事业单位财务规则及会计制度执行存在问题的几点思考

曹文莉+邵敏

摘要：新修订的《事业单位财务规则》和《事业单位会计制度》分别于2012年4月1日和2013年1月1日起开始施行。为更好地推进有关财务规则和会计制度在西安市的有效执行，课题组通过问卷调查、座谈及实际走访调查等方式，调查到西安市事业单位在执行有关规则和制度的过程中既出现了值得总结推广的经验做法，同时也存在着不同方面的问题，诸如：财务人员配备不足、预算管理弱化、资产管理效率较低、会计核算处理不合规、内控制度有待完善、档案管理不规范等问题。经分析，课题组认为导致这些问题出现的原因既有思想意识方面的，也有机制、制度以及人员能力等方面的原因。基于此课题组提出了以意识引导和培养为主线，从加强业务学习，强化预算管理、资产管理、会计核算、档案管理等方面入手，采用制度宣传，编制业务指导手册、总结典型案例引导单位及人员开展工作等方式，提出综合解决方案，从而推进我市事业单位的财务管理和会计核算工作进一步规范化，进而强化财政资金的管理，提升财政资金的使用绩效。

关键词：事业单位；财务规则；会计制度；经验；问题

为了进一步加强事业单位财务管理、规范事业单位会计核算，财政部相继发布了《事业单位财务规则》、《事业单位会计制度》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《会计档案管理办法》，上述重大改革举措兼顾了事业单位财务、预算、资产、成本、内控、档案管理等方面管理的需求，将促使事业单位的财务状况、预算执行情况、内部控制和档案管理得到更为全面、真实、合理的监督和管理，对于提高事业单位会计信息质量、加强财政对事业单位的科学化、精细化管理、提升事业单位的财务管理水平、促进事业单位健康可持续发展将发挥积极作用。

一、调研背景、目的及意义

近年来，随着我国公共财政体制改革的不断深化，事业单位体制改革逐步推进，对事业单位的预算管理和财务管理都提出了更多、更高的要求。事业单位新规则、新制度出台后，西安市财政局在全市范围内进行了广泛宣传，依据新《事业单位财务规则》和《事业单位会计制度》的要求，制定周密详尽、切实可行的制度实施工作方案，截止目前，新的财务规则和会计制度在全市范围内事业单位已执行了三年。

三年来，在财务规则和会计制度的贯彻落实中，事业单位积累了一些值得借鉴的经验及好的做法，需要进一步总结、提炼和推广。同时，一些事业单位因为现实条件的制约或其他原因，在财务管理工作和会计核算方面存在着方方面面的问题和不足，需要调查分析，找出解决思路和方法，不断改进完善。为此，我们针对西安市所辖的不同区域和不同行业的事业单位进行了大量调研，掌握了《事业单位财务规则》和《事业单位会计制度》的实际执行情况，客观了解了不同类型事业单位在执行新财务规则和财务制度中所存在的普遍性问题，并提出解决问题的可行性思路和措施；促进事业单位财务管理和会计核算工作更加地科学和规范。

二、事业单位财务工作现状

课题组通过问卷调查、座谈以及实际走访在一定程度上了解到了新《事业单位财务规则》和《事业单位会计制度》及有关其他方面财务工作的实际执行情况。通过对调研数据的对比分析和总结，认为西安市在新规则及制度执行方面呈现出以下几个方面的特点。

（一）新制度的执行率较高

（见图1）

通过对调查问卷的统计分析发现，新财务规则的执行率为97.8%、国库集中支付制度的执行率为83.6%、公务卡管理制度的执行率为83.1%、收支两条线的执行率为98%，新的财务规则所涉及的有关管理思想和具体要求在各级、各地的事业单位财务工作中得到了贯彻和落实。

（二）事业单位对财会工作的重视程度有所提高

调研了解到，随着近年来财政部门各种方式的宣传，不同形式的财政专项检查、财经纪律检查和绩效评价等专项工作的不断开展，事业单位领导及管理层已逐步认识到了财会工作的重要性，意识到了财务工作对单位各项业务的保障作用，采取了一定措施支持和配合财会工作，促使财务规则、会计制度和有关制度的推广和实施。

（三）财会人员的工作强度逐年加大

调研了解到，目前各事业单位财会人员的配备十分有限，61.11%的单位仅有2人，出纳会计各一名。个别单位甚至没有专职财会人员，由其他岗位人员兼任。事业单位财会人员为了满足工作需求，经常加班，工作强度逐年加大、压力不断增大。

