《贸易便利化协定》视角下构建中国海关最佳实践机制的思考

刘天祥 赵 波

《贸易便利化协定》视角下构建中国海关最佳实践机制的思考

刘天祥 赵 波*

2017年2月22日，《贸易便利化协定》(Trade Facilitation Agreement，TFA)正式生效。TFA中90%的贸易便利化条款与海关直接相关，将对中国海关带来全新机遇和重大挑战。文章梳理了当前中国海关最佳实践的基本情况，并结合当今世界海关最佳实践运用分析中国海关在生成及推广最佳实践案例中存在的不足，对构建中国海关最佳实践机制提出对策建议。

TFA；海关最佳实践；海关管理

海关最佳实践(Best Practice)作为中国海关履行TFA义务的重要工具，随着TFA正式生效，其作用和地位愈发重要。海关最佳实践更是中国海关开展对外能力建设援助、参与海关领域国际治理以及服务国家开放型经济新体制建设的重要载体。《“十三五”时期海关发展规划》中，已将加强中国海关最佳实践提炼列为重要内容之一，*《海关总署关于印发〈“十三五”时期海关发展规划〉的通知》(署研发[2016]272号)。因此，构建中国海关最佳实践机制的重要性和紧迫性日益凸显。

一、海关最佳实践

(一)海关最佳实践简介

最佳实践概念源于管理学。对其的解释主要分为两类：一是基于管理学的一般定义，认为存在某种技术、方法、过程、活动或机制可以使生产或管理实践的结果达到最优，并减少出错的可能性；二是咨询公司、研究机构、政府机构和行业协会的定义，为持续有效地达到组织目标而采取的最成功的解决方案或解决问题的方法。*Bogan，C.E.and English，M.J.：Benchmarking for Best Practices：Winning Through Innovative Adaptation.New York：McGraw-Hill.1994.*Nash，J.and Ehrenfeld，J.：Codes of environmental management practice：assessing their potential as a tool for change.Annual Review of Energy and the Environment .1997(22)，487-535.

就海关最佳实践而言，世界海关组织(WCO)认为，海关最佳实践是那些能够取得一流业绩，且已在实践中被证明是更有效，并居于领先水平或具有特殊性的海关作业模式，即使WCO成员海关在组织、文化和地域形态上千差万别，这些模式仍然是可以被复制的。*WCO.Customs International Benchmarking：Benchmarking manual.2003.WCO将最佳实践视作国际海关标杆管理的重要工具，鼓励各成员总结梳理本国(地区)最佳实践供其他成员参考，并鼓励成员将自身执行的相同或类似的程序或过程与其他成员最佳实践进行比较，以提高其效率和效力。WCO认为这一过程将有助于各成员海关确定和实施最佳实践。

(二)海关最佳实践评价标准

1.国际公认性

海关最佳实践虽然随着时间、空间、组织、文化形态的变化而具有不同形式，但其核心要素是在全球范围内被广泛认可。

TFA第十条“与进口、出口和过境相关的手续”中提出，鼓励各成员使用或部分使用相关国际标准，同时鼓励各成员参加国际组织对国际标准的制定。国际标准的重要来源之一就是相关领域的最佳实践，某一最佳实践一旦被吸纳为国际标准，对其认可即上升到全球范围，成为世界贸易组织(WTO)各成员的重要参考依据。

最佳实践国际公认的重要标志是得到权威第三方的认证。第三方认证的形式多种多样，既可以是国际组织发布的报告或评价指数，如世界经济论坛、世界银行等国际组织的出版物，都会有关于贸易领域最佳实践的介绍和评价；也可以是独立认证机构发布的最佳实践案例，如全球知名商学院、一线咨询公司等也会不定期介绍最佳实践案例。这些评价体系或案例报告，均有着各自较为成熟的编制、搜集方法，覆盖经济体数量多，连续多年发布，国际认可度高。例如，世界银行《营商环境报告》*《营商环境报告》：世界银行的旗舰性出版物，自2003年起每年发布，旨在衡量监管法规是有助于推动或是会限制商业活动，http：//chinese.doingbusiness.org/about-us.(以下简称《报告》)中“跨境贸易”一章中会重点推荐全球海关当局的最佳实践。得到重点推荐的海关最佳实践经过梳理、总结，再经过积极推广，便有可能以其为蓝本，形成相关国际标准，最终作为全球范围内通行的进、出口或过境手续和程序的依据。表1为部分全球公认海关最佳实践。

