营造透明可预见口岸通关环境的实践与思考

梁丹虹 陈莹晔 周 涛

营造透明可预见口岸通关环境的实践与思考

梁丹虹 陈莹晔 周 涛*

透明可预见的口岸通关环境在国际贸易中扮演着越来越重要的角色，在帮助和促进贸易便利化中起到了积极作用。本文从实施透明可预见的必要性入手，针对信息公开、内部管理和外部参与三个方面因素进行分析，结合我国口岸通关管理实践，提出可以通过对口岸通关效率进行测量评估，着重构建货物流程跟踪循环机制，并利用“单一窗口”平台建设提供全面信息的门户网站，依托“互联网+”满足企业的信息需求，从而营造透明可预见的口岸通关环境。

透明；可预见；通关环境；贸易便利化；单一窗口

透明可预见的口岸通关环境被公认为是贸易便利化必不可少的要素，包括世界贸易组织(WTO)在内的各种国际和地区组织一直强调透明度和可预见性的重要性。党中央国务院长期以来一直高度重视口岸工作。2015年3月召开的国务院常务会议特别指出，“保持外贸稳定发展，对稳增长、调结构，提升国家竞争力至关重要。必须加强和改进口岸工作，营造便利高效、公正透明的通关环境”；《国务院关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》(国发[2015]年16号)指出“口岸是国家对外开放的门户，是对外交往和经贸合作的桥梁，是国家安全的重要屏障”，并提出“为适应新形势新要求，推动外贸稳定增长和转型升级，促进经济平稳健康发展，要改进口岸工作，要做好优化口岸服务、加强口岸建设、深化口岸协作、扩大口岸开放、夯实口岸基础五方面政策措施。”*《国务院关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》(国发[2015]年16号)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-04/17/content_9617.htm，最后访问时间2017年6月28日。因此，本文从口岸管理的角度，通过研究透明可预见的考量因素和口岸通关现状，提出营造透明可预见口岸通关环境的实践思考。

一、口岸通关环境中实施透明可预见的必要性

(一)什么是透明可预见

透明可预见是指一项规则或程序应面向大众公开，可以很容易地看到、查到和获得。相关当事方的政策和行为也应遵守这些要求，以使其他当事方能够容易地获得所需的重要信息，并据此做出评估及采取适当行动来获得可预见的发展。具体到口岸通关，透明可预见是指边境管理机构全面的信息公开，包括通关规则和流程，使利益相关方获得可预见的发展和收益；提供方便快捷的信息获取途径，如统一的对外查询平台；提供磋商机会，允许企业提出意见建议；接受企业对边境管理机构的监督等。世界贸易组织的《贸易便利化协定》(TFA)的第1条涉及信息公布和可获性，而第2条关注评论的机会、生效前信息以及与利益相关方磋商，第3条涉及预裁定。这些规定旨在加强由《关税与贸易总协定》(GATT)第十条(贸易法规的公布及实施)所确立的原则。

透明可预见的实质是要确保企业在采取商业以及法律行动时充分知晓相关信息，将有利于企业正确评估其决定和行为所可能带来的后果，诸如通关耗时、人力资源、隐藏成本等。

(二)为什么要在口岸通关环境中实现透明可预见

1.降低贸易成本。透明的规则和程序能够促使企业及时地、全面地理解进出口贸易中的操作条件、流程及限制，轻易获得所需的文件和表格；能够减少进出口贸易过程中的不确定因素，降低企业的隐藏业务成本。透明的口岸通关环境，有利于促进贸易行为的合规性、合法性，并降低支付罚款或者由于公司对运抵国政策不清楚导致可能持有禁限类货物的风险。同时，可预见的通关时间将满足企业了解通关时长的需求，及时调整业务模式，根据变化情况及时调整库存，降低成本，减少无法按时履行客户合约的风险。