三、制度执行过程中存在的问题及其原因分析

（一）执行中存在的问题和不足

1.会计人员配备和专业知识不足，职业危机感缺乏

一是会计人员配备和专业知识不足。调查问卷显示，3.7%的单位仅有一名会计人员；61.11%的单位仅有2名财务人员，出纳会计各1名；20.38%的单位有3名财务人员，增设了一个会计主管岗位。关于财务人员的专业知识水平，25.9%的单位没有中级会计师，53.7%的单位仅有1名中级会计师，16.6%的单位有2名中级会计师，仅有24%的单位有1名高级会计师。二是职业危机感缺乏。座谈中了解到，大部分事业单位财务人员普遍存在职业认同感较低，从业意愿不高的现象，缺乏职业危机感，在工作中主观能动性较差，遇到工作难题，不思考、不想办法，推脱思想严重；对待份内工作无法提出改进完善的建议，仅仅是应付性完成即可，工作質量较低。三是自主学习动力不足。调研中了解到，财务人员自主学习的意愿低、动力不足，仅仅为了从业资格证的年检而被动参加每年的会计人员继续教育学习，很大程度上制约了事业单位财务及业务工作高水平的开展。

2.预算管理基础薄弱，预算执行效果不佳

调查问卷统计的有关预算管理方面的信息如表1所示：

一是预算编制流程不合理。部分事业单位在实际编制预算时根据财政部门的安排和布置编制，未与业务部门进行充分沟通；在预算审批之后，未对预算进行分解，使得预算与实际业务开展出现两张皮，导致预算调整现象普遍存在。二是特殊业务预算无法将事权与财权匹配。对于跨年度项目或质保金等特殊业务预算，在立项年度一次性按项目所需全部资金进行预算，预算年度结束时会导致两种情况发生：一种情况是虽然预算年度结束，但业务尚未完成或尚在质保期内，担心资金一旦被收回而不再返还，无法支付相关费用，便将资金全部支付对方，在后续业务开展中带来很大风险；另一种情况是预算年度结束时资金被财政收回后，业务完成需要实际支付时，又无资金可付，影响业务正常开展。三是预算执行效果没有较好总结。（见图2）endprint

通过调查问卷发现，仅有22%的单位对预算执行效果进行了分析评价，对预算编制和执行中存在的问题进行过总结。78%的单位没有对年度预算执行情况进行分析、评价和总结，无法评判预算的执行效果。

3.资产管理不规范，资产安全存在隐患

一是未按规定及时对资产进行盘点。从图3中可以看出，对于现金盘点业务，当天盘点的仅有35.3%，未按规定全部做到日清月结；单位银行存款账与银行账目的对账，当月对账的86%，季度和半年对账的仅为6%，未对账的比例高达14%；存货的年盘点率为84.5%、固定资产年盘点率为89%，还有10%以上的单位在年末未进行固定资产盘点。二是资产长期挂账。调研中发现，对于应收账款、其他应收款等资产，由于单位的跟踪管理和实物交接不及时，导致各级单位不同程度存在长期挂账的现象，且缺乏有效的解决手段。

4.会计核算不规范

一是科目设置不合理。在调研中发现，在实施过程中技术人员财务知识或财务人员技术知识欠缺，一些单位的会计科目及辅助核算项目设置的不科学、不合理。如，有些事业单位在设置“财政补助收入”科目时，未按照制度的要求对其二级明细科目“项目支出”分项目进行明细核算，而是统一记在项目支出下，使得各专项项目的资金产生混淆；二是会计结账不规范。调研中发现，部分事业单位未按制度规定进行月度结账，只进行年末结账，看不到每月收支结转的详细情况，不利于进行财务分析；同时出现错误时，不能快速及时查找原因，给会计核算的准确性和信息质量带来一定影响。三是部分业务的账务处理不完整。调研中了解到，事业单位对一些特殊、新增加、新旧制度规定差异较大的业务在账务处理时不完整。调查问卷统计显示，单位未计提固定资产折旧和无形资产摊销的比率高达73%和86%。（见图4）

5.管理制度不健全，内部控制存在风险

一是未严格执行《行政事业单位内部控制规范》。多数单位未按照《行政事业单位内部控制规范》的具体要求，对本单位的具体业务环节进行风险识别和分析，从而建立起运行有效、管控到位的内部控制体系。二是电子账务处理的备份管理不规范。多数事业单位的会计管理制度中，未涉及关于电子账务系统管理的相关规定，增加了电子账务信息管理的安全隐患。三是会计处理中的密码设置存在隐患。为了使日常业务处理简单便捷，许多单位不同财务人员使用的财务软件，设置通用的密码，这就意味着不同会计人员的权限设置形同虚设，给单位资产和财务信息的安全带来很大隐患。

