地方政府规章立法后评估实证研究

章志远

华东政法大学教授

地方政府规章立法后评估实证研究

章志远

华东政法大学教授

在立法后评估主体模式的选择上，宜采取“自行评估与委托评估相结合”的模式，避免出现“行政懒政”和“行政垄断”的极端。

在立法后评估具体方法的选择上，宜突出“问卷调查和个案分析相结合”的模式，避免出现“拍脑袋评估”和“纸面上评估”的极端。

在立法后评估结论效力的选择上，宜坚持“后评估结论与规章后续立、改、废计划无缝隙对接”的模式，避免出现“评估走过场”和“评估被搁置”的极端。

一、引言

2015年12月27日，中共中央、国务院联合印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》为2020年基本建成法治政府确定了明确的路线图和施工图，是党和国家向全社会发出的“动员令”、立下的“军令状”。《纲要》首次提出了法治政府建设的七大“衡量标准”，即政府职能依法全面履行、依法行政制度体系完备、行政决策科学民主合法、宪法法律严格公正实施、行政权力规范透明运行、人民权益切实有效保障、依法行政能力普遍提高。这七大标准既是套在法治政府建设者头上的“紧箍咒”，也是人民群众衡量法治政府是否建成的“测试仪”。1章志远：《法治政府建设的三重根基》，载《法治研究》2016年第1期。

法治的根本要义在于良法善治，良法是善治的前提和保障。党的十八大以来，“科学立法”成为治国理政的战略支撑，“提高立法质量”被新增为修订之后的《立法法》的重要目标。立法质量的提高，除了提升立法机关自身的能力、发挥公众参与和专家论证的作用之外，还有赖于一系列重要程序机制的建立。其中，行政立法后评估就是保障立法质量、提高治理水准的一种有效机制。广东、重庆、厦门、西安、苏州、无锡等地人民政府率先开展规章立法后评估工作，取得了较为明显的成效，推动了地方治理现代化的进程。《纲要》在“完善政府立法体制机制”中明确提出：“定期开展法规规章立法后评估，提高政府立法科学性。”国务院法制办公室新近公布的《规章制定程序条例》（修订草案征求意见稿）第44条规定：“国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以组织对有关规章或者规章中的有关规定进行立法后评估。”在此背景之下，立足既有实践对立法后评估制度展开实证研究确有必要。

有鉴于此，本文将以江苏省苏州市2012—2015年度规章立法后评估实践为例，深入总结我国本土立法后评估制度的经验，努力挖掘民主立法和科学立法的中国智慧。之所以选择苏州市作为地方政府规章立法后评估制度的观察样本，主要是基于三个方面的考虑：第一，苏州市早在2012年就开始积极开展规章立法后评估工作，迄今为止已经对近60部规章进行了立法后评估活动，具有“样本较为齐全”的优势；第二，苏州市始终坚持立法后评估报告向社会全文公开发布的做法，迄今已有40份规章立法后评估报告正式对外发布，具有“资料易于收集”的优势；第三，笔者曾经以委托第三方名义亲身参与苏州市首批规章立法后评估活动，并在当年最先完成立法后评估任务，具有“深度介入实践”的优势。无论从后评估的数量还是质量上看，苏州市规章立法后评估制度实践都已走在全国前列，显示出诸多鲜明的地方特色。下文将以“后评估主体”、“后评估方法”和“后评估结论”为基本观测点，深入剖析苏州市2012—2015年间40份规章立法后评估报告，试图归纳出可复制、可推广的立法后评估经验，进而提炼中国本土特色的科学立法、民主立法新模式，助力基本建成法治政府目标的实现。

二、立法后评估主体

立法后评估主体是立法后评估活动的具体组织者和实施者。后评估主体的不同，在很大程度上影响着后评估方法的选择和后评估结论的可信度。《苏州市规章立法后评估办法》（以下简称《办法》）第5条规定：“规章确定的行政主管部门是规章立法后评估的实施机关；规章确定的行政主管部门有两个以上或者规章未明确行政主管部门的，由市政府法制部门协调确定。”第6条规定：“评估实施机关可以根据需要，将规章立法后评估的有关事项委托高等院校、科研机构、行业协会（商会）、社会中介机构等单位进行。”前者属于“谁主管，谁评估”模式，后者属于“委托第三方评估”模式。就本文所观察的样本来说，90%的后评估活动都采取了“委托第三方评估”模式，只有10%的后评估活动采取了“谁主管，谁评估”模式（见表1）。