2.预防腐败滋生。透明可预见也是各边境机构预防腐败的关键。规则的透明度越高，对腐败的制约也就越有力，公众对行政过程的了解越多，对边境机构进行监督的能力也就越强，违规操作，滥用职权，以权谋私的可能性也就越小。透明度也将发展信任的氛围，培养海关与公众间的诚信，世界海关组织《经修订的阿鲁沙宣言》指出，各国政府优先考虑的应该是确保海关不腐败，并强调透明度是海关廉政建设的关键因素之一。

3.减少政府成本。根据经济合作与发展组织(OECD)一项基于贸易便利化指标的研究，全面实施《贸易便利化协定》的第1条和第2条“将给低收入国家带来1.7%的成本节约”，而全面实施海关事务预裁定“也将给中等收入国家带来1.3%的成本减少”。*OECD：OECD Trade Facilitation Indicators，http：//www.oecd.org/tad/facilitation/OECD_Trade_Facilitation_Indicators_updated-flyer_October_2014.pdf.此外，透明度和可预见性被广泛应用于各种重要的业务绩效指标，如由世界银行创建的物流绩效指数(LPI)以及由世界经济论坛制定的贸易便利化指数(ETI)，都在他们的指标中包含了海关程序的透明度。在区域层面，2010年，亚太经合组织(APEC)通过了《供应链连接框架》，将缺乏透明度标识为供应链中的第一个“瓶颈”。*APEC《供应链连接框架》，http：//www.apec.org/Groups/～/media/1D25FA13CCDB467CA1D2B770BE963F1D.ashx.

(三)口岸通关环境透明可预见的作用

世界经济论坛与全球贸易便利化联盟发布的《2016年全球贸易促进报告》(The Global Enabling Trade Report 2016)*World Economic Forum.The Global Enabling Trade Report 2016，http：//www3.weforum.org/docs/WEF_GETR_2016_report.pdf.通过“贸易促进指数”(Enabling Trade Index)对全球136个经济体进行了评估，其中我国的边境管理指数的得分和排名情况如下(表1)：

表1我国边境管理指数得分和排名情况

我国通关流程的高效程度(Efficiency of the clearance process)排名第31位，海关的透明指数(Customs transparency index)排名第40位，两项指数都呈现上升趋势。这些都表明，近年来口岸各管理机构各项改革措施取得了切实有效的成绩，企业享受到了口岸各管理机构提供的优质服务，极大地降低了交易成本。

二、透明可预见的口岸通关环境的考量因素

根据《贸易便利化协定》和《经修订的京都公约》的相关要求，口岸通关环境的透明可预见可以从信息公开、内部管理和外部参与三个方面进行考量。

(一)信息公开

1.公开信息的全面性。透明可预见是建立在边境管理机构公开信息的全面性基础上的。在此背景下，《贸易便利化协定》和《经修订的京都公约》都制定了重要原则来要求成员国海关尽可能全面地发布办理海关通关手续的所有相关信息，并确保这些信息的可用性。同时鼓励公布一般信息，包括业务办理的时间、地点、电话等信息，贸易统计，其他政府机构法规状况的简要信息，绩效评估或放行时间研究的结果、预计等待时间，由其他边境监管机构管理的与贸易相关的立法、内部指令，与其他国家海关缔结的国际协议和安排。

2.增加信息的可获性。通过互联网发布信息已被公认为确保高访问性的最佳途径之一。世界贸易组织早在1999年6月就已经采用了《使用万维网网站建议书》。《贸易便利化协定》也制定了通过互联网提供海关信息的具体规定，要求成员国“以非歧视和容易访问的方式”公布信息。通过各种可能的方法来增加信息的可获性，确保企业轻松获取，提高透明度和可预见性。