表1 部分海关最佳实践

资料来源：海关最佳实践基于2012-2014年世界银行《营商环境报告》收集。

2.复制推广性

海关推广最佳实践的目的在于使优秀工作经验和流程得到有效推广与普及，进而共同降低国际贸易制度性成本。因此，海关最佳实践应具有较高的推广价值，并能在较大范围内复制推广。

以“单一窗口”建设为例，始于20世纪80年代，最成功的当属新加坡单一窗口系统：TradeNet/TradeXchange。TradeNet上线运行之前，新加坡港每天约有10000票报关单申报，每宗进、出口需要递交4-20份文件，这些作业流程需要全手工完成。1989年1月，作为世界首个全国性“一单多报”电子口岸平台，TradeNet系统上线运行。它连接了新加坡35个政府部门，与进、出口有关的全部手续均通过TradeNet进行。*刘恩专、王伟：《浅析新加坡单一窗口建设对我国的启示》，《科技管理研究》2014年第24期。

TradeNet系统有效提升了新加坡贸易效率、政府服务透明度，以及综合竞争力。与此同时，新加坡单一窗口的建设标准和运营模式也被许多国家作为学习榜样。作为新加坡单一窗口运营商，新加坡劲升逻辑有限公司(原新加坡网络服务有限公司)的业务范围也由新加坡扩展到全球几十个国家和地区，成功实现了从区域性企业向国际化企业的巨大跨越。

表2 劲升逻辑公司部分全球运营系统

资料来源：作者基于劲升逻辑公司官网信息整理，http：//www.crimsonlogic.com/geographical-footprint.html.

3.问题导向性

最佳实践面向亟待解决的高价值问题。提炼最佳实践的意义在于针对当前亟待解决的高价值问题，由居于领先地位的海关分享自身经验，从而带动全球海关共同提高监管效率，降低国际贸易成本。

以美国海关与边境保护局(CBP)积极推广的海关—商界反恐伙伴计划(C-TPAT)为例，9·11事件之后，供应链安全管理成为各国共同关注的重大议题之一，CBP于2005年适时推出C-TPAT。这一理念迅速获得各国(地区)海关及商界的高度认可及模仿，成为海关维护供应链安全，提升贸易便利化程度的最佳实践之一。这一理念随后也被WCO吸收采纳，并在2005年通过的《全球贸易安全和便利标准框架》中得到体现：倡导守法便利并建立国际化的企业信用认证体系—“经认证经营者”制度(Authorized Economic Operator，简称AEO)，目前已有包括中国在内的40余个国家(地区)实施各具特色的AEO制度。

(三)海关最佳实践与TFA

世界银行2015年针对TFA发布的政策研究报告指出，如果以OECD设定的贸易便利化指标为评价标准，若所有WTO成员在全部贸易政策中均采用最佳实践，预计WTO成员的进口时间将平均减少1.6天，出口时间将平均减少2天。*Hillberry R H，Zhang X.Policy and Performance in Customs：Evaluating the Trade Facilitation Agreement.Policy Research Working Paper(WPS7211)，2015.正是由于海关最佳实践对于TFA最终实施效果具有如此重要的作用，TFA谈判过程和最终文本始终围绕着最佳实践，也充分体现了WTO各成员对分享自身最佳实践的高度重视。

一是TFA谈判过程中的很多成员提案即来自本国或国际上的最佳实践。例如，TFA提案提交阶段，韩国的提案涉及澄清和改进GATT第8条提案中的关于接受可获取商业信息和单证副本的建议以及单一窗口的问题，而韩国单一窗口建设居于全球领先水平；再如，瑞士、巴拉圭和卢旺达作为内陆国家，他们的提案主张可根据过境货物的特点和风险区别对待，减少对过境货物不必要的查验，建立国际或地区间的海关担保制度和增加过境安排的透明度。