表1 立法后评估的主体模式

从上表可以看出，苏州市规章立法后评估活动已经呈现出独特的“委托第三方评估”模式，大有“喧宾夺主”之势。一是《办法》仅规定评估实施机关“可以根据需要”委托第三方进行后评估，但在具体实践中，评估实施机关大多以“为有效保证后评估结论的客观性、公正性和专业性”为由，委托第三方具体实施评估，使其成为压倒多数的主导性评估模式；二是《办法》仅规定评估实施机关可将“后评估的有关事项”委托第三方进行，但除《苏州市街道办事处工作规定》和《苏州市农村合作医疗保险管理办法》后评估活动属部分事项（分别为“专项调查”和“问卷调查及部分文字撰写”事务）委托外，其他34项后评估活动则完全是整体性委托。从历年数据上看，委托第三方后评估已经成为首选乃至唯一的模式，而且律师事务所成为最重要的委托第三方（见表2）。

表2 委托第三方的具体样态

考察委托第三方立法后评估活动的实践，36份样本中除两份报告未注明第三方具体身份外，律师事务所接受委托共计22次，占64.7%；高等院校和行业协会接受委托各有6次，占17.6%。其中，有9家当地的律师事务所先后接受委托从事立法后评估活动，两家律师事务所分别接受7次委托，占据2/3之多。

总体而言，苏州市规章立法后评估实践呈现出“自行评估少，委托评估多”“律师事务所接受委托多，其他第三方接受委托少”的特点。一方面，通过委托第三方对规章进行立法后评估，可以有效克服行政机关专业性不足、人手短缺的弊病，增强后评估结论的科学性和公正性；另一方面，律师事务所大量参与规章立法后评估活动，能够有效提升其服务政府法制建设的能力，推动法治政府建设的步伐。不过，完全依托第三方评估也存在助长“懒政”甚至造成新的“垄断”的风险。在36项委托第三方立法后评估活动中，只有1项载明是通过“竞争性谈判”方式选择第三方的，其他大多采取“直接委托”方式选择第三方；还有2项则完全没有注明第三方的具体名称。

在行政法学的视野中，委托第三方从事立法后评估活动实为 “公共部门在市场上挑选合适的私人参与执行公共行政任务的过程”。2章志远：《行政任务民营化法制研究》，中国政法大学出版社2014年版，第98页。为此，“何种情况之下”“按照何种程序”“符合何种条件”就成为委托后评估模式能否有效运行的三个条件。为了有效避免评估实施机关“懒政”心理的助长，也为了防止“赢者通吃”造成新的“第三方垄断”，应当从三个方面进行完善：一是建立评估实施机关委托第三方“情况说明”制度。目前，各地规章大多笼统规定“根据需要”委托第三方评估，并将委托情况向政府法制部门备案。这种做法难以有效对评估实施机关形成制约，也无法提升行政机关自身依法行政能力。为此，今后应当建立评估实施机关就委托第三方评估情况向政府法制部门书面说明制度，并在向全社会公开的后评估报告中一并载明。3当然，在本文所考察的立法后评估报告样本中，也有委托第三方理由说明相对详尽者。例如，苏州市住建局提交的《〈苏州市燃气管理办法〉后评估报告》在总结该次后评估活动的特点时就指出：“为确保立法后评估工作的客观公正性，本次立法后评估相关实施工作及部分文字撰写工作采用协议委托、政府购买服务方式委托为苏州市燃气协会，原因是此项目与该协会职能紧密联系，另外，该协会有熟悉情况，了解历史，具有一定文字撰写和科研能力的人员来担任和组织实施这项工作。”二是建立评估实施机关委托第三方“竞争遴选”制度。诚如学者所言：“确定何者构成为公众做个好交易的事实显然是件不容易的事，对此的判断显然不限于最低报价或看上去是最有效的合同，它涉及对经济、效率、有效性、回应性、责任性和平等因素进行的复杂的平衡。”4［美］菲利普·库珀：《合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇》，竺乾威等译，复旦大学出版社2007年版，第14页。今后应当适度引入竞争性机制，通过公开招标方式吸引更多专业条件好、实践经验足的第三方积极参与竞争，从而使得行政机关能够在更大范围内选择最佳合作者。三是建立评估实施机关委托第三方“专业优势”制度。就接受委托承担后评估任务的第三方资质要求而言，专业性和中立性是衡量实体条件的基本元素。专业性是指第三方对所评估的事项具有特殊的专业技术优势及研究水准，中立性是指第三方与所评估的事项没有相应的利害关系。只有第三方同时满足专业性和中立性的要求，才能够产生相对于评估实施机关的比较优势。