(二)内部管理

1.边境管理的协调性。口岸通关涉及多个管理机构，每个管理机构的职责分工各有不同。从实践上来看，一些中小企业可能在区分海关与其他边境机构的管理权限方面存在困难，进而无法轻易获得正确的信息。因此，有必要开发一个门户或是枢纽网站(如“单一窗口”平台)，涵盖所有相关边境管理机构，引导访问者找到由其他政府机构管理的必要的贸易相关信息。事实上，这种门户网站的发展有助于协调边境管理，为新兴经济体开发建设单一窗口提供解决方案。

2.数据保护和信息自由度。适当的信息自由会提高口岸通关环境的透明度和可预见性。因此，大多数的行政机关都通过立法来推进和保护信息自由，允许企业访问边境管理机构所持有的数据和信息，对于不能访问的文件或数据明确豁免标准。边境管理机构在受理企业信息申请时，应确保机密或敏感的商业信息不被披露，除非相关信息是国家立法要求或授权进行披露的。

3.出版管理和收费。边境管理机构应建立有效的出版管理制度，对相关信息定期进行维护，以确保信息的真实性和可用性。此外，发布或提供的信息应是免费的，如果企业为获取信息而需要支付昂贵的费用，很可能降低信息的可获性。因收集或提供的信息涉及成本而需要收取一定的费用，那么应将费用限定在服务成本以内。

(三)外部参与

1.评论机会、生效前信息及磋商。由于货物清关规程或其他与贸易相关措施的突然改变可能会严重侵蚀可预测性，并对企业的交易产生负面影响，所以需要确保在执行新规程前给贸易企业留出足够的时间。《贸易便利化协定》的第1条规定，成员国海关应及时公布与贸易有关的信息，便于政府、企业、其他利益相关方进行熟悉；第2条规定，成员国应在可行的范围内，向企业和其他利益相关各方提供机会和适当的时限，对与货物运输、放行和清关相关的提议、修订后的法律和法规进行评论，定期进行磋商。

2.信息诉求。国家在法规层面必须明确边境管理机构在正常情况下做出决定的最后期限。《经修订的京都公约》要求海关在规定的时间内提供书面决定，如果决定是对当事人不利的，海关须通知当事人做出决定的理由和关于上诉权的信息。

三、口岸透明可预见环境现状分析

我国政府高度重视信息公开工作，各边境管理机构根据《中华人民共和国政府信息公开条例》制定了相应的规章和制度，通过扩大信息公开渠道，致力于提高口岸通关环境透明度。

(一)信息公开的相关规章制度

2001年12月，中国成为世界贸易组织正式成员。在加入世界贸易组织至今的16年间，中国政府高度重视政府信息公开工作。2008年，国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，明确了行政机关依法公开政府信息的义务，规定了政府信息公开的范围、方式和程序，对我国政府信息公开，提高工作的透明度，促进依法行政，保障人民群众依法获取政府信息，发挥了积极作用。

各边境管理机构根据国务院《中华人民共和国政府信息公开条例》也制定了相应的行政法规、指南，包括海关总署下发的《中华人民共和国海关政府信息公开办法》、国家质量监督检验检疫总局下发的《质检总局政府信息公开指南》、海事局下发的《海事行政执法结果信息公开管理办法》等。

(二)政府部门信息公开的渠道

《中华人民共和国政府信息公开条例》要求行政机关应当主动公开政府信息。可以通过政府公报、政府门户网站、政务新媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径公开，逐步建立统一的政府信息公开平台，集中发布，主动公开政府的信息，并提供信息检索、查阅、下载等服务。

以海关为例，现有的信息公开渠道包括12360服务热线、海关门户网站、政务微博微信、办事咨询窗口等，涵盖信息较全面，符合《贸易便利化协定》关于增加信息提供渠道的相关要求。

