基于制度变迁理论的宅基地制度改革动因分析

摘 要：农村宅基地作为“三块地”的重要組成部分，其制度变革对我国土地制度的影响具有深厚的意义。十八届三中全会以来，新土改备受社会各界的关注。农村宅基地是我国所特有的一种土地制度，研究其发展变化有助于梳理制度变革的逻辑思路。

关键词：农村宅基地 制度变革 制度变迁理论

一、我国宅基地现存的问题

第一，农村宅基地不具有市场性，不能在市场上自由流通，使得利用效率低下和宅基地大量非法入市。

农村宅基地的使用权只能在本集体经济组织内部转让，不得向本集团经济组织以外的成员转让。这导致了宅基地不能自由合法流转，使得宅基地资源配置效率低，甚至出现闲置浪费问题。

第二，宅基地具有的福利性和社会保障功能，侵害了农民的财产权益。

宅基地的无偿取得和使用权的永久性，体现了其福利保障功能。在我国农村社会保障体系未建立、制度法律不健全的情况下，其福利保障功能对农村的稳定发展具有极其重要的作用。但是随着农村社会保障体系的逐步建立与完善，宅基地的社会保障功能逐步弱化，资产性质日益增强。如果继续保持现行的宅基地制度，否认其资产性质，严禁买卖、出租和抵押，农民的住房不能同城市居民的住房一样享受财产性收入，严重损害了农民的财产性收益。

第三，农村宅基地的分散布局制约了公共设施的建设，无序扩张阻碍了城镇化的发展。

农村的住房建设随意、分散，没有集中的布局状态，难以形成规模经济，加大了农村地区基础设施建设和公共服务的供给成本，制约了政府的供给意愿，造成公共设施与服务供给的不足。城中村的宅基地扩张盖房处于无序蔓延的状态，造成村内私搭乱建、毫无规划的问题，治理与治安无组织、城市管理的成本加大。

第四，宅基地产权主体不明确，侵害了农村群众的利益。

我国现行的法律，宅基地所有权归农村集体，由农村集体经济组织或村民委员会经营、管理。农村集体的概念是抽象的，法律文件也未对农村集体进行清晰的界定。造成了农村宅基地产权虚化问题，宅基地所有权的归属问题模糊，造成了处分权和财产收益权的难以确定。于是，集体经济组织负责人或村委会少数干部成为“村民集体”的代理人。代理人在利益驱动下，以权谋私寻租，做出一些有害于农民集体的决定，造成集体财产的流失，群众利益的损害。

二、制度变迁理论视角下的宅基地制度改革动因分析

（一）宅基地制度变迁的动因分析

诺斯的制度变迁理论认为，制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的“潜在利润”即“外部利润”。“正是获利能力无法在现有安排结构内实现，才导致了新制度安排的形成”。产生的外部利润是由于外部性变化，外部因素的变化诱使人们去努力改变制度安排。一般的制度变迁的动因有：要素相对价格的变化；偏好的变化；科学技术的进步和其他制度安排的变迁。宅基地制度变迁主要涉及的动因有要素相对价格的变化，偏好的变化和其他制度安排的变迁。

1.要素相对价格的变化

宅基地作为一种土地要素，其相对价格的变化主要体现在供给的稀缺及需求的增加。土地的供给缺乏弹性，当无弹性的供给受到大量需求的冲击时，土地要素的价格必然上涨。工业化、城镇化的发展增大了对土地要素的需求。工业化建设需要集中连片的厂房建设以形成规模，实现规模效应，加剧了对土地要素的需求。城镇化建设需要大规模的基础设施建设，因此对土地同样形成了巨大需求。同时工业化、城镇化的发展也引致了人口流动，主要表现为农村剩余劳动力向城镇转移。大量的农村劳动力进城务工，加大了住房的需求。

2.偏好的变化

偏好的变化是导致制度变化的另一个诱因。偏好行为受相对价格的影响。由于土地要素成本的增加、工业化城镇化的推进引致的人口流动，土地的供需矛盾日益明显。城乡结合部的农村村民有动机将宅基地上房屋加盖扩建，用于出租来获得土地的增值收益。进城务工的传统农区的农民，出于资产的合理利用，将自家的房屋进行出租，来获得经济效益。但是更加偏远的农区农民的宅基地由于其较差的区位，在进城后，其房屋会出现空置现象。

