法治政府建设的部分规律性问题，例如，考察的7个一级指标中，制度建设与行政决策的得分总体偏低，表明部分地方政府普遍忽视制度问题；西部各个城市之间法治政府建设水平差别较大，而东中部则相对比较均衡，从而阐释了法治政府建设状况与经济发展水平有一定的相关性。时隔一年之后，中国政法大学法治政府研究院发布了第二份课题研究成果《中国法治政府评估报告（2014）》，受评估对象扩大到100个地级市以上的政府，该年度评估结果显示，过半数城市的法治建设水平处于不及格水平。

2015年12月，中国政法大学法治政府研究院发布第三份课题研究成果《中国法治政府评估报告（2015）》。对比前两次评估报告，这份研究成果又有重大发展完善，包括：根据十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，结合前两次评估中发现的问题，对原有评估体系作了补充调整，一级评估指标增加为9项，分别为“机构职能”“依法行政的组织领导”“政府制度建设”“行政决策”“行政执法”“政府信息公开”“监督与问责”“社会矛盾化解与行政争议解决”“公众满意度调查”，评估总分调整为1000分；为了体现评估的代表性和准确性，对评估的组织实施作了重大改进，评估工作人员以网络检索、发送咨询函、实地调研及发放问卷等形式，对选定的100个地级市以上政府开展评估，这100个城市所覆盖的人口超过了7亿。该年度的评估报告显示，受评估城市的法治政府建设水平较前两年有所提高，但依法行政状况依然存在不少问题。38个城市得分在及格线以下，发现的问题中有些属于历次评估曾提到的老问题。尤其值得注意的是，不同区域间的法治政府建设不平衡状态加剧，已出现较为明显的区域分化现象。从平均得分看，东部城市的平均得分为644.16分，中部城市的平均得分为600.24分，西部城市的平均得分为574.84分。东中西部的差距在不断加大。

2016年10月《中国法治政府评估报告（2016）》是中国政法大学法治政府研究院最新发布的研究成果。这次评估所依据的评估体系是根据中共中央、国务院此前发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的原则和要求，在原有评估体系的基础上修改形成的，共设置9项一级指标和若干二级、三级指标，总分共计1000分。评估对象仍然针对100个地方城市。这次评估发现，受评估地方城市的法治政府建设有所进展，得分在及格线以下的城市下降为12个，但是整体水平仍然不高，以得分率80%作为良好标准的话，只有1个城市达到了这个标准。9项一级指标中，行政执法、法治政府的组织领导、社会公众满意度调查三项指标仍然不及格，表明法治政府建设的弱项不容小觑。

总的来看，中国政法大学法治政府研究院的法治政府评估活动是一项值得肯定的成功尝试，具有自己的鲜明特点。一是评估体系不断完善。特别是随着国家有关法治政府建设的重大决策陆续出台，评估体系及时进行调整，以适应国家最新决策的要求。二是评估手段不断优化。从网络检索到利用专业公司的信息应用系统获取广泛的数据，从项目组派员实地调查到多种形式的公众满意度测评，手段趋于多元丰富。三是评估代表性不断增强。受评估的虽然只是部分城市政府，但是城市数量从最初的53个增加到100个，而且地域分布横跨东西中部和经济发达程度不同的省份，所辖人口超过全国人口的半数。四是评估结论与社会认知不断接近。由于法律实施状况的分量在评估中有所加重，评估中更加关注听取基层群众的意见，评估结论较好地反映了人民群众的心理感受。五是评估活动受到地方政府普遍重视。每次年度评估报告发布后，不仅全国性的专业媒体纷纷转载、报道，受评估地方的主要媒体和政府机关也对报告提及的本地方的问题高度关注、积极回应。有的地方政府还委托项目单位帮助拟定更加综合的制度体系，提升法治建设成效。例如，2017年北京市西城区区委委托中国政法大学法治政府研究院组织拟订全方位的法治建设指标体系，将评估范围从法治政府建设扩展到党的依法执政、人大依法履职、司法机关依法独立公正司法、法治社会建设等诸多方面，着力打造法治评估的升级版。此外，评估成果也推动了政府法治理论研究的深入，使相关理论研究活动更加注重回应现实需要。