(三)口岸通关过程中企业获取信息的情况

在口岸通关过程中企业获得信息的途径非常丰富。如上海海关相关部门已尝试开发通关业务查询平台，提供货物状态、物流信息、流程环节等查询功能，企业可以通过输入相关关键字段(海关报关单号、提运单号等)进行查询，但平台尚不能完全满足企业需求。他们希望：数据保存的时间期限能够合理延长；查询的内容能够增加处置部门和联系方式；分属于不同边境管理机构、不同系统的数据能够进行整合，可以通过一个公开、统一的平台获取货物所处状态及流转等所有信息。

四、营造透明可预见口岸通关环境实践思考

研究口岸通关环境，需要对货物通关过程中经过的每一个节点的时间进行测量和评估，确定其中效率低下的环节，推动边境管理机构进行调整，建立可行的货物跟踪机制，增加透明度和可预见性。同时，运用“单一窗口”平台实现流程信息的静态共享，通过“互联网+海关”满足企业用户的动态需求，进一步营造透明可预见的口岸通关环境。

(一)运用TRS工具对口岸通关效率进行测量

口岸通关效率由时间、成本和程序三个部分构成，其中：

1.时间。可以细分为四个部分：准备时间、等待时间、传输时间和处理时间。

(1)准备时间，是指产生或获取信息所需的时间，如报关申报的细节，准备进出口资格证书，以及为完成边境程序准备文件所需的时间。为保存和维持进出口货物的品质而进行的标准作业所花费的时间也包含在这个时间段内。

(2)等待时间，是指花费在等待边境程序开始的时间，或由于排长队或运输拥堵，花费在等待到下一步骤程序开始的时间。

(3)传输时间，是指将信息或文件发送给边境机构所需要的时间。边境程序中应用信息和通信技术(如单一窗口的使用)，将有助于促进这一部分程序便利化程度的提高。

(4)处理时间，是海关和其他边境机构处理货物所需的时间，包括对货物进行实际查验所需的时间，进行单货相符核对以及单证审核所需的时间。

2.成本。包括企业总成本，进口、出口与(或)转运的总成本，在港口、码头、机场或陆路口岸的总成本，关税和税费的总成本。

3.程序。这里包括起运国、运抵国的进出口及转运监管程序，即港口(机场或陆路边境)流程、海关流程、边境机构掌控的流程、业务流程四个部分。

为测量口岸通关效率，世界海关组织(WCO)制定了《放行时间研究指南》(Time Release Study，简称“TRS”)。TRS是一个强大的通关效能评估工具，通过对货物放行过程所经过的每一个节点的时间进行评估后，检查所涉及的程序和机构，对程序的效率进行诊断，确定清关过程中效率低下的环节，对调整相关业务模式提供支持。

(二)建立货物在口岸通关流程跟踪循环机制

企业对于货物状态十分关注，做好货物的流程跟踪，我们还有许多工作可以做：通过优化调整作业环节和流程，公开相关信息，加强复杂流程、重点环节管理，应用科技手段建立流程的网上跟踪系统，为企业提供货物所处环节、对应管理机构等信息的查询，提高物流信息的公开度和透明度，便于社会监督，使企业能够及时掌握货物所处通关状态及流向，降低持有货物以及无法按时履行客户合约的风险。

1.优化调整作业环节和流程。各口岸管理机构可分别成立工作组，运用TRS工具，对不同运输方式、不同监管所涉及的流程进行逐一的梳理，去除和调整不必要、不合理的环节和流程；在此基础上，加强跨部门合作，共同对业务结合部的环节和流程进行梳理，并进行进一步的调整和优化。

2.公开通关流程信息。流程信息的公开是建立跟踪机制的前提，公开的信息应包括各个边境机构的管理规则和标准、办理流程和时限，帮助企业知晓和熟悉，并接受社会监督。边境管理机构通过流程公开，摸清通关环节基本情况并以此确定可跟踪节点，为货物在口岸通关流程的可跟踪做好基础工作。

