论预算联网监督的先行先试及全国推进

周华

预算联网监督是互联网时代下人大预算监督模式的创新，相较于传统监督模式，其具备实时性、全面性、实质性等优势。我国预算联网监督模式的发展以广东、四川、黑龙江等七个省份的试点开始，目前已取得了一定的成效和经验，亦暴露出一些普遍存在的问题。2017年，全国人大常委会将预算联网监督的全面推进作为重点工作，提出了年底实现省级全覆盖，2019年扩大到地市级以及后续逐步延伸到县级的三步走战略。在推进过程中，开发全国统一的联网监督软件势在必行，同时需将预算收入纳入监管范围，并注意地区间的均衡发展。

一、内涵揭秘：预算联网监督的界定及其优势

所谓预算联网监督，即利用政务内网光纤专线实现人大及其常委会与同级财政的联网，建立各级人大预算支出联网监督系统，把财政数据同步到人大来，实现各级财政部门与人大的实时互联互通，将政府各个部门单位的预算执行情况置于人大监督之下。作为监督形式的一种，预算联网监督体现着监督与人类科技进步的结合，也是全國人大及其常委会在开展监督工作上求创新、“与时俱进”的典型举措。现代科技元素的加入使得人大对预算进行的监督发生了多个“转变”。

1.由定期性的报表审阅转变为实时性的电子信息审阅。预算联网系统使得监督变得更为简便，预算监督的常规性查询监督可每日、每星期或每月进行，极大缩短了预算检测的周期，有效提高了监督工作的效率。除此之外，预算工作还可根据要求临时进行查询，增强了灵活性和机动性。

2.由静态的时点监督转变为动态的全过程监督。传统模式下的监督开展多体现为听报告、看报表等静态式的时间节点监督，重点关注书面方式呈现的预算草案和预算执行报告，而针对具体过程的实现和执行有所欠缺。而预算联网监督不仅关注预算草案的编制和执行结果的汇报，更抓紧每一环节的监控，从草案编制、审批、执行、调整再到后续整改评价，并通过大数据间的整合对比、统计分析，生成各类动态模型和表格，从而实现对预算资金的多层次、全过程的动态监督。

3.由事前、事后监督转变为事前、事中、事后的三位一体监督。事前体现为对预算编制的提前介入，传统监督模式下，人大代表审查预算草案和报告的时间往往反限于会议期间，即使发现问题，亦只能提出原则性或小修小补的意见；而联网监督模式的启动则可让代表们在会议召开前提早介入预算编制，使其全面体现代表们的意见建议。所谓事中即对预算执行过程进行监督，将抽象数据转变为实际问题，使监督更能击中要害，而分析预警功能的开启则将庞大专业的财政数据过滤为特定信号的提示。所谓事后则表现为发现问题后的集中整改和反馈，并引入第三方绩效评价机制。在监督启动的方式上，亦由传统的被动接收材料后的审核模式进入随时可主动开启主题查询监管的主动模式。

4.由发现问题监督转变为预防问题监督。传统预算监督模式下，各级人大或常委会除在每一预算年度内至少两次听取并审核预算执行情况的报告外，并无加强经常性监督的具体要求。如此即导致监督只能发现已经存在的问题，甚至在这一点上亦存在滞后性，相应地解决问题也无法做到及时。而预算联网监督则可有效避免问题发生与问题发现及解决间的时间差，更能通过整体数据的分析、预警功能的开发等实现提前干预，发挥预防性作用。典型者如在年度预算的范围内，可设置月度或季度支出的最低及最高值，减少年底突击花钱现象的出现，亦可大幅降低结余结转资金的数量，实现科学合理规划支出。

5.由程序性转为实质性监督。在历年人民代表大会会议召开时，必定存在的一项重要议程就是提交并审查政府预算报告，预算报告包含上年度预算执行情况及本年度预算草案，是对各个领域收入支出的高度浓缩，编制上趋于粗略，极易导致“外行人看不懂，内行人看不清”的混沌效果。例如，就资金用途通常采取笼统的经济分类式，如日常办公用品及图书资料等均属办公类，无法清晰看出预算资金的详细用途，而每笔资金的具体去向更是无法完整体现。而通过预算联网监督系统则可监控预算单位的每一笔资金收入及支出的详细情况，包括资金收入的来源、类别、用途，支出资金的金额、流向、结算方式等等。有代表在使用后即表示，过往在审查预算报告时总感觉专业性太强而无从下手，如今网络技术的介入使得抽象的文字和数字转变为了清晰的资金流向图，轻击鼠标就能一目了然。此外，除监督资金是否到位外，还可进一步直观查询资金拨付是否及时，审查其时效性，真正实现了实质监督的要义。