从近年来法治政府建设评估的实践来看，也暴露出一些问题：一是评估的组织形式相对比较单一。各种法治政府建设状况评估，要么是由学术机构主导进行，要么由政府机关自行运作，很少有将多种主体有机地组织在一起的做法，难以发挥整体合力。二是评估标准规范性不足。除了少数地方政府发布的评估体系外，学术机构所依据的评估体系缺乏必要的法律效力支撑。三是评估范围存在局限性。我国设区的市有280多个，尚有多半地方政府没有纳入评估的范围。四是评估活动与政府内部管理包括追责机制还未做到有效衔接。因此，在总结实践经验的基础上，需要多方协作，抓紧研究建立完善更加全面、科学、高效的法治政府建设评估机制。

三、关于完善法治政府建设评估机制的几点思考

按照十八大的要求和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的规定，我国法治政府建设的时间表和路线图已经确定，当务之急是采取有力措施确保中央部署的各项任务如期完成。科学合理的评估机制是实现这一目标的推动剂和助力器。在此需要注意以下几点：

1.评估主体要专业中立

《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。与此相适应，未来承担法治政府建设状况评估组织协调职责的专门单位，很可能会设置于党政领导机关。但是，这并非意味着评估主体只能由党政机关充任，事实上应当探索采取多种模式，最终评估主体可能是多元并存的，既包括现有的学术机构，也包括党政机关内部的专责机构，甚至还可能包括民间组织性质的评估主体。从当前组织推动法治政府建设的实际情况看，党政府机关内部的专责机构由政府法制机构充任比较适宜。需要说明的是，这里提出由政府法制机构作为专责机构，不等于主张政府法制机构可以包办一切评估活动，更不等于把评估视为党政机关的专有权力。相反，专责机构开展的评估活动，只是局限于党政机关内部带有公权力性质的那一部分，并不排斥非公权力性质（学术性、民间性）的评估活动。

即使是党政机关内部专责机构开展的评估，其运作过程也要尽可能体现专业性和中立性。重要的方法之一就是引入外部力量，实现内外结合，避免内部“暗箱操作”。例如，专责机构可以利用同级人大及其常委会开展执法检查或者人民政协进行视察的契机进行评估，可以邀请法官、律师或者专家学者参与评估。对于纯粹的数据和事实问题，可以直接委托第三方专业机构具体评估。在评估主体的具体人员构成上，也要注意体现专业性的要求，评估人员应当具有必要的专业素养和专业知识。在评估的不同阶段，可以根据评估工作的具体内容选任不同类型的评估人员，例如在涉及制度建设问题时，可以吸收立法专家或者政策研究人员参加；在涉及社会监督问题时，则可以配备必要的信息采集专家或者问卷调查人员。

2.评估标准要切实可行

制定评估标准是开展评估工作的基础和前提，评估标准的质量高低是决定评估成效大小的关键因素。十八届三中全会专门提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，这是推动法治政府建设的重要环节。从评估标准的形式要求来看，要有利于标准自身的明确具体并使之保持相对稳定性，避免频繁随意修改导致被评估对象无所适从。目前一些地方的评估标准是以政府令（规章）的形式发布的，内容规范明晰，可操作性强，这种形式是值得肯定的。笔者认为，地方以立法的方式发布评估标准比较可取，如果将来时机成熟，也可以考虑由国家制定相应法规，统一规定全国范围内一体适用的评估标准，加上有关地方据此出台的细化标准，必将有利于形成更加完善的评估标准体系。从评估标准的内容看，要围绕党中央、国务院这些年来作出的有关重大决策部署，特别是要落实《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》规定的主要任务和具体措施，将各项要求尽可能转化为可量化、可追溯、可对比的详细指标。评估标准体系的制定还要坚持问题导向，紧扣法治政府建设中的短板和弱项，同时又要避免一味地好高骛远、脱离实际。从评估标准的协调性看，要注意法治政府建设评估标准与法律法规规定的政府履职程序要求和党中央有关重大改革决策指向（如行政审批改革、行政权力责任清单、“放管服”改革等）的衔接，防止出现评估标准与法律和改革决策“两张皮”的现象。

3.评估程序要规范严密

一般来说，法治政府建设评估程序可以分解为制定方案、组织实施、综合评价、撰写报告等几个阶段。在制定方案阶段，要确定当期评估目标，选定评估对象，组成评估工作机构，拟订评估进度安排，以及做好其他有关准备事宜。在组织实施阶段，要按照规定的步骤，全面收集必需的信息资料，并对有关情况进行分类归纳整理，形成符合评估目标的信息数据。在综合评价阶段，对获取的信息数据进行进一步分析，作出相应的具体判断，再将单个的具体判断予以整合，形成整体结论。在撰写报告阶段，将当期评估的筹划、实施情况和得出的结论条理化，形成相应的文字稿。