二是TFA规定“应制定供成员酌情分享相关信息和最佳做法的程序”(第二十三条第1.4款)。作为帮助发展中及最不发达国家实施TFA的具体举措，WTO专门设立了“贸易便利化协定基金”(Trade Facilitation Agreement Facility，TFAF)，对发展中及最不发达国家提供援助和支持。TFAF网站还专门设立数据库，收集并分享关于执行贸易便利化措施的最佳做法的案例研究。

三是协定第一部分具体规定了WTO成员应向WTO贸易便利化委员会进行的包括最佳实践在内的通报事项。如鼓励各成员与委员会分享在测算平均放行时间方面的经验(第七条第6.2款)，各成员应就有效的经认证的经营者计划交流相关信息(第七条第7.6款)，各成员应将单一窗口的运行细节通知委员会(第十条第4.3款)，鼓励各成员分享促进合规方面的最佳做法(第十二条第1.2款)等等。

二、中国海关最佳实践发展现状

(一)中国海关最佳实践发展概况

根据“最佳实践”理念在中国海关的不同应用阶段，可分为3个时期。

1.学习期。1988年中国加入《京都公约》。其专项附约指南除了对总附约和专项附约各章做出解释，还提供许多发达经济体海关的最佳实践和操作模式。通过学习，中国海关现代化管理体系初步形成，例如，在借鉴荷兰海关先进经验基础上，中国海关成功建立了具有中国特色的海关稽查制度，为中国海关现代化改革作出了重要贡献。在此阶段，虽然也参与了《京都公约》的修改工作，但中国海关的主要角色是跟随者，通过学习国际海关最佳实践，实现自身监管能力提升。

2.探索期。随着2001年中国正式加入WTO，中国海关在学习发达经济体海关最佳实践基础上，开始探索将中国海关治理理念和最佳实践上升为国际规则，并逐步参与国际通行规则制定，为中国企业开拓国际市场“保驾护航”。自2004年TFA谈判正式实质性启动以来，中国积极参与并推动谈判工作，先后提交和联署了8份提案，内容涉及贸易法规的公布和实施、风险管理、后续稽查等具体措施，将中国的实践体现在TFA文本之中。2010年，中国海关在WCO第64届政策委员会会议上，倡议建立以“监管互认、执法互助、信息互换”为核心内容的3M新型海关合作模式，探讨统一的合作原则、标准和程序。3M海关合作理念的提出，为中国海关以更加积极的姿态，推进并加强海关与海关、海关与商界的合作提供了重要的理论依据。*卢向青、蒋心和：《中国提出新型海关合作模式》，《解放日报》2010年12月7日。这些行动为我国参与国际规则制定，推广中国理念和最佳实践积累了宝贵经验。

3.参与期。十八大以来，随着新一轮高水平开放型经济战略的实施，中国海关在自贸试验区建设、新型加工贸易、跨境电商等领域的海关监管制度创新均取得长足发展，一些经验做法全球领先。中国海关也更加自信地参与最佳实践，尤其在信息传播*APEC CUSTOMS “BEST PRACTICES” HANDBOOK-SUB-COMMITTEE ON CUSTOMS PROCEDURES (SCCP) “BEST PRACTICES” HANDBOOK INFORMATION DISSEMINATION INSTRUMENTS OF MEMBERS ECONOMY APEC.、转移定价*中国海关转移定价案例通过世界海关组织(WCO)估价技术委员会审议，《署内信息快报》2017年第91期。等领域推出了一些最佳实践，受到广泛好评。2017年4-5月，中国海关专家团首次赴埃塞俄比亚海关开展能力援助，在通关监管、加工贸易、特殊监管区和信息科技等领域向埃塞俄比亚海关关员传授了中国海关最佳实践。*《埃塞俄比亚来了中国海关关员》，新浪网，http：//finance.sina.com.cn/roll/2017-05-26/doc-ifyfqqyh8496947.shtml.近期，中国海关还在WCO理事会年会上就跨境电商海关监管与服务提出一揽子倡议，WCO理事会主席及秘书长予以积极回应和高度评价，并提出将中方一揽子倡议作为WCO电商工作组下一步开展工作的指导方针。*7月6日于广洲署长在比利时布鲁塞尔出席世界海关组织(WCO)第129/130届理事会年会，《署内信息快报》2017年第128期。这些最佳实践的提炼、推广为中国海关今后对外输送最佳实践奠定了坚实基础。