偏好行为受交易成本的影响。我国《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农村的宅基地须通过地方政府征收的方式转为国有土地才能进入土地一级市场进行流转。用地企业获得土地采用征地模式，其中的交易成本包括用地企业和地方政府的沟通成本，村集体经济组织与地方政府的协商谈判成本。采用地下交易，交易主体只涉及到用地企业和村集体经济组织，由村集体经济组织和用地企业直接协商沟通，提高了沟通效率，降低了交易成本。另外征地模式下的审批程序繁琐，环节过程复杂，加大了时间成本。

3.其他制度安排的变迁

城乡一体化是中国现代化和城市化发展的一个新阶段、城乡一体化就是要把工业和农业、城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体。在土地要素市场上要建立城乡统一的土地市场，实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地、同价、同权”的城乡要素市场平等化。伴随着土地市场一体化的实现，农村宅基地要素相对价格将大幅提高，城乡差距将实现扭转。

（二）外部利润的形成

改革农村宅基地制度，运用市场机制配置宅基地资源，能够显现农村土地的增值收益，扩大土地规模效益，实现土地资源的有效配置并且降低现行制度运行的交易费用。这些都是现行宅基地制度所无法实现的外部利润。

1.农村土地的增值收益

在城市国有建设用地供给缺乏弹性的现状下，日益扩大的土地需求只能由农村土地来满足，导致集体土地价格上涨。集体建设用地转为城市国有建设用地只能通过严格的征收程序实现。在土地征收方面，政府具有强制性和垄断性，因此农地的征收价格相对较低。同时，政府作为城市国有建设用地的唯一提供者，决定了建设用地的供给价格较高。农地较低的征收价格和市地较高的供给价格，存在较大的差额。这也体现了土地用途转变带来的土地增值收益。

2.扩大土地规模利用效益

宅基地的利用上，盲目无序的扩张，缺乏合理科学的规划体系，空间布局分散，居民点零星分布，制约了基础公共设施的供给，降低了政府公共服务投入的意愿。农村宅基地整理是在土地利用规划下，减少宅基地占用面积提高容积率和利用集约度，使之成为规划合理、基础设施完善、环境优美的新家园。

3.实现土地资源的有效配置

现行的宅基地使用制度是以计划经济体制下农村土地的静态管理模式为背景制定的，体现了国家对农村宅基地的计划配置方式。这种政府主导的计划配置方式，导致资源配置效率低下，不能体现农村宅基地日益凸显的资产价值。

4.降低现行制度执行的交易费用

在偏好行为的分析中可以看出，出于交易费用的考虑，用地企业与集体经济组织倾向于地下交易。大量的地下交易形成隐形的交易市场。但是过多的地下交易会因为无序的交易市场、风险的不确定性导致较高的交易费用。因此，作为理性经济人，用地企业、集体经济组织、农户应当积极推进农村宅基地自由流转的制度改革。

三、完善我国宅基地制度政策的两点建议

第一，促進宅基地市场化改革

打破建设用地制度上的城乡二元结构，实现集体建设用地与国有建设用地的“同地、同价、同权”，实现“两种产权、一个市场、同等权利”的目标，实现广大农民群众的土地财产权利。农村宅基地改革应推进宅基地市场化，让农村宅基地使用权以出让、出租、转租和抵押等形式参与市场交易。积极探索宅基地的有偿使用和退出机制，建立规范有序的流转制度。

第二，确立相应的宅基地管理制度

宅基地的规划管理问题同财产权问题同样重要。我国宅基地土地利用不集约，农村居民点布局分散，这些都是缺乏有效管理制度和建设规划的表现。因此宅基地制度改革的过程不仅要保证农民土地财产的权利，更要提高农村宅基地的管理质量，践行美丽乡村的建设发展。

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作者简介：梁燕，女，汉族，山西晋中人，在读研究生，单位：山西财经大学公共管理学院，研究方向：土地资源管理、房地产开发与经营。