浅议民族自治地方公共部门绩效管理存在的问题及优化对策

周宇

【摘要】随着新公共管理运动的风靡，绩效管理的思想也随之引入到公共部门中来，由于民族地区的特殊性，这些地区公共部门的绩效管理存在着各种各样的问题，文章在分析这些问题以及影响因素的的基础上提出了应对之策。

【关键词】民族地区 公共部门 绩效管理 问题 对策

随着绩效管理的推广，民族自治地方公共部门逐渐建立了政府目标考核体制，绩效管理由原则导向向目标导向发展，取得了一些成就，然而民族自治地方由于其自身具有的特殊性，地方政府在进行绩效管理时需要关注的因素更为复杂，产生的问题也更加复杂，民族自治地方政府的绩效管理处于发展的初期，对民族自治地方政府公共部门绩效管理存在的问题进行系统的梳理，有助于民族自治地方政府针对问题提出适应本地区发展的绩效管理模式。

一、民族自治地方公共部门绩效管理存在的问题

（一）部门民族自治地方公共部门进行绩效管理过程中过度突出维稳指标，影响民生政策实施和社会长效发展。以新疆维吾尔自治区为例，自中国西部大开发、扶贫开发等政策推行以来，新疆迅速发展，原来由于交通不便造成的经济发展阻碍逐渐得以消除，新疆西藏地区从闭塞落后走向开放发展，但是新疆“三股势力”并没有因为新疆发展取得的成就而放弃分裂国家，破坏民族团结局面和新疆社会稳定的目标，反而随着新疆快速发展而变得日益猖獗，如2009年乌鲁木齐的“七五事件”、喀什市的“七六事件”频繁发生。在这种形势下，新疆地区自治地方绩效管理的指标往往重维稳、轻发展。与大部分地方政府网站相比，新疆维吾尔自治区人民政府的网站在首页单独列出了“应急管理”一项，与“新疆概况”“信息公开”“政府建设”等项目并列。高强度的维稳指标容易导致社会缺乏活力，市场难以发育，信息闭塞，不利于经济发展和保障民生的发展，从而也不利于长期的稳定。

（二）部门民族自治地方政府进行绩效管理过程中，由于对民族交流、民族平等、民族团结等方面的重视不足带来了一系列问题。民族自治地方发展过程中最大的特殊性是多个少数民族聚居在一个地区，不同少数民族有自身的风俗习惯和文化特点，因而政府在绩效管理时要关注不同少数民族的特点。然而当今部门民族自治地方进行绩效管理时一味关注总体指标的实现程度，如GDP的增长幅度，群体性暴力事件的减少情况，而对地区的少数民族发展情况关注较少。第一，不同少数民族拥有自己的文化和风俗，而只有不同民族之间相互沟通才能使得彼此相互信任，提高地区的整合程度，促进地区的稳定和谐发展。第二，不同少数民族的人口数量不同，生活习惯也不同，但是在公共部门进行绩效管理时要承认各民族平等的原则尊重每一个少数民族，平等的对待每一个少数民族，不因其民族人数少而忽视，也不因其民族人数多而压制。第三，少数民族地区突发性群体事件频发，主要原因是不同民族之间缺少團结协作的意识。不同少数民族虽然各有其特点，但是大前提是他们都是中华民族的一份子，都应当团结在中华民族的伟大复兴过程中，因而在民族自治地方进行绩效管理时要关注少数民族之间的团结，汉族和少数民族之间的团结。忽视民族之间的交流、民族平等和民族团结则难以实现民族自治地方的长效发展和社会稳定。

（三）民族自治地方政府绩效指标权重模糊且环境适应性差。第一，公共部门的绩效管理以实现整个社会的公共利益为主，然而公共利益的量化始终是当今各级公共部门进行绩效管理所必须面临的难点。没有统一的公共利益量化体系，绩效指标体系的建立就缺乏一个系统科学的基础，绩效管理的指标权重过于模糊。第二，少数民族地方政府一般包括一般管理职能和特殊管理职能，如颁发自治条例、维护民族团结、协调民族关系等就属于少数民族地方政府的特殊管理职能，不同地区的一般管理职能和特殊管理职能重要性不同，如何在制定绩效指标体系时体现出本地区政府的一般管理职能和特殊管理职能的权重则需要各级政府进行考虑，当今民族自治地方政府大多按照一个标准制定绩效管理指标体系，造成绩效指标权重不适应当地的实际情况。