(二)当前中国海关最佳实践存在的不足

1.顶层设计有待完善

一是最佳实践生成路径有待明确。最佳实践的提炼、推广、应用等方面目前尚无明确实施流程。同时，海关监管制度创新案例的生成、推广多为个案模式，呈现碎片化状态，且多为对新实践的总结、推广，对已有成熟实践的系统总结、提炼还存在缺位。

二是案例库建设处于空白状态。最佳实践案例库对于最佳实践的标准化建设，提升推广效率，降低推广成本意义重大。但目前暂未见到中国海关最佳实践案例库建设方案，海关最佳实践案例库建设、运行、管理等方面的规范性机制建设仍处于空白状态。

三是各部门职责划分有待进一步明确。海关最佳实践是一项系统工程，需要各单位、部门的共同参与。目前，总署层面尚未明确职能部门和直属海关在案例生成、使用、推广，案例库建设等方面的任务划分，各自为政的局面仍不同程度存在，不利于统筹整合各方力量。

2.提炼和评价体系有待健全

一是提炼推广难。鉴于当前经济下行压力大，出于服务经济发展需要，海关往往采取“一企一策”模式便利企业通关，但是个性化的监管方案通常难以服务企业共性需求，复制推广价值自然不大。

二是安全实践少。自上世纪90年代以来，中国海关在促进我国外向型经济发展背景下，更侧重于贸易便利主题，鲜见突出安全与便利并重的最佳实践。这与当今经济全球化背景下对于贸易安全与便利并重的要求仍有差距。由于我国在贸易安全便利方面的海关监管领域缺少最佳实践提炼，影响了国际海关规则制订中的话语权。

三是量化评价缺。我国现有海关最佳实践多从定性角度强调其重要性，量化评价长期缺位，特别是较少利用国际主流工具开展评价分析。即使有定量数据，也往往由受益企业自行估算，较为粗疏。实践案例实施前后成效对比研究更匮乏。由于缺少一手数据支撑，严谨度和科学性有待商榷，因此推广起来缺乏说服力。

3.用最佳实践讲好中国故事的能力有待提高

一是总结自身好案例的意识仍需加强。中国海关许多现代化建设改革经验和做法，可为发展中经济体提供低成本、高质量的解决方案，在经济全球化和人类命运共同体建设大背景下，具有积极而重要意义，但目前我们在这方面的作为与我国的负责任大国地位以及广大发展中国家期盼还有差距。以海关特殊监管区域建设为例，1990年至今，参照国际惯例并结合本国国情，中国已经创设了6种特殊监管区域模式，设立特殊监管区域超过120个，可以为其他国家(地区)提供成熟、可靠的参考范本，许多举措可以直接复制推广。然而经查询中国知网(CNKI)，尚未见到对已有海关特殊监管区域建设最佳实践的总结、推广。

二是展示中国最佳实践技巧还需打磨。以笔者收集的部分中、外最佳实践为例，中国案例在理念描述、详尽程度、文本设计等方面还存在着不小的差距。表面上看，这些差距是文字处理能力的欠缺，实质上还是 “讲故事”的技巧存在差距。中国海关还欠缺运用国际通用语言来讲述中国发展故事的技巧，还不善于用国际通行叙事思路来推介最佳实践，导致中国案例在对外推广时吸引力不足。

