探寻党建科学化的创新机制

王建华

〔摘要〕 实现中国共产党的建设科学化，离不开机制创新。就组织建设而言，需要创新党员吸纳与退出机制，核心是共产党人先进性如何在基层党员身上体现出来；需要建立党内选举与决策机制，核心是激发组织内生活力，提升决策的科学化水平。同时，从现代国家治理的需要出发，进行组织体系的顶层设计，建立组织发展与调适机制，组织变革的预警机制，使得组织发展能够因应时代变化。

〔关键词〕 党的建设，科学化，组织维度，机制创新

〔中图分类号〕D262 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）05-0072-05

加强党的建设是中国共产党巩固执政地位的必然要求。党的十七大报告提出，以改革创新的精神加强党的建设；及至党的十八大，又提出了“全面提高党的建设科学化水平”。由此可见，如何以改革创新的精神提升党的建设科学化水平，将成为今后很长一段时间党的建設努力的方向。考察党建研究现状，中央文件阐释与地方经验总结较多，而有关党的建设创新机制的研究成果较少。有鉴于此，本文拟从党员吸纳与退出机制、党内选举与决策机制、组织发展与调适机制三个方面，为党的建设科学化提供可操作的机制创新方案。

一、党员吸纳与退出机制

借鉴列宁主义建党理念，中国共产党自成立始，就建立了规范的党员吸纳机制。其中，介绍人是入党积极分子寻找组织的引路人、担保人 〔1 〕262，也是加入组织之后的教育人；入党宣誓是个体对组织的庄严承诺，而设定候补期的目的就是为了进一步考察个体对组织的忠诚度，以便党组织决定是否发展其为正式党员；交纳党费既是为了资助党的经济，又是对党负责任的表现。可以看出，建立党员吸纳机制的目的，是为了保证进入党组织的每一个人，都能有着不同于普通群众的思想觉悟、意志品质与精神境界。

考察组织发展脉络，中共善于根据革命形势的变化不断调整自己的行动策略。鉴于入党介绍人对新党员肩负的担保责任，一方面使得介绍人发展新党员心存顾虑，另一方面对新党员未来的党性做担保也不切实际，因而，中共七大通过的党章，就取消了这一规定。在中国革命发展的不同阶段，党员的入党誓词也各不相同，及至抗战后期，针对农村环境发展党员的特殊性，中共中央西北局组织部提出新党员的入党誓词为：热心工作，积极生产，主持公道，努力学习。或：为革命斗争， 遵守纪律，积极生产 〔2 〕228。总结党建成功经验，按照实际情况决定工作方针，这是所有共产党员都必须牢记的最基本的工作方法。同时，由于中共的组织形式、工作方法是根据组织所处的内外环境和革命的政治任务来决定的，因而，它们必须具有一定限度的灵活性。如果革命环境、工作条件变了，革命有了新的政治任务，那么，中共的组织形式与工作方法，也必须跟着改变。中共之所以是具有创造性的马克思主义政党，就是“不仅在思想上、政治上从来不受任何死的公式所束缚，而且从来不把党的组织形式以至任何组织形式，看成是不可改变的死的公式” 〔3 〕316-317。

自中国共产党成立至今已有近百年的时间，其夺取全国执政地位至今也近七十个春秋，中国社会已经从农耕文明走过了工业文明，进入到一个信息化的时代，但组织吸纳机制几无变化。从形式上而言，新党员吸纳程序中，仅增加了对入党积极分子培训的内容，在高校就表现为入党积极分子的青共校培训，以及确定为发展对象的党校培训。信息时代的现代国家治理对中共的自身建设提出了新任务、新挑战，也带来了新机遇，如何应对新形势下的组织发展，需要共产党人以改革创新的精神进行自我革命。因此，在新党员发展过程中，应提出的一个问题是，入党积极分子的先进性表现在哪里？由此出发，党员吸纳机制应围绕这一主题进行内容与程序的设计，它应有着时代内涵，成为社会主义核心价值观的引领者，同时又有着时代特色，能够保证进入党组织的都是社会各阶层的先进分子。