6.会计档案管理不规范，存在漏洞

一是电子账务管理存在漏洞。部分单位未及时对电子账套进行备份，备份账套和原账套未保存在不同的电脑或存储介质中，对于电子账套备份随意存放，随意借用。二是纸质档案归档不及时。个别单位对已登完账的原始凭证和记账凭证不及时整理归档，而是随意摆放在财务部门办公室的角落里。三是保管到期的会计档案资料交接程序不明了。一些单位由于成立时间久远，形成的大量会计档案资料早已超过会计档案保管期限，仍保管在单位内部，无法移交到专门的档案管理部门。

（二）问题产生的原因

1.单位及领导对财务工作认识存在偏差

一是存在重业务轻财务的思想，约束和影响了单位业务的开展。有的单位或领导认为财务工作就是记记账、发发钱，没什么重要的，存在较为严重的重业务轻财务的思想。二是对财务工作重视程度不够，存在财务岗位长期缺编的现状。单位领导对于财务工作的不重视，一些单位领导认为财务工作没什么可干的，不需要过多的人员配备，也无需具备专业技能；有的单位为了凑数，将无从业资格证的、不具备财务专业知识的人员放在财务岗位上。三是对财务工作理解不到位，增加了工作难度。由于单位领导不理解和不支持，导致财务人员看不到财务工作的价值，得过且过。

2.内控制度建设宣传不到位

一是内控制度建设宣传不到位。调查中发现事业单位对内部控制制度的建设只停留在单位领导和个别部门，没有在单位的所有人员中进行深入的宣传，让大家理解内控制度建设对预防风险的重要性；也未形成单位人人关心、全员参与的氛围。二是内部控制建设的全员参与性不够。调查中发现事业单位对内部控制制度的建设只停留在单位领导和个别部门，没有树立内部控制要求全员参与、人人有责的理念。

3.财务人员的职业素养和专业知识技能有待提升

一是主动工作积极性不足。很多单位的财务人员只能根据财政部门和上级主管部门的要求完成既定的工作，至于为什么要这样去做，怎样才能做的更好，很少有人去主动思考。工作中遇到问题自主学习解决的动力不足，往往选择退缩和延迟或者是打折处理。二是主动参与管理和服务意识不强。在调查中发现，财务人员在管理职能方面比较欠缺，具體就表现在会计明细科目设置不到位，导致财政预算管理和单位业务管理所需的有关数据无法从账务资料中加以获取。三是专业知识和专业技能不高。财务人员在工作中未能按照制度规定和要求去完成某些工作，或者对于上级部门的文件精神和由于会计改革带来的会计工作处理的新变化，不能很好理解和掌握，降低了财务工作的质量，弱化了财务工作的服务效果。

4.档案移交和销毁渠道不畅

目前，很多事业单位由于规模有限，均未设立专门的档案管理部门，财务档案基本都在财务部门保管。但财务部门地方有限，无法有效满足档案管理的切实需求，又无法将已过单位保管期限的档案移交到地方性档案保管机构，这就致使事业单位的档案保管工作陷入了两难的境地。

四、解决问题的思路和建议

（一）强化培训渠道和手段的创新，提升单位负责人和财会人员的专业水平endprint

1.财政部门着重从宏观层面上创新培训模式和培训手段，提高培训质量

一是多途径举办专项培训，强化对单位负责人财务意识的引导和培养；举办单位负责人财经法规和会计制度的专题培训、专题讲座和报告会；进行财务工作优秀案例分享，进行会计违法案件的警示教育。二是多渠道构建学习平台，方便财务人员自主学习。拟定学习内容和计划，通过在线考试的方式，监督学习效果；开发手机APP或微信公众号，利用微信或QQ等即时聊天软件，建立财务人员在线交流平台。三是多方式引导财会人员提升职业认同感和荣誉感。创建财会人员业务提升和职业晋升的渠道；加大财会人员评优表彰力度，落实涨工资、疗养等奖励措施；举办先进人物事迹报告会，提升财会人员的职业认知水平和职业自豪感。四是多角度提炼先进理念和工作经验，供财会人员学习借鉴。