3.加强复杂流程、重点环节管理。从实践来看，企业在通关过程中更关注复杂流程、重点环节，并对相关环节的透明度抱有很高的期待。

如进口货物从运输工具进境到报关单向海关申报前各环节，涉及船代、货代、机场地面代理以及理货、港务等多个口岸管理部门，而涉及查验的报关单的后续处理，又往往涉及通关、审价、归类等多个部门环节(如图1所示)。环节的增加和涉及部门的增多，将影响企业对于货物状态的掌握。

图1 进口货物通关流程图

因此，要加强对复杂流程、重点环节的管理，梳理存在于各个边境管理机构中的复杂、非正常、透明度不足的流程和环节，不断提高复杂流程、重点环节的透明度，帮助企业掌握货物状态，把控成本。对复杂流程的信息公开，也能够促进企业与边境管理机构之间的信息对等，有利于边境管理机构预防腐败。

4.应用科技手段建立流程跟踪机制。依托科技建立流程网上跟踪系统，各边境管理机构有义务向系统提供颗粒度更细的数据支持，包括流程环节、处置部门、处理时间、处理结果和联系方式等。跟踪机制的建立可以由易到难，先从简单流程做起，再通过对复杂流程、重点环节的梳理完善，以及边境机构之间作业信息的数据共享，最终实现整个通关供应链的可追踪。

(三)运用“单一窗口”平台实现流程信息的静态共享

实践中，一些中小企业由于进出口业务量较小的原因，可能在区分边境机构的管理权限方面存在困难。因此，运用“单一窗口”开发枢纽网站，构建统一的信息公开平台是大有裨益的。一些国家在这方面已经为我们提供了可借鉴经验，如WCO在其《透明及可预见指南》中推荐的尼日利亚贸易中心(NTH)的官方网站，作为企业获得正确信息的主要门户网站，提供在尼日利亚开展国际贸易的全面介绍和关于尼日利亚监管机构的信息，包括详细的联系方式、流程、文件、费用及处理时间。同时，NTH提供与尼日利亚贸易相关的所有必要的下载文件，包括官方出版物、法律信息、监管文件以及海关手续。此外，NTH还开发了一款工具用于商品归类(HS)编码的分类工作。一旦进口产品获得正确的HS编码，该工具即可提供必要的监管信息，包括监管机构、控制措施、禁止状态、基于原产国的贸易自由化状态、文件要求、相关税费以及处理时间。对出口产品而言，选择出口国后，向出口商提供出口国的市场准入信息，包含其在进境时预期的相关HS编码及税率。

(四)通过“互联网+海关”满足企业用户的动态需求

“互联网+”是指利用互联网平台、信息通信技术，把互联网和传统行业结合起来，促进跨界融合，惠及社会民生。因此，“互联网+”为政府部门主动公开信息提供了新的思路。

1.增设政务微信主动公开信息。政府部门应利用微信平台传播信息的及时性和互动交叉性开展信息公开工作。

以上海海关某基层科室的微信公众号为例，自2013年开设以来，已拥有订阅用户近5000人，受众人群以出口通关从业人员为主。基于这样一个背景，经过几年的发展与实践，目前该微信公众号拥有三大板块十项菜单功能，其中使用率排名前5的菜单功能为：系统状况、热点推送、业务查询、常见问题和通关状态查询。(如图2所示)

图2 点击次数排名前5的菜单功能

通过图2可以看出，全面、及时的口岸通关信息是订阅用户最感兴趣、最关心的内容，表明政务微信在营造透明可预见的口岸通关环境方面发挥了积极作用：一是提升了信息的可获性，增加了企业获取通关信息的便捷渠道；二是节约企业时间成本。通过业务查询功能，企业可以在办公室实时查询海关业务办理情况、出口通关状态、报关单系统状况等，免去通关现场的往返奔波，节约了时间成本；三是微信的主动推送功能，能够确保进出口企业及时获得最新的口岸通关信息，包括政策法规变化、业务流程调整等，帮助其提前应对做好准备。