创新党员吸纳机制需要继承与超越传统制度资源。对于入党介绍人，虽不能再以担保人的义务来要求；但应根据不同职业特点，制定明确的组织要求，使其成为组织审查的第一道安全门。同时，入党积极分子成为预备党员后，基层党组织应给其分配服务社会的具体任务，这样既可以通过预备党员的行动重塑各地方党组织的形象，也可以根据其完成情况，对其综合素质进行全面考察，以利于其发展。从理论联系实际出发，1982年中共十二大通过的入党誓词，已不能适应新形势下组织发展的需要。以入党誓词中“保守党的秘密”为例，自中共十六届四中全会提出党务公开以来，发展和用好党务公开新形式，使党员更好了解和参与党内事务多次写入中央与地方党委的文件中。革命战争年代，保守党的秘密攸关组织的生死存亡，这是铁的组织纪律，也是对党忠诚的表现。由于中国共产党人除了人民的利益再无其他利益，在夺取执政地位后，所谓党的秘密更多的应是国家秘密，也就是说，保守国家秘密已成为当下最紧迫的任务，共产党人应成为这方面的模范。为此，可以修正宣誓内容，使其与国家治理的战略目标结合起来，与党员的工作、生活结合起来，真正成为指导党员行动的指南。

党员脱党是政党运行过程中的正常现象。战争年代，为防止党员脱党暴露组织秘密，中共五大修正的党章规定：党员自愿出党须经过所在地之市或县委员会决定，收回其党证及其他重要文件，并须有介绍人担保其严守本党一切秘密，如违犯时由市或县委员会采用适当手段对待之 〔4 〕268。 可以想象，战争年代脱离党组织应是一件非常困难的事情，更多的表现为对革命变节者的武力清除与定期整党的党员登记。这是适应战争环境需要的权宜之计，因为革命性政党自我生存的压力，决定了不可能建立常规的退出机制。同时，对于脱党变节者，由于中共没有掌握国家暴力机器，对其惩戒虽则严厉，但活动范围的局限性决定了制裁效力的有限性。

中共夺取政权后，党员退党自由被写进党的章程。根据中共十八大通过的党章，党员要求退党，应当经支部大会讨论后宣布除名，并报上级党组织备案。对于缺乏革命意志，不履行党员义务，不符合党员条件，经教育仍无转变的，应当劝其退党。劝党员退党，应当经支部大会讨论决定，并报上级党组织批准。如被劝告退党的党员坚持不退，应当提交支部大会讨论，决定把他除名，并报上级党组织批准。党员如果没有正当理由，连续六个月不参加党的组织生活，或不交纳党费，或不做党所分配的工作，就被认为是自行脱党。可以说，党员退出机制已经初步建立。问题是，多年来，基层党组织的弱化又是不争的事实，究其原因，实则是党员退出机制没能真正落到实处。endprint

从对部分地方党组织的调研情况看，除违法违纪被开除出党者外，虽偶有被除名党员，也多是长期失联者，少有党员因思想觉悟落后，或不参加组织生活而被劝退出党。同时，基层党组织的生活还有待进一步充实与完善，党员要履行的义务不能仅是参加三会一课与交纳党费，更应是在工作与学习中，如何发挥先进性作用。对此，各地方党组织进行了一些有益的探索，建立各种形式的党员示范岗，以彰显共产党人的先进性。问题是，党员的先进性不能仅通过少数党员体现出来。如何发挥每个党员的先进性作用是创新党员吸纳与退出机制应该考虑的核心问题。当党员的思想觉悟落后于一般群众时，理应被劝退出党。

对党员思想觉悟进行客观评价并不是一件容易的事情，除严格执行现有评价指标与评价体系外，还要与整个社会的诚信体系建设联系起来，与社会道德体系建设联系起来。也就是说，通过建立完备的社会评价体系，使得党员的先进性回归日常生活，以增强示范意义。发挥党员的模范带头作用，目的是使加入中国共产党成为个体梦寐以求的愿望。如此，才能增强党组织的吸引力，而一个有吸引力的组织其吸纳与退出机制才有意义。

落实党员吸纳与退出机制，关键是发挥基层党组织的战斗堡垒作用。为此，要强化党组织负责人的带头作用，如习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时所言，从严治党，关键是要抓住领导干部这个“关键少数”。为此，应严把基层党组织负责人选拔关，制定岗位标准与定期培训、考核制度。建立末位基层党组织的整改机制，对于排名靠后的党组织建立帮扶机制，定期开展群众评议党组织活动，真正使共产党的根基厚植于群众之中，使党组织成为群众利益诉求的代言人。

二、党内选举与决策机制

根据党章规定，党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。党内选举是党内民主的重要表现形式，也是激发党的活力的内生动力。为此，中共十八大报告提出：改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。探索扩大党内基层民主多种实现形式，为党内选举指明了方向，同时也提出了新的问题，那就是党内选举与公职人员选举存在哪些差异？厘清二者的边界无疑是规范党内选举的前提。