2.事业单位着重从微观层面强化全员的财务意识

全力支持单位负责人和财务人员参加财政部门举办的各项培训，提高业务素质；引导和培养单位内部业务人员财务意识及财务人员服务意识；强调财务部门增强服务意识，与业务部门多联系多沟通，争取得到业务部门的理解，提升财务部门的服务质量；组织财务人员对财务工作进行经常性地总结，优化财务业务处理流程，减少重复环节，提高工作效率。

3.多部门联动优化事业单位财务人员配备及职称结构

一是配备足够的会计人员。建议由人力资源和社会保障部门、财政部门以及事业单位形成一个联动工作机制，明确事业单位财务机构的设置以及财务人员的数量配备要求，精确了解各事业单位目前财务机构设置和财务人员配备情况，并针对不同事业单位的具体情况，按照会计法的有关规定，设置会计机构、配置足够的会计人员，满足开展日常会计工作的要求。二是优化会计职称结构。建议财政部门及事业单位制定相应的奖励措施，鼓励财务人员通过学习考取会计系列不同等级的专业职称，提升业务能力；创造条件，促进职称晋升，落实职称待遇，不断优化会计职称结构，提升持有会计职称资格财务人员的比例。

（二）强化预算管理，提升预算执行效果

1.强化财政部门对事业单位预算工作的指引

一是财政部门建立预算工作细则，促进预算管理规范化。建议财政部门吸收高校教师、注册会计师、会计领军人才和企事业单位管理会计实务工作者进行研讨，拟定一套适合我市具体情况、具有可操作性的流程细则，引导事业单位按照标准流程和要求开展预算管理工作；二是扎实推进预算管理优秀案例的收集、整理和宣传工作。建议财政部门可以广泛开展预算管理优秀案例的征集、讨论、筛选以及整理工作，逐步建立起我市的预算管理应用案例库。

2.事业单位采取有效措施，促进预算管理工作的精细化程度

一是加强财务部门同业务部门之间的沟通。财务部门必须同业务部门就预算进行充分地沟通，覆盖预算编制过程、预算目标分解、预算执行和预算评价的全过程。二是合理确定预算的绩效目标。根据单位业务工作的实际特点，合理确定各项绩效目标，明确单位业务努力的方向，为后续开展预算绩效评价工作提供依据标准。三是选用合适的预算编制方法体系。事业单位针对业务的不同特点采用不同的预算编制方法，编制财务预算，提升预算对于业务的引领、规范和管理。四是注重预算目标的分解和宣传。预算经批准后，必须在单位层面对预算整体目标进行逐层分解，做好分层目标的下达和宣传工作；五是加强预算绩效自评工作。在预算执行完毕后，将预算执行结果与最初预算绩效目标指标值进行对比，分析预算执行的绩效情况，促进预算管理。

（三）强化资产管理，提升资产使用效益

1.财政部门应建立资产定期清查和清理机制

财政部门作为全市财政工作的管理部门，应根据资产管理的要求，建立资产定期清查和清理机制，指导和要求事业单位定期针对不同的资产进行全面或是专项清查，以掌握我市国有资产的整体情况及具体单位的资产配置情况，加强资产的安全性管理，合理调整资产配置，提升资产的使用效率。另外，建立关于资产报废、毁损、调拨和捐赠等特殊业务的相关处理办法，为事业单位特殊业务的处理提供便捷途径，进一步促使事业单位资产账实相符。

2.事业单位应加强资产的日常管理

一是制定资产清查专门制度，消除资产安全隐患。建立资产清查制度，要求财务人员和资产保管人员定期或不定期按照制度进行资产清查，进行账实核对。针对账实不符的清查结果，认真查找原因，采取有效措施，及时予以处理。二是加强往来款项管理，及时清理长期挂账。对于单位的往来款项，编制账龄分析表，对每项往来款项形成的原因、过程、金额和账龄情况熟悉掌握。定期与债权人或债务人联系，及时清理往来款项，不积累、不增加。对于超过三年以上的往来款项，按照有关规定，制定清理方案，上报资产管理部门审批，解决长期挂账的难题。

（四）强化会计核算，提升会计处理的准确性

1.梳理单位财务业务流程

建议事业单位财务部门针对各项财务工作，认真梳理工作内容和业务环节，减少不必要的重复性工作，使财务业务流程更加清晰和明确；财务部门就这些业务流程采用不同的方式向业务部门人员进行宣传和讲解，使得业务部门人员在办理相关业务的过程中以财务业务处理流程为指引，清楚了解有关业务的处理过程和所需资料，提升办事效率，也增加对财务工作的理解。