三、立法后评估方法

立法后评估方法是指立法后评估主体开展后评估活动时所采取的一系列具体手段。后评估方法是否科学、全面，直接关系到后评估结论的真实性和可靠性。《办法》第17条规定：“立法后评估应当采用下列方法：（一）通过新闻媒体、政府网站等公开征集社会公众意见；（二）走访或者书面征求相关行政执法单位、监督机关、行政相对人或者其他利益相关者的意见；（三）通过召开座谈会、听证会、专家论证会等听取意见。评估实施机关根据评估需要，还可以采用以下评估方法：（一）问卷调查；（二）实地考察；（三）专题调研；（四）个案分析；（五）立法比较分析；（六）成本效益分析；（七）文献检索；（八）其他方法。”前者属于“必须采用”的方法，后者则属于“选择采用”的方法。就本文所观察的样本来说，公开征集社会公众意见、实地调研座谈、听取专家意见、立法比较分析等都是惯常使用的评估方法。鉴于后评估是对规章的立法质量、实施效果及社会影响所进行的调查、分析与评价活动，因而“问卷调查”和“个案分析”是更为重要的后评估方法，对于摸清规章实施成效具有不可替代的作用。值得关注的是，95%的后评估活动采取了问卷调查方法，另有17.5%的后评估活动采取了个案分析方法（见表3）。

表3 立法后评估采取的特殊方法

从上表可以看出，苏州市规章立法后评估活动已经呈现出方法多样化的发展模式。尤其是在问卷调查的覆盖范围和手段创新方面，可圈可点之处甚多。首先，在38项运用问卷调查的后评估活动中，发放问卷数在1000份以上的就有26项，占68.4%。其次，《苏州市人民防空工程管理办法》和《苏州市环古城河水上游管理办法》等两项后评估活动还采用了微信调查方法，顺应了互联网时代的需要。当然，从正式对外公布的后评估报告来看，能够将问卷调查数据分析以图文并茂形式展现出来的还不多见。有的后评估活动问卷调查数量过少，有的后评估活动问卷回收率不高，这些情形无疑都会影响到后评估活动的实际效果。

立法后评估“是信息的筛选、加工、输出、反馈的过程，评价的有效性在很大程度上取决于信息本身及其传输的质量。”5陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，中国人民大学出版社2003年版，第304页。就增强规章立法后评估活动的实效性而言，问卷调查方法今后应当被大力推广并上升为“必须采用”的方法。这一特殊方法的运用，能够全面、系统收集法律规范的实施情况，有效促进立法科学性和民主性的提升。为此，可从如下三个方面进行完善：

一是问卷调查的制作设计。问卷调查的数量和类型应当视具体的后评估对象而定，基本的原则是兼顾各个相关的利益群体。以笔者接受委托从事《苏州市金鸡湖保护管理办法》（以下简称《管理办法》）立法后评估为例，根据金鸡湖区域发展与管理的实际情况，分别针对金鸡湖周边居民（400份）、金鸡湖景区游客（400份）和金鸡湖周边商业经营者（100份）制作设计了三套不同的调查问卷。

二是问卷调查的发放回收。问卷调查的发放回收应注意分散性，照顾到不同层次的受访对象，从而最大限度地采集到原生态的信息。在《管理办法》后评估调查问卷发放方面，笔者对居民卷和游客卷的调查对象就涵盖了4个不同年龄段（居民卷：25岁以下的占6.3%，25—40岁占26.4%，41—60岁占32%，60岁以上的占35.2%；游客卷：25岁以下的占39%，25—40岁占38.4%，41—60岁占18.2%，60岁以上的占4.4%）和至少7类人群（居民卷：公务员占3%，企事业单位人员占8.5%，私人企业人员占7.5%，自由职业者占8.5%，退休人员占45.2%，家庭主妇占5.5%，学生占3.8%，其他人员占17.3%；游客卷：公务员占10.6%，企事业单位人员占16.4%，私人企业人员占28.1%，自由职业者占15.6%，退休人员占4.4%，家庭主妇占6.5%，学生占14.5%，其他人员占6.8%）。对经营者卷的调查对象则包括餐饮（72%）、旅居（1%）、游乐设施经营（1%）、商品零售（8%）和其他经营（18%）等5类商业主体，涵盖了高档（23%）、中档（62%）、平价（7%）和综合（8%）消费四种不同档次的经营主体。根据抽样规则，上述多元的调查对象确保了问卷调查信息的全面性与准确性。

