检察机关提起公益诉讼制度研究

摘 要：随着公民对公共事务关注程度的提高和我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修改完善，公益诉讼制度的研究进入了一个新的阶段。针对公益诉讼的诉讼主体资格展开的研讨与建议也是此起彼伏。在我国，虽然理论界对于检察机关能够提起环境公益诉讼仍未达成共识，但实践证明，随着法治进程的推进、法律制度的完善，检察机关作为原告提起公益诉讼的优势必将得到呈现。

关键词：检察机关；公益诉讼；诉讼主体；法律监督

一、检察机关提起公益诉讼的缘起

公益诉讼源于古罗马的法律制度，是相对于私益诉讼而言的。私益诉讼是为了维护个人所有权而设定的诉讼，仅特定的人才可以提起。公益诉讼与此不同，它是为了保护社会公共利益的诉讼，因此，除法律有特别规定者外，凡罗马市民均可提起[1]。随着社会发展，各种环境、生态、资源问题的出现，致使公共利益维权的呼声高涨。相应的，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在修改立法的时候都关注到了这一点，但对于公益诉讼的适格主体一直都存有争议。哪个机构或者主体能够有力有效的通过公益诉讼达到维护公共利益的法律效果成为理论界与实务界关注的焦点。

2014年，党的十八届四中全会富有建设性地提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。检察机关提起公益诉讼制度的建设提上了日程。在随后审议通过的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中，第一次明确规定了检察机关在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域可以提起公益诉讼试点。检察机关可以“公益诉讼人”身份向人民法院提起公益诉讼，充分发挥检察机关法律监督职能作用[2]。

二、检察机关提起公益诉讼的难点

十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，在在制度实际操作中仍存在不少盲点和难点，例如，法律没有明确规定的情况下如何适用法条、检察机关参与到民事诉讼、行政诉讼中的程序是否有特殊设计等。

（一）检察机关提起公益诉讼的主体资格尚待明确

民事诉讼、行政诉讼缺乏明确检察机关作为诉讼主体的规定的盲点，当前检察机关试点在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展公益诉讼的唯一依据是《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。但是规定和试点方案并不能代替法律的强制性规定。当前《民事诉讼法》第55条关于“法律规定的机关和有关组织”是一个比较宽泛的概念，具体有哪些机关和组织可以成为公益诉讼的诉讼主体并没有明确的定论。

（二）检察机关提起公益诉讼起诉权的明确

检察机关提起刑事诉讼，享有刑事起诉权是法律明确赋予的。但是在公益诉讼领域，在明确检察机关公益诉讼主体资格后，还应当明确检察机关是否享有在民事领域和行政领域的起诉权。无论是大陆法系、英美法系还是前苏联社会主义法系，其检察机关的起诉权都不局限于刑事诉讼领域，在民事、行政领域都享有广泛而完整的起诉权[3]。我国检察机关其宪法地位是国家法律监督机关。正是由于法律地位的不同，我国迟迟没有明确检察机关是否享有民事、行政的起诉权。究其原因，可能是基于以下两方面的考量，一是检察机关和行政机关都是国家机关，以提起公诉的方式进行监督是否合适？二是提起公诉是否会影响到检察机关的法律监督权？因此，检察机关是否享有公益诉讼的起诉权还需要进一步的研讨与论证。

三、检察机关提起公益诉讼的具体构想

（一）检察机关提起公益诉讼的受案范围

从公益诉讼的目的来看，凡是危害或者可能危害国家利益、社会公共利益的民事违法行为都应当属于可诉范围[4]。由于当前立法并没有明确检察机关提起公益诉讼的范围，根据《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》对检察机关提起公益诉讼的试点领域的罗列，可以暂时确定检察机关在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域可以提起公益诉讼[5]。

针对个人或者其他组织向检察机关反映，要求针对上述领域的损害公益的行为提起诉讼或向检察机关提供相应的证据材料，检察机关的案件管理部门都应当及时做好来访笔录和案件登记工作。对于不属于当前试点方案中检察机关可以提起公益诉讼的范围，应当场告知来访人检察机关提起公益诉讼的受案范围。

（二）检察机关提起公益诉讼的案件的承办人员

目前检察机关公诉部门主要负责案件的审查起诉和出庭應诉工作，民事行政检察监督科主要负责民事行政领域的检察事务。针对检察机关提起公益诉讼这样的新型案件，涉及到检察机关需要向法院起诉、调查取证及出庭应诉等工作内容。

根据这一工作特点，在实践中建议由公诉科和民事行政检察监督科联合负责公益诉讼案件最为适宜。公诉科有较强的案件审查、证据分析能力，有丰富的出庭支持公诉的庭审经验。而民事行政检察监督科，对于民事行政的检察工作业务熟悉，对民事行政案件的检查监督工作有较强的实践经验。因此，集结两部门的干警力量和工作经验，将有可能大大降低检察机关提起公益诉讼试点工作的难度，探索有益的合作方式，确定完善检察机关提起公益诉讼的工作模式和流程。

（三）检察机关提起公益诉讼的前置程序

检察机关提起公益诉讼，并非一有侵害公益的行为即开启诉讼程序，还应当思考是否需要设置前置程序的环节。检察机关是法律监督机关，因此，要全面履行法律监督的职权。如果认为某单位或某机关的行为确实侵害了公共利益，那么首先应当履行的是法律监督的职能，通过检察建议等函件、走访的方式督促这些单位或机关自行纠正或者妥善处理。

当完成上述的前置程序后，如果检察机关仍然认为该公益诉讼案件有必要通过诉讼的方式解决，那么再由检察机关相应的部门向有管辖权的法院提起诉讼。

参考文献：

[1]杨秀清.我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑[J].南京师大学报（社会科学版），2006（6）：37.

[2]张澄华，黄馨叶.检察视野下的公益诉讼[J].检察风云——社会治理理论专刊，2015（4）：62.

[3]孙谦.设置行政公诉的价值目标与制度构想[J].人民检察，2011（4）：7.

[4]张毅.民事公益诉讼研究——兼论检察机关民事公诉权的构建[D].复旦大学硕士学位论文，2008.15.

[5]徐全兵.检察机关提起公益诉讼有关问题[J].国家检察官学院学报，2016（3）：157.

作者简介：

王奇超（1990～），男，浙江衢州人，衢州市柯城区人民检察院公诉科副科长，研究方向：刑事诉讼法。endprint