三是推送最佳实践的平台和渠道有待拓展。中国海关在多边、区域平台中发挥的作用日益重要，在国际海关能力建设和技术援助领域也做出了积极尝试，但中国海关最佳实践推送平台和渠道尚不能适应中国海关不断提升的国际地位。具体体现为，向WTO、WCO推送的最佳实践案例未成体系、成规模，更未实现常态化、机制化，面向的国际组织也还比较有限；能力建设和技术援助合作领域，依然处于起步阶段，与传统援助大国的援助力度、广度还有较大差距，还需要在未来一段时间内不断追赶；在落实TFA援助方面，TFA数据库中目前暂未查到中国海关有关贸易便利化措施最佳实践案例。

三、构建中国海关最佳实践机制的对策思考

(一)做好顶层设计

在提升中国海关最佳实践全球影响力的进程中，做好顶层设计是重中之重。

1.丰富最佳实践案例的生成途径

当前，中国海关最佳实践案例还没有较为清晰的生成途径。与之较为接近的，是海关改革创新举措的生成模式，多为“先期试点-总结经验-全面推广”三阶段。建议在借鉴国内改革创新举措生成模式的基础上，就中国海关居于全球领先地位的实践领域，在全国海关系统以最佳实践案例撰写大赛、竞争性研究课题招标等形式开展最佳实践案例撰写，探索、丰富最佳实践生成途径。将最佳实践发掘成效作为海关服务国家开放型经济发展战略的重要内容，通过多种渠道生成更多代表中国海关的最佳实践。

2.对标先进管理模式建设最佳实践案例库

如前所述，最佳实践案例库对于最佳实践的生成、推广，提升组织运营效率方面发挥了巨大作用，受到各方的高度重视。建议中国海关主动加强与国际海关同行交流学习最佳实践案例库建设经验，并加大向商界学习案例库的先进管理模式。例如，国家电网公司最佳实践库已成功运行多年，形成了整套先进的案例库管理制度，广受基层单位好评。可通过对标学习先进模式，移植行之有效的管理体系，早日建成具有国际影响力的中国海关最佳实践案例库。

3.明确最佳实践全周期管理机制

随着经济社会发展，过去的最佳实践可能仅仅是现在的好实践，未来也许只是常规实践。要保持最佳实践的活力、影响力，就必须考虑最佳实践的生命周期。最佳实践生命周期包括实践经验的获取、编码、存储、表达、检索、维护、更新等阶段。为实现最佳实践生成、使用、推广的高效有序，建议将最佳实践归口管理，尽快制定最佳实践案例库管理规定，尽早实现从案例录入、网上申报、协同审批、提炼完善、推广应用到维护修正、淘汰更新等全生命周期需要的最佳实践经验动态管理。

(二)创新生成和评价体系

中国海关最佳实践要在国际上得到广泛认可，必须依托具有国际竞争力的生成和评价机制。

1.规范最佳实践格式模板

最佳实践的生成必须要对标通行准则，建议制定统一、规范的制作模板，其主要内容应当包含管理目标制定、执行、考核评价和持续改进等环节，以构成一个完整闭环。通过统一、规范的模板，便于案例编写者梳理、总结实践内容，也可以确保案例制作保持较高水平。

2.严格最佳实践评价标准

最佳实践涵盖海关监管各个领域，是海关各专业领域实践的优秀代表。在确定为中国海关最佳实践前，应当遵循“好中选优”原则。最佳实践应当接受主管部门、海关专家或独立第三方的专业评审。特别是要重视利用国际主流标准开展评价分析，力戒自说自话，提高中国实践的说服力和可信度。例如，对于改善通关效率实践的评价，应坚持以WCO放行时间研究(TRS)分析结果为依据，不宜使用或尽量少用估算数据。再如，对提升企业财务绩效的海关便利化措施开展评估，应以企业真实财务表现或实际进、出口数据为基础，企业预估数据仅可作为辅助参考。

3.加强最佳实践理论研究

鼓励海关各部门加强最佳实践的理论研究，在推广最佳实践的同时，做好基础理论和评价体系的研究，尤其是加强从最佳实践上升到理论体系的能力和水平，进一步提升中国海关最佳实践的吸引力和竞争力。通过推出创新性理论研究成果，提升中国海关在全球海关治理领域中的制度性话语权。