2.合理拟定核算科目体系满足单位内外部管理需求

科学合理的科目设置能够更便捷的提供单位内、外部管理所需的各类财务数据，是有效开展会计核算的前提和基础，是发挥管理职能的保障。事业单位按照制度的要求设定一级科目，按照各项管理需求拟定合理的各级明细科目和辅助核算，以满足内外管理的需求。

3.聘用中介机构优化单位电子账套

聘用中介机构帮助事业单位优化电子账套，设定结账和报表编制的基本公式，完成财务报表和内部管理所需报表的自动编制设定，確保会计核算和报表编制的准确性，为单位的重大决策提供真实的数据资料。endprint

（五）扎实推进内部控制建设，提升内控风险防范效果

1.财政部门加强内控建设指导和引导工作

一是组织专项调研了解我市事业单位内控建设状况。建议财政部门就事业单位单位的内控建设进行专题调研。一方面总结内控方面的一些典型案例；另一方面了解事业单位在内控方面所存在的普遍问题，为日后工作改进明确方向。二是组织专家建立内控风险识别规范指引。依据《行政事业单位内部控制规范》的具体要求，针对单位层面和业务层面的具体要求，拟定详细的风险识别指引，指导事业单位参照指引开展内控建设自评，发现内控风险点和空白点，为进一步加强内控管理打下基础。三是建立内控管理制度范本。财政部门可以根据内部控制的基本思路和基本方法，制定有关内部控制的制度范本，为事业单位在发现内控风险点后进行参照，结合单位管理和业务的具体特点，指导事业单位完善内控制度体系。

2.事业单位加强内控日常管理

一是细化内控风险点检测流程。参考财政部门制定的内控风险识别规范指引，结合单位具体情况逐条进行分析，找出内控风险点的盲点，进一步完善内控制度建设的设计。借助第三方专业中介机构的力量，开展内部控制制度的自查工作，发现问题，有效解决问题，完善单位的内部控制制度。二是加强内控制度宣传，增强制度执行力。广泛宣传，采用会议、展板、短信、宣传页等各种方式营造浓厚氛围，向单位全体人员广泛宣传财政部在行政事业单位中实施内控的重要意义。单位负责人亲自做内部控制制度建设的动员，带头参与其中。详细介绍制定内部控制制度的初衷、目的和实施要求，明确单位各部门和全体人员都是内控制度的执行者和参与者，增强制度的执行力，提升制度的执行效果。

（六）强化会计档案管理，提升会计档案的利用价值

1.科学整理，及时归档。认真学习《会计档案管理办法》，按照要求和标准，科学整理原始凭证、记账凭证，打印会计账簿和各种会计报表，及时装订归档，保证会计档案的安全完整。

2.制定合理的电子财务档案保管和借阅管理制度。制定单位电子账务处理形成的会计档案归档制度，按要求进行电子账务处理的会计档案的保管和归档，妥善保管存储介质。同时，制定单位会计档案的借阅管理办法，严格遵守借阅规定，认真履行借阅手续，进一步提升会计档案的利用价值。

3.畅通档案移交和销毁的途径。建议财政部门与档案管理部门进行沟通，按照新修订的《会计档案管理办法》的要求，结合本单位实际情况，制定相关会计档案的移交和销毁制度，为各单位进行财务档案移交和销毁建立渠道，减轻事业单位档案保管的压力。

（七）强化财务制度建设，提升日常财务工作水平

1.编制财务工作手册。针对事业单位在账务处理、预算管理、资产管理、内部控制以及档案管理等日常工作中普遍存在的疑难问题和特殊问题，组织专家学者和实务工作者进行调查、探讨和研究，编制专门的财务工作手册。以一问一答的方式、简洁明了地阐释问题产生的原因，给出针对性和可操作性较强的处理思路和解决办法。印发至全市各事业单位，作为财务人员日常工作指南。

2.完善制度建设。对单位现有的财务制度进行梳理，对于已经不符合新制度要求的规定进行修订，对于制度中的空白，进行补充完善。

随着我国公共财政体制改革的不断深入，事业单位体制改革的稳步推进，对于事业单位财务管理的要求越来越高。通过本课题的研究，面对问题，提出了从强化业务学习、预算管理、资产管理、会计核算、内部控制建设、档案管理、等几个方面入手，采取有力措施，进一步提升事业单位财务规则和会计制度的执行水准，提升事业单位的财务管理水平，加强财政对事业单位的科学化精细化管理，促进事业单位健康可持续化发展。

（作者单位：曹文莉 西安中华会計函授学校；邵敏 延安大学西安创新学院）endprint