党内选举是在遵守党内法规与组织纪律基础上的选举，在此意义上说，它是个体与组织的关系，而非部分与整体的关系。中共十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》强调：党员、干部特别是高级干部不准在党内搞小山头、小圈子、小团伙，严禁在党内拉私人关系、培植个人势力、结成利益集团。对那些投机取巧、拉帮结派、搞团团伙伙的人，要严格防范，依纪依规处理。也就是说，在党内，不能像公职人员选举那样，采用多人联名的形式来提出候选人。

党内选举的关键是处理好民主与集中的关系。所谓选举民主是要充分尊重党员的选举权利，尊重每个党员的意见与建议。为扩大党内民主，一些基层党组织通过公推直选的形式选举支部负责人，无疑有利于调动基层党员参与组织生活的积极性，但过度的民主必然会撕裂一个政党，这是竞争性选举的伴生物。基于此，从民主集中制的组织原则出发，对直接选举的基层党组织负责人必须进行党性考核。因为一旦基层党员的纯洁性出了问题，选举就有可能被少数人所操纵，所以党章规定，基层党组织选举结果，应报上级党组织批准。此时，上级党组织如何把好批准关，就成为基层党组织选举是否成功的关键，这也是民主集中制组织原则的优势所在。

党内选举应有多种实现形式。从党的先进性出发，干部选拔与任用是要在不同的岗位上为党服务，而非个人的职业设计与追求，同时，对于每一个对着党旗宣誓的共产党人而言，服从组织安排是组织对个体的最低要求。基于此，党内选举更应通过协商民主的形式来实现。从上级党组织酝酿候选人开始，就通过组织谈话、民意测评等多种形式了解每个候选人的情况，在此基础之上，进行党内选举，既尊重了一般党员的意见，又体现了上级党组织的意志，这就是民主集中制在党内选举过程中的灵活运用。可见，如何规范党内选举的程序，使得协商民主通过制度化的形式规范下来，是党内选举应该努力的方向。

党内选举包括党的各级代表大会代表与各级领导机关的选举。其中，能否选出真正代表党员意志也就是人民意志的党员，直接决定各级领导机关的战斗力，因而，党代表选举是整个选举工作的基石。如何使党代表选举落到实处？除采用无记名投票、差额选举等一般民主形式外，还应细化选举程序，做到公平、公开、公正。对于领导机关选举，应建立当选者任前审查与评议制度，以净化选举生态。党内选举仅是干部选拔的多种形式之一，应建立干部选拔的分类管理机制，形成选任、委任与聘任相互补充的科学的干部选拔机制。同时，健全党内荣誉制度，结合党的章程的相关规定，凡能积极履行党员权利与义务，并取得突出成绩的，就应给予相应的个人荣誉，并把此作为党员任职不同岗位的重要依据。

对于长期执政的中国共产党而言，党内决策不仅关涉党的行动路线，更是攸关国家大政方针与各级政府工作重心的大事。根据党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，凡属重大问题，要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由集体讨论、按少数服从多数原则作出决定。党内决策应遵循民主集中制的组织原则。问题是，在研究讨论问题时，如何充分发扬民主，听取不同意见，科学对待少数人的意见？如何落实党委常委会（党组）议事规则和决策程序？如何防止议而不决、决而不行、行而不实？如何防止以党委（党组）集体决策名义维护部门或小集团利益，而损害国家与人民的利益？诸如此类问题还缺少制度规范。解决上述问题，需要打破传统思维定式，以问题为导向寻找解决之策。同时，充分运用现代科学技术特别是信息技术，以保证决策的科学、有效与透明。

党内决策不能是简单的投票表决，它必须体现民主集中制的制度优势，制定民主科学的议事规则，充分尊重少数人的意见，在充分讨论的基础上，达成共识。对于重大决策，应建立党内听证制度，以发挥普通党员政治参与的积极性。同时，建立党内不同意见预警机制，凡不同意见达到一定比例，就应引入专家咨询、民主測评制度；党内产生较大分歧时，既要报上一级党组织裁决，又要实行主要领导记名表决制，以便建立责任追究机制。追究责任也是要防止懒政现象发生，防止党内决策出现议而不决的现象。为此，应根据领导分工，建立决策倒逼机制，领导干部绩效考核机制等，以提升组织决策效率。endprint