(三)提升最佳实践国际能见度与影响力

从国际经验看，越是贸易大国，越是重视自身最佳实践的国际能见度与影响力。

1.尽快提升海关关员“讲好中国故事”的意识和能力

借助TFA的规定，鼓励关警员在执法时更多使用国际资源。通过对国际规则的实际运用，加深关警员对国际准则和最佳实践的认识。注重鼓励各级关警员积极竞争WCO各领域认证专家，同时利用好中国海关最佳实践案例库，服务WCO认证专家对外交流和培训需要。

2.积极向国际组织和驻外机构选派中国海关代表

长期以来，国际组织工作人员以发达国家公民居多，作为直接推动国际标准制定的人员，其制定规则的参考样本多以本国实践为主，中国等广大发展中国家长期处于劣势。因此，中国海关应当主动向国际组织推荐和选派人才，向主要贸易对象派驻海关专员，更好地发出“中国声音”，为中国理念和中国实践脱颖而出创造机会。

3.充分利用国际平台推广中国海关最佳实践

在WTO、WCO、APEC、ASEM、“一带一路”、金砖国家(BRICS)等多边、区域合作机制框架下，利用公约修改、谈判、重大会议等契机，积极推介中国海关最佳实践，主动参与国际标准制定。尤其在电子商务监管、海关特殊监管区域管理等中国海关具有比较优势的领域，要积极发声，有所作为，力争将中国实践上升为国际标准。特别是要利用好WTO能力建设和技术援助项目、WCO中国能力建设合作基金等能力建设项目，发挥好WCO地区能力建设中心等各类培训平台作用，加大对境外海关中高级关员培训力度，充分利用国际合作项目宣传中国海关最佳实践，最大化援外培训效益。

4.以关际合作助力中国海关最佳实践传播

在总署指导下，越来越多的直属海关与境外对应层级海关开展形式多样的关际合作，建议充分利用关际合作渠道传播中国海关最佳实践。鼓励直属海关在对外关际合作中将中国海关最佳实践推广作为重要合作议题，展示中国海关促进贸易便利化和贸易安全所做的工作，既面向各海关当局高层，也面向其初、中级海关关员，以实现扩大中国海关最佳实践传播范围的目的。

四、结语

TFA中90%的贸易便利化条款与海关直接相关，高水平地实施TFA是海关“十三五”期间的重要工作。积极推广中国海关最佳实践，打造中国海关最佳实践案例库，将为中国海关与WTO成员海关共同推动TFA各项条款的落实提供有力支撑，对于提高中国海关在贸易便利化领域的制度性话语权和影响力大有裨益。

海关最佳实践既是WTO成员海关开展能力建设领域合作的基础工具，又是海关当局推广自身管理理念的有效载体，更是参与国际规则竞争的重要依据。建议未来更加重视构建中国海关最佳实践机制，在总署层面制定最佳实践案例库制度性管理规定，全面规范最佳实践的生成、管理、使用、更新各个环节，强化中国实践的全球推广力度。同时，应当以案例大赛、竞争性课题研究等多种形式，丰富案例生成渠道，鼓励各直属海关总结、凝练自身实践经验，为案例库的丰富、拓展、完善提供坚实保障。

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Abstract：The Trade Facilitation Agreement(TFA) entered into force on February 22，2017.90% of the provisions on trade facilitation are directly related to customs procedure and thus it brings new opportunities and great challenges to China Customs.This paper reviews the best practice of China Customs，analyzes its deficiency in the formation and promotion of best practice by taking into account of the best practice of the international customs community，and finally ，puts forward countermeasures and suggestions on the development of the best practice of China Customs

Keywords：TFA；Customs Best Practice；Customs Administration

(责任编辑 赵世璐)

ReflectionsontheConstructionofChinaCustomsBestPracticeMechanismfromthePerspectiveoftheTradeFacilitationAgreement

Liu Tianxiang，Zhao Bo

*基本项目本文为上海海关学院贸易便利化实施与评估科研创新项目的阶段性成果。

刘天祥、赵波，厦门海关办公室。