三是问卷调查的分析说明。问卷调查的分析说明是对调查所获数据的深度加工，是问卷调查方法运用的真正价值所在。只有将问卷调查数据的分析说明融入后评估的具体内容之中，并将其附着于后评估报告之后，才能充分发挥其信息采集和结论佐证的作用。例如，在对《管理办法》进行绩效性评估时，笔者就充分运用了问卷调查所获得的相关数据，分析第1条有关“保护金鸡湖水质，维护、改善和美化区域环境，促进金鸡湖风景资源的科学、合理开发利用”的规定是否得以实现。具体来说，在金鸡湖环境方面，93%的居民认为金鸡湖的环境保护状况优良，91.2%的游客认为金鸡湖环境质量较高；在金鸡湖区域秩序维护方面， 91.9%的居民认为金鸡湖景区举办活动时对其生活影响很小或没有影响，78%的商家认为景区开展大型活动并未造成秩序混乱，反而聚拢人气有利于其经营。

四、立法后评估结论

立法后评估结论是指立法后评估主体就规章实施所取得的绩效、存在的主要问题，以及修改、废止、解释、制定配套制度等所提出的相关建议。经过审核通过并对外发布的立法后评估报告，是立法后评估主体的智慧结晶，应当具有相应的法律效力，以体现立法后评估活动的规范性和严肃性。《办法》第22条规定：“经审核的规章评估报告应当作为编制政府立法计划、改进政府立法和行政执法工作的重要依据。规章需要修改、废止的，应当适时启动政府立法程序；对规章执行方面的建议，有关行政执法部门或者机构应当研究落实，并及时向市政府法制部门反馈落实情况。评估报告的结论和建议经市人民政府形成决定的，有关行政执法部门或者机构应当实施，并将实施情况向市人民政府报告。”就本文所观察的样本来说，建议修改的后评估结论有31份，占77.5%；建议升格为地方性法规的后评估结论有6份，占15%；建议废除的后评估结论有3份，占7.5%（见表4）。

表4 立法后评估的具体结论

从表4可以看出，苏州市规章立法后评估活动取得了良好的实施成效，所有的后评估报告都提出了中肯的修改、废止及升格建议，从而为后续规章相应的立、改、废活动提供了科学依据。其中，《苏州市按比例安排残疾人就业办法》《苏州市合同格式条款管理办法》《苏州市人民防空工程管理办法》《苏州市统计管理办法》等四份后评估报告还以附录形式附上修改建议稿或对照表，并进行了较为详尽的理由说明。这种处理模式直观明了，既反映了后评估活动本身的水准，也为后评估之后相应立法活动的及时启动提供了范本。尤其值得一提的是，江苏良翰律师事务所在2012年接受苏州市规划局委托承担《苏州市古村落保护办法》立法后评估任务，提出了升格为地方性法规的建议。2013年年初，该所再次接受苏州市规划局委托，承担了《苏州市古村落保护条例》（草案）的立法起草工作，并成为苏州市首家接受委托承担立法草案起草任务的律师事务所，从而实现了“规章立法后评估—地方性法规草案起草”的无缝隙对接，成为加快科学立法步伐的典范。

从其他规章后评估的后续安排来看，大多也体现出对先期后评估报告结论的尊重。例如，苏州市人民政府新近正式印发《关于印发苏州市人民政府立法规划（2017—2021年）和苏州市人民政府2017年立法有关计划的通知》，对政府立法工作提出了具体要求，并明确了五年立法规划和今年立法有关计划的具体项目。其中，2017年四项规章立法正式项目中的《苏州市燃气管理办法（修改）》、《苏州市人口与计划生育办法（修改）》和《苏州市政府信息公开规定（废止）》都是2015年后评估的项目，两项规章立法预备项目中的《苏州市防雷减灾办法（修改）》则是2014年后评估的项目。又如，在苏州市人民政府公布的2016年立法计划中，作为五项规章立法正式项目之一的《苏州市拆除违法建筑实施办法（废止）》就是2012年后评估的项目。