中国共产党的性质决定了党内决策不仅是共产党人的“家事”，也是民主党派的“家事”，更是全国人民的国事。在此意义上说，要充分发挥各种党外力量在决策过程中的作用，而中国特色的政党制度也决定了它愿意广泛听取社会各方面的意见。目前，中央层面已建立了与民主党派间的稳定的沟通机制，但顶层制度设计还不够完备。为此，应学会逆向思维，从防控决策风险出发，积极发挥党外力量对党内决策的监督作用，逐步建立重大问题决策时，民主党派、社会团体与专业人士列席制度。

规范党内决策机制的根本目的，不是让党员对组织产生畏惧心理，以致束手束脚，不敢为党服务，不愿为党服务；而是要通过规范党内政治生活，明晰对党员的要求与纪律边界，提高党内决策的民主化、科学化水平，以激发组织的内生活力。达此目标，需要建立党员参与党内生活的评价与激励机制，以调动党员参与组织生活的积极性，使党员更好地为党服务，创造性地为党服务。唯如此，中国共产党才能保持旺盛的生命力。

三、组织发展与调适机制

中国共产党的组织体系是在适应革命斗争需要的过程中形成的。由于革命面临的最大问题是组织发展与壮大问题，宣传与组织系统就显得特别重要。如曰，党的宣传鼓动工作为党的组织工作开辟道路，组织工作为宣传鼓动工作巩固地盘；反过来，组织工作为宣传鼓动工作扩大地盘，宣传鼓动工作又为组织工作巩固阵地。二者如鸟之两翼，车之两轮，缺一不可 〔5 〕430-431。由此，形成了党委、组织、宣传为支柱的组织体系。其时，共产党人的政治任务是把民众动员起来，也就是要让社会动起来，唯如此，才能颠覆旧政权，完成现代国家建设的任务。

随着党的执政地位的确立，其面临的任务也发生了变化，也就是从巩固政权到国家治理。自改革开放以来，随着政治经济体制改革的深入推进，社会与国家的关系发生了根本性的变化，使得个体可以独立于国家而存在，由此决定了计划经济时代形成的组织体系已无法适应市场经济情境下中共执政的需要。近年来，中共组织体系已进行了适应性的变革，表现为对统战与纪检监察部门的强化。问题是，随着多元社会的到来，新经济组织与新社会组织大量涌现，截至2016年底，仅江苏新社会组织登记数就达84000家。面对如此庞大的社会群体，早在2015年9月，中共中央办公厅就下发《关于加强社会组织党的建设工作的意见》，提出社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量，是党的工作和群众工作的重要阵地，是党的基层组织建设的重要领域。要求各级党委要把社会组织党建工作纳入党建工作总体布局。对此，更多的地方党组织还没有做好准备，对文件精神的落实还停留于口头上，一些新成立的社会组织里的中共党员还找不到上级党组织，新社会组织党建还处于建党阶段，换句话说，党对两新组织的领导还处于组织网络的简单扩张阶段。组织扩张必然会增加财政负担，按照中央要求，严格控制编制，以降低财政负担，由此产生的问题是，部分省份党的两新工委与社会组织综合党委，因没有编制，而形同虚设。

如何破解组织扩张的困局？显然只能从组织自我变革中挖掘潜力。中共现有组织体系是在革命与战争年代形成，在计划经济时代定型的组织框架，而不是根据国家与社会治理的需要，进行制度设计的结果。毋庸置疑，继承传统是组织发展的必然逻辑，有其历史与现实的合理性，譬如，党管干部的原则。但是，以宣传与组织动员为目的的传统组织系统显然不能适应现代社会治理的需要。近年来，为实现中共十八大提出的全面建成小康社会的奋斗目标，很多地方党委进行基层大走访，并建立机关与事业单位干部与贫困群众的一对一帮扶机制。通过运动式的组织下乡无疑可以解决中共在基层工作中的一些问题与不足，但这不应是组织生活的常态，而运动本身也清楚地表明了基层党组织的功能缺失，或者说，原有组织体系已不能适应国家治理的需要。

组织体系的落后，首先表现为功能的紊乱。以干部教育与培训为例，某省组织部门的党建创新工作有12项之多。从党员干部大走访到“党课名师”工程，从“定制村官”到党史讲堂，可以看出，党的组织部门同时还承担着宣传部门与党校的部分功能。组织功能的交叉必然带来组织效率的低下，考察党的组织各部门，几乎每个同志都在超负荷运转，但是，组织效率并不高，很多事情中央与地方党组织都有决议就是落实不了。其中，很大的问题就是组织边界模糊，或者组织功能缺失。因此，组织落后的更为重要的原因是组织在结构功能上缺少顶层制度设计，一定意义上说，还没有认真思考中国特色的政党制度在国家治理中，除了发挥领导作用外，还需承担哪些功能。