当期评估的目标，可以是全面性、综合性的，即对全国范围的法治政府建设状况进行全方位的评估；也可以是局部性、专题性的，即对部分地域以及一个或者几个特定事项（如行政决策、行政纠纷化解等）的具体情况进行专项评估。全面性、综合性评估一般定期进行，考虑到这种目标的评估耗费时间较长、工作量较大，间隔期限定为一年或者一年以上比较适宜。局部性、专题性的评估相对简易快捷，可以根据特定需要在较短时间内作出安排。

为顺利达成评估目标，可以采取多种手段方法，通常包括召开会议、实地考察、暗访政府机关公务活动现场、问卷调查、网络征求意见、走访相对人、查询行政文书等。要特别注意利用好政府信息平台，采取数据分析等电子化手段，提高评估效率。对于需要与相对人直接打交道的评估活动，有关评估主体要以适当方式向社会公告评估的目标、需要相对人支持配合的有关事项，以及识别判断评估工作人员身份的方式，以便于评估活动的正常进行。

4.评估结论要公平公正

法治政府建设评估结论既是对以往工作的如实评价，也是统筹部署下一步工作的逻辑起点，做到评估结论的公平公正至关重要。一方面评估结论要用事实说话，用数据印证，不能抽象地谈好论差；另一方面要用比较的眼光审视存在的成绩和问题，既要考虑一个地方特定阶段法治政府建设状况与其他地方的共性和区别，也要考虑这个地方开展法治政府建设的原有基础、经济社会文化的有利和不利条件；既要看到法治政府建设的突出成效，也要看到其中存在的主要问题。

法治政府建设成效究竟如何，不能由党政机关一方自说自话甚至自我表扬，而是要由人民群众掌握最终话语权。人民群众是依法治国的主体和源泉，也是判断法治政府建设状况优劣好坏的适格裁判者。为了体现评估结论与民意的契合性，需要合理设计专业人员评估和社会满意度测评的分值比重，畅通党政机关外部人士的意见表达渠道。要细化社会满意度测评的具体规则，针对不同群众设计出个性化的测评方案，吸引不同阶层的群体积极参与评估活动，确保绝大多数群众的意见在评估中得到直接、充分的反映。

5.评估考核要相互为用

法治政府建设评估往往有多种功能，可以是督促检验法治进程，也可以是获得学术研究资料，还可以是为了实现对政府的社会监督和舆论监督。作为正式机制上的评估活动，可以同时具备以上多种功能，但要将考核评价与督促检查功能摆在优先位置。为此，首先，各级党委政府要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核，对法治政府建设实绩突出的地方和个人，要予以表彰奖励并在干部任用中优先考虑。对法治政府建设严重滞后、依法行政不力，违法、不当问题较多的，要按照规定采取约谈、责令整改、通报批评、公开曝光等措施。其次，要结合开展评估工作，开展法治政府建设示范创建活动，发掘法治政府建设先进典型，推广先进事迹和先进经验，达成以点带面的效果。此外，要针对评估中发现的普遍性问题，制定整改方案，提出整改措施，对需要从制度上予以规范和调整的事项，要及时通过“立、废、改”程序完善相关制度建设。

6.评估保障要到位得力

法治政府建设评估是一项具有连续性的工作，也是一项复杂的系统性工程，必须做好相关保障工作。一要加强组织保障。政府法制机构是党政机关内部的评估专责机构，目前基层政府法制机构相当薄弱，在法治政府建设任务最为繁重的市县两级，这个问题显得尤为突出，近些年来一些市县的政府法制机构被撤并削弱，这种现象不容忽视。对此，要加强政府法制机构的力量建设，充实相应的工作人员，为他们履行包括组织评估在内的各项法制工作职责创造条件。二要加强能力保障。要通过定期培训、业务交流等各种方式，提高法制工作人员的思想政治素质和业务能力，以更好地适应开展高质量评估工作的要求。三要加强物质保障。开展评估工作所必需的经费，要按照程序列入党政机关的正常预算，由财政予以全额保障。党政机关委托第三方评估、购买社会服务的费用，也要及时足额支付。四要做好制度保障。在总结实践经验的基础上，适时开展相关制度建设，促进评估活动合法有序。