新《立法法》以“突出重点，着力围绕提高立法质量完善制度”为中心，在“深入推进科学立法、民主立法”方面进行了较大幅度的修改。6参见全国人大常委会副委员长李建国2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上所作的《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明》。其中，第1条新增“提高立法质量”作为立法活动的目的性要求之一，第5条新增“坚持立法公开”作为立法活动的基本原则之一。可见，“质量导向”和“公开导向”应成为今后行政立法活动的基本要求。作为一种行之有效的质量保障机制，规章后评估的法律效力需要继续得到加强，避免后评估活动“走过场”。为此，可从两个方面对后评估结论进行完善：一是后评估结论的理由说明机制。后评估结论涉及所评估的规章的“生死存亡”，后评估主体理应作出详尽的理由说明；其中，“修改建议稿”及其理由说明就是最好的保障机制。为了充分发挥后评估制度的价值，今后应推广后评估报告附录修改建议稿做法，使科学立法的精神渗透到立法进程中的每个环节。二是后评估结论的信息反馈机制。无论是建议对所评估的规章修改、废止还是升格，都必须在后续的立法计划中及时予以回应，体现对后评估结论效力的尊重。在这方面，除了前述《办法》第22条的规定值得肯定外，2011年4月11日公布施行的《重庆市政府规章立法后评估办法》的分项列举规定做法同样值得推广。7《重庆市政府规章立法后评估办法》不仅设专章规定“评估报告”，而且分设三条规定对评估报告的不同处理。其中，第21条规定：“立法后评估报告建议政府规章进行修改的，有关行政机关应当按照立法程序提请市人民政府对政府规章进行修改。根据立法后评估报告修改政府规章的，原则上应当采纳评估报告提出的建议，未采纳的应当说明理由。”第22条规定：“立法后评估报告建议废止政府规章的，应当按照法定程序废止政府规章。”第23条规定：“立法后评估报告建议政府规章的配套制度需要完善或者实施情况需要改进的，政府规章实施机关应当及时采取相应措施。”

五、结语

近年来经济社会发达地区的法治实践表明，规章立法后评估制度“不仅是检验政府管制措施合法性、最佳性的核心手段，而且对于提高立法质量、回应社会治理需求具有其他相邻制度所不可替代的特殊作用”，完全应该上升为一项基本的立法制度。8章志远：《行政法学总论》，北京大学出版社2014年版，第255页。作为较早施行并持续推进该项制度的地区之一，苏州市在规章立法后评估方面已经形成了“委托第三方评估为主”“充分运用问卷调查方法了解规章实施效果”“实现规章的立、改、废与规章后评估结论无缝隙对接”等鲜明的地方特色。这些成功的制度实践，不仅提高了苏州市地方治理法治化的水准，也为其他地区提供了可资借鉴的科学立法、民主立法的有益经验。作为本文实证研究的基本结论，尚可归纳为如下三个方面：

第一，在立法后评估主体模式的选择上，宜采取“自行评估与委托评估相结合”的模式，避免出现“行政懒政”和“行政垄断”的极端。委托第三方后评估有助于科学立法民主立法目的的实现，但需要辅之情况说明、竞争遴选和专业优势的匹配机制，通过签署后评估委托协议方式明确各方的权利义务，在充分发挥行政机关和委托第三方各自禀赋的基础上确保后评估任务的顺利完成。

第二，在立法后评估具体方法的选择上，宜突出“问卷调查和个案分析相结合”的模式，避免出现“拍脑袋评估”和“纸面上评估”的极端。问卷调查方法的运用，有赖于制作设计、发放回收和分析说明三个环节的机制保障，真正通过原生态信息的获得管窥规章实施的绩效；个案分析方法的运用，有赖于案件法律适用的评析和对当事人的跟踪回访，真正发挥个案的动态认知作用。

第三，在立法后评估结论效力的选择上，宜坚持“后评估结论与规章后续立、改、废计划无缝隙对接”的模式，避免出现“评估走过场”和“评估被搁置”的极端。在运用科学评估方法的基础上，后评估机关应当提出持之有据的后评估结论，并辅之相应的修订建议稿，进而为行政机关后续的规章立、改、废活动提供充分的依据，促进科学立法、民主立法的实现。