2.大力发展门户网站。门户网站的功能设置较新媒体工具更全面，提供的信息也更丰富。如美国海关及边境保护局(以下简称CBP)同时推出了“BORDER WAITING TIME”(以下简称BWT)的网页版和手机软件版，用于查询美国与加拿大或墨西哥的边境口岸的开放情况和预计通行时间。BWT的手机软件版功能简单，信息量少，能够满足普通用户的一般需求，但如果用户想进一步了解相关信息，则可以通过登录CBP网站的BWT页面获取，如海关的信任旅客项目，它具体包括“旅客快速检查安全电子网络” (Secure Electronic Network for Traveler Rapid Inspection)与NEXUS，前者适用于美国与墨西哥接壤的南部边境，后者适用于美国与加拿大之间的北部边境。这两个项目允许经预筛选、预批准的低风险旅客快速通关，而对于商业性的驾驶员来说，“自由与安全贸易”(Free and Secure Trade)是在北部与南部边境实施的信任旅客项目，允许对已完成背景检查并满足某些资格要求的商业运营商加急处理。*周阳：《论美国海关发展战略的特点及其对我国的启示》，《海关与经贸研究》2014年第1期，第40页。

3.利用社交媒体将信息公开直观化。视频载体相较文字载体能够让用户更直观地了解信息，图像、声音和文字可以全方位的刺激用户的感官，更易为大众接受。如日本海关使用脸书、Youtube和推特与外界进行沟通，利用社交媒体的多用户参与和高知名度，接近对海关不感兴趣人群，吸引用户访问海关网站。搭载社交媒体，无需服务费和维护费，不会对海关网站增加负载，日本海关在Youtube上拥有约100个视频节目，详细介绍通关信息，其信息公开的方式值得借鉴和学习。

五、结束语

世界贸易组织的《贸易便利化协定》对透明可预见提供了明确的指导，作为成员方之一，我国通过加强信息公开，开展单一窗口建设和三互大通关改革，在口岸通关环境的透明度方面获得了明显提升。从世界范围来看，透明可预见的口岸通关环境能够为企业带来巨大的经济效益，能够进一步提升国家的整体经济实力。因此，为营造更加透明可预见的口岸通关环境，应在边境管理机构范围内，积极运用TRS工具对货物通关的各个环节时间进行测算评估，优化口岸通关流程，推动管理机构协调配合。同时，通过建立货物跟踪机制、利用单一窗口平台建设提供全面信息的门户网站，依托“互联网+”满足企业静态和动态信息的需求，加大信息公开力度，提升口岸通关透明度，增强我国在国际经贸活动中的可预见性。

[1] 张潇剑.WTO透明度原则研究[J].清华法学，2007(3).

[2] 梁丹虹.美国单一窗口ACE /ITDS的实施及启示[J].海关与经贸研究，2016(5).

[3] 程欣.“一带一路”背景下我国贸易便利化水平及发展策略[J].中国流通经济，2016(6).

[4] WCO.Transparency and Predictability Guidelines ，March 2017.

Abstract：The transparent and predictable customs procedure at the port plays an increasingly important role in promoting international trade and trade facilitation.Departing from the necessity of transparency and predictability，the paper investigates information disclosure，internal management and external engagement，and proposes to carry out measurement on the clearance efficiency at the port based on our practices in customs clearance，set up the tracking and monitoring mechanism of the goods flow，establish a comprehensive information portal through the “Single Window” platform，cater to the need of business through the “Internet +” programs and finally create the transparent and predictable clearance environment at the port.

Keywords：Transparent；Predictable；Clearance Environment；Trade Facilitation；Single Window

(责任编辑 赵世璐)

PracticesandThoughtsontheDevelopmentofTransparentandPredictableCustomsProcedureatthePort

Liang Danhong，Chen Yingye，Zhou Tao

梁丹虹，上海浦江海关关长；陈莹晔、周涛，上海浦江海关通关三科。