就现代国家治理而言，各国政治生态与文化传统的差异，决定了政党制度的差异；但国家治理的目标是一致的，那就是国家富强、社会安定、人民安居乐业。所不同的是完成这一任务的行动路线。从中国特色的政党制度出发，中国共产党既要承担西方执政党的国家治理功能，又要承担西方在野党的监督功能，可以说是集两类政党的功能于一身。政党的沟通、引导与表达功能都需要通过执政党来完成。问题是，如何完成？却缺少组织系统的顶层设计，而这是导致组织体系落后的根本原因。

党的十八大以来，以强化党的各级纪律检查委员会的职能，推行干部巡视制度为契机，中国特色的政党制度已经进行了一些适应性的变革。党员干部的组织纪律性有了大幅提升，基层党组织的战斗力有所提高。问题是，提升党建的科学化水平，不僅在于加强党的自身建设，更在于实现党的组织体系的功能变革；因为随着现代社会的发展，组织需要应对的挑战可谓千变万化，消防员式的组织变革是无法满足政党治理现代国家需要的，且只会事倍功半，进而影响政党执政的合法性。

当社会主义市场经济还处于初级阶段时，经济发展必然会带来社会的阶层分化。随着信息时代的到来，社会的多元化、离心力也会进一步增强。直接影响是，执政党的利益聚合与政治体制一体化功能受到挑战，表现为包括大学生在内的各类信教人数迅速增长，网络空间民粹主义盛行，各类群体性事件时有发生。与此同时，各种有境外背景的慈善机构也在吸引着大批群众，使得党的基层组织在群众中的影响力下降。如果组织功能再不尽快转变，基层党组织就会完全空壳化，削弱党的群众基础与执政基础。今天，中央乃至市县级党组织需要宏观领导，为经济发展制定方针政策，基层党组织的重心应是党务工作。也就是说，各级党组织的功能应分层制定，突出每个层级的工作重心，使得基层党组织不至于成为事务性党组织。弥补组织功能不足，需要深化政党组织体系的变革，建立满足群众利益表达需要的组织系统，使基层党组织成为民众利益表达的渠道。同时，提高基层党组织做群众工作的能力，如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》所规定，既服务群众又带领群众坚定不移贯彻落实党的理论和路线方针政策，把党的主张变为群众的自觉行动。

建立组织体系的调适机制，关键是要建立组织变革的预警机制。随着社会发展，个体的主体意识必然增强，人们会通过各种形式表达自己的利益与价值诉求；当群众的各种诉求不再通过基层党组织来实现，或者说群众对加入党组织不感兴趣时，组织的生存危机就出现了。为此，需要建立党员与群众的联系制度，建立基层党组织向党员、群众述职制度，以及人民群众对党组织的评议制度。设定变革红线，当测评低于一定分数时，就应思考问题产生的原因，及时调适组织结构与功能，以满足国家治理的需要。

从组织建设角度探讨党建科学化可能的创新机制，目的是要增强党的组织建设的系统性与全局性。党的建设不能总是停留于补短板阶段，或者说在一个“灭火消防员”的低水平上徘徊；应从科学化的角度，去思考政党可能的理想状态，有了这一目标才有奋斗的方向。党建科学化并非标准化，自中共十八大后加强全面从严治党以来，党内组织生活开始规范起来，“三会一课”正常起来，很多地方还制定了推进基层党组织建设标准化的实施方案，提出了组织体系设置规范、工作载体建设规范、场所功能建设规范等一系列标准化指标。毋庸置疑，党建标准化有利于促进党的建设的科学化，但如果党的建设过分强调标准化，反而会伤害党建的科学化水平。因为党建最终起作用的还是人的因素，一定的灵活性更能体现组织的活力。问题是，如何把握灵活性与规范性的边界，不仅困扰着中国政党，也困扰着各国政党的发展。

参考文献：

〔1〕中共中央文献研究室，中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921-1949）：第2册〔M〕.北京：中央文献出版社，2011.

〔2〕中央档案馆，陕西省档案馆.中共中央西北局文件汇集（1945年）：甲6〔M〕.1994.

〔3〕刘少奇选集（上卷）〔M〕.北京：人民出版社，1981.

〔4〕中共中央文献研究室，中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921-1949）：第4冊〔M〕.北京：中央文献出版社，2011.

〔5〕中共中央文献研究室，中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921-1949）：第18冊〔M〕.北京：中央文献出版社，2011.

责任编辑 陈 鹃endprint