（四）民族自治地方政府绩效管理评估主体单一。绩效评估要做到客观公正需要政府、市场、社会、公民的多方参与，而民族自治地方政府的绩效管理多采用单一的目标管理考核制，将组织的整体目标分解到各个部门，各个部门再将部门目标分解到组织成员；进行评估时主要是上级对下级的目标达成情况进行评估，同时受到传统科层制的影响，绩效评估时往往将上级对下级的绩效评估指标放在首要位置，因而民族自治地方政府绩效评估主体较为单一。另外一方面，民族自治地方经济发展水平较低，市场发育程度较低，造成民族自治地方企业的社会作用无法充分发挥，市场力量很难真正参与到绩效评估的过程中去。最后，民族自治地方接受信息的能力较弱，且教育水平较为落后，公民参与到绩效管理过程中的意识和能力存在不足。以上几个原因导致当今民族自治地方政府绩效管理评估主体单一，重视上级评估而社会力量参与有限。

二、民族自治地方公共部门绩效管理体系建设的影响因素

新公共管理运动兴起之后，绩效管理逐渐被运用于世界各国的公共部门，公共部门而言，其绩效管理的长期目标是“3E+ 2”。其中“3E”指的是Economy（经济）、Efficiency（效率）和Effect（效益）。“2”指的是还需要加上公平性和回应性。然而由于公平性和回应性的标难以量化，无法科学有效的在公共部门推进绩效管理。中国，在一些社会稳定、基础设施完善的地区，以经济发展为主要绩效管理测评依据是可行的，但是民族自治地区的发展不仅涉及经济发展，同时涉及民族团结、边境稳定、保障民生、基础设施建设、国防安全等不同的因数，单单以经济指标测评公共部门绩效是不合理的，也正因为民族自治地方公共部门的工作承担了更多维稳和保障民生的责任，在引入绩效管理概念时往往面临更多的困难，然而我们也应该正视绩效管理在公共部门的引入和运用是未来提高公共部门效率，促进公共利益实现的主要手段，民族自治地方的稳定和发展是中国实现长期发展的必要前提，当今民族自治地方实现长远发展必须有一个合理有序的绩效管理体系作为指导。endprint

（一）民族自治地方特殊因素

由于中国大部分民族自治地区聚居了多种民族，在绩效管理体系构建过程中有一些与其他地区不同的影响因素。

首先，民族自治地方由于多民族聚居，经常会发生涉及民族关系的各种矛盾和问题，民族自治地方民族冲突发生的次数、规模对于民族自治地方的社会稳定、经济发展有重要的影响，公共部门合理有效处理各个民族关系的能力是民族自治地方绩效考核中的重要指标，因此在民族自治地方建构政府绩效管理体系过程中要偏重民族自治地方的公共部门预防民族矛盾和民族冲突的能力、促进民族团结和共同进步的能力。

第二，民族自治地方，经济上享受政府的多方面优惠政策，管理上有一定的自治权对于民族自治地方的发展有着重要作用，但是同时我们对民族自治地方公共部门进行绩效测量时也要正视国家的这些优惠政策，促进民族自治地方充分运用国家给予的各项优惠，利用自身优势发展起来，防止民族自治地方对国家的优惠政策产生长期的依赖性，不利于民族自治地方的可持续发展。

第三，民族主义的影响。当今世界上有一些民族国家大肆宣传民族主义思想，一些少数民族由于交通封闭，思想闭塞，容易受到鼓惑和煽动，因此在民族自治地方绩效管理体系的构建中也要加强对少数民族人民的教育和宣传，让他们正确理解中国是一个统一的多民族国家，培养少数民族的爱国主义情怀，防止周边分裂势力的渗透。

（二）自然环境因素

民族自治地方的自然环境复杂多样，一部分地区已经开发，成为风景名胜，还有一些自治地方由于地势险要，生态环境复杂，开发难度较大，原始风貌保留较为完整，但是两者地区在对公共部门进行绩效衡量时，自然环境和生态保护因素都是重要因素。作为风景名胜的民族自治地方，比如喀斯特地貌密集的地区，这些地区水土流失严重，保护不慎将会导致自然灾害的发生，而且旅游景点的旅游管理和环境保护也增加了本地区管理的成本。对于地势险要的地区，自然环境对于当地的基础设施建设程度有重要的影响，如西藏地区由于地势复杂，生态脆弱，一直严重影响着当地的交通发展、基础设施建设和通讯业的发展。受到自然环境的阻碍，西藏一直难以实现铁路通车，直到2006年青藏铁路才正式通车，由于运输的困难，一些先进的施工设备难以输送到西藏，造成西藏长期以来基础设施水平不高，同时由于西藏地势极高，气温差大，在西藏建设现代化的基础设施也成为难题，而且受地理环境影响，尤其是边境地区的，通讯信号极差，时有时无，这对西藏的经济发展和公共部门的工作开展带来了极大的障碍。

四、优化民族地区公共部门绩效管理的思路

当前中国公共部门的绩效管理以目标分解法为主要方法手段，但是其实在实际操作过程中也还包括了其他的绩效管理方法，对一个地区的公共部门进行绩效管理往往是多种绩效管理方法的综合。民族自治地方的绩效管理指标体系的建立需要遵循最小痛苦原则和最大群众满意程度原则，在公共部门绩效管理指标体系实际建立过程中还要注重以下原则

（一）具体情况具体分析，对于民族自治地方适当放权。中国有面积广大的民族自治地方，民族自治地方各有各自的优劣之处，在制定绩效管理指标时要具体问题具体分析，有些地区偏重经济指标，有的地区偏重民生指标，有的地区偏重稳定指标。民族自治地方有一定的自治权，在不违背整体公共部门绩效管理体系指标设定的基础上，可以让民族自治地方政府充分发挥自己的自治权，根据自己的实际设定绩效评价各项指标的权重，一方面使各个地区的民族自治地方的绩效管理体系更具有可行性和客观性，另一方面可以促进民族自治地方政府自主权的使用，促进民族自治地方的可持续发展。

（二）建立一个民族自治地方公共部门相对统一的绩效管理指标体系。对民族自治地方公共部门进行绩效管理即要关注不同地区的不同侧重，但是也要注意民族自治地方公共部门绩效管理体系的统一性。前文一直强调在对民族自治地方公共部门进行绩效评估时要注意具体问题具体分析，但是绩效评估是一项大工程，包括绩效指标的选定、给绩效指标加权、数据的统计整理、指标的加权换算等復杂的过程，要科学客观的对中国155个民族自治地方的各层级的公共部门进行绩效评估，首先要建立一套针对民族自治地方公共部门绩效评估的统一的绩效管理指标体系；其次要将155个民族自治地方按照不同的主要发展方向分成几个大类，而后依据之前建立的统一的绩效管理指标体系和几个大类的民族自治地方的发展偏好建立几种绩效管理指标系统；最后，各个民族自治地方根据需要选择适应本地区发展的绩效管理指标系统。

（三）建立一个科学严肃有效的统计数据系统。绩效管理的概念在提出之时就与数据系统的建立密不可分，及到将绩效管理应用于公共部门则始终面临着公共部门的成果难以量化的问题，正是由于这个原因，一些地区盲目以经济发展为绩效管理的唯一测量标准。公共部门的绩效管理要想真是发挥提高公共部门效率，激励公共部门人员提高工作效率，首先就是将公共部门的工作成果切实进行量化，如前文甘南藏族自治州政府的绩效管理中，有些条款量化程度高，计分和执行方便（如政府常务会议学法不少于6次、举办2期领导干部依法行政研讨班或讲座）；但是有些项目就难以客观评分（如严格执行规范性文件制定程序，实行规范性文件有效期制度、定期清理规范性文件并向社会公布）。民族自治地方公共部门绩效管理的统计数据系统设定是一项巨大且重大的过程，建立过程中有诸多困难，但是一旦建立起来，对于民族自治地方公共部门绩效管理的发展将会起着关键作用，因此要想在民族自治地方的公共部门切实建立起完善的绩效管理体系必须首先将工作成果量化成可测量的数据系统。

（四）兼顾经济效益和社会效益。公共部门是一个服务性部门，不能一味的追求经济效益，并且民族自治地方经济的发展和地方的稳定维护有其特殊性，因此社会效益是民族自治地方公共部门开展工作时考虑的重要因素，但是在市场经济发展迅速的今天，不能完全不计算经济效益，总体而言，在民族自治地方进行绩效指标体系建立的过程中既要考虑经济因素，又要考虑社会效益。

参考文献：

[1]胡宁生.构建公共部门绩效管理体系[J].中国行政管理，2006（3）.

[2]刘永刚.地方治理视域下的民族区域自治政府绩效评价[J].北方民族大学学报（哲学社会科学版），2012（5）.

[3]张建新.民族区域自治地方政府绩效评估体系的构建趋向[J].前沿，2010（9）.endprint