二、先行先试：广东等地预算联网监督模式的探索

在预算联网监督模式的探索上，我国首批进行试点的是以广东为代表的七个省份。2004年，广东省级监督系统开始运行，初步实现了省人大财经委与省财政厅国库集中支付系统的联网。历经13年的发展，广东已成为全国开展预算联网监督的典型。在地域覆盖面上，广东已实现了从省级到市级的全覆盖，近年来县级联网率亦稳步提升；内容覆盖上，已从初期的限于公共财政预算以及政府性基金预算，扩大到国有资本经营预算以及社保基金预算，实现了对全口径预算资金支出情况的全面反映；功能拓展上，则从初期单纯的查询逐步发展到统计、分析、预警等功能。此外，2005年四川省以党政网（金财网）为平台，在省财政厅网页上增加“人大预算工委信息查询系统”栏目，进入了人大对财政资金的实时动态、在线联网监督时代。2010年8月，黑龙江省人大常委会预算审查监督网络中心揭牌成立，其在预算审查联网中心设立财政厅国库集中支付系统查询端口，通过专用账户对省本级预算单位国库集中支付情况进行检查。2014年预算法修改后，山东、辽宁、湖北、湖南等地也在预算联网监督的开展上进行了不同程度的探索。

尽管首批试点的七个省份均建立起来了各具特色的预算联网监督系统，基本实现了人大与财政支付系统间的实时同步，然而亦暴露出一些共同存在的问题。

1.未将收入纳入监督范围。根据《预算法》第四条的规定，预算监督应当是包含收入和支出的全面监督。如果立法部门只能监督政府收支的一部分，实质上削弱了立法部门的预算监督权力。然而，我国现行预算联网监督的试点中，收入监督均未能引发关注，即使是走在前列的广东省人大联网监督模式亦仅针对预算支出，未能涵盖预算收入。这一缺陷的形成也反映了我国人大预算监督中长期存在的问题，即重视对政府是否严格按预算进行支出，忽视其是否严格依预算收入以及收入去向。联网监督系统在最初设计时亦受此惯性思维模式之局限，未来有待纠正。endprint

2.已有联网监督模式设计简单，功能有待丰富。除广东、四川等少数发展联网监督系统时间较长的地区就预算联网监督有相对独立的系统创建外，其他各地的试点目前均限于在既有的财政支付界面开通查询端口。这种模式固然简便，但也直接导致联网监督模式的功能趋于单一，多限于纯粹的查询功能。而建立有专门联网监督系统的地区，其系统功能和应用也仍需进一步丰富，如决策分析、项目监控、预警防控模块的使用有待启用。此外，线上线下配合度有待提高，脱离分析研判数据背后的线下内涵和联系，使得线上运用大数据支撑形成的宏观判断也无法发挥实效。

3.各地发展间的不均衡。尽管七个省份同样是作为首批试点地域，但地区间人大预算联网监督工作的开展存在明显的不平衡。在时间纬度上，广东、四川已有十几年的操作实践，而其他地区仅近几年开始着手；在地域覆盖上，有省市全覆盖，正在努力推广县区应用的，亦有停留在省级层面止步不前的；而在具体建设进度上，有创建相对独立监督系统并历经多年开拓完善者，亦有象征性以辖区内的个别城市作蜻蜓点水者。而未进入试点范围的区域，对联网监督模式的认识和理解更是參差不齐，因此导致在面对全国人大常委会的主力推动，反应度上也各有不同。究其原因则不一而足，部分地区在于主观重视不够，对预算联网监督的优越性认识不足，存在畏难情绪；有的则未能做好财经工作委员会与同级财政部门间的沟通协调，以致未能将财政部门的积极性有效调动起来。

三、全国推行：2017年预算联网监督的全面推进

根据全国人大常委会的工作部署，2017年将是预算联网监督的推广年，预算工作委员会刘修文副主任表示，目前我国已具备在全国进行试点的基本条件。

1.法律支撑：新预算法的实施。业内人士普遍认为，新预算法奠定了联网监督工作的法律地位。其从法律层面确立了由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成的全口径预算体系，强调了实行全口径预算管理与监督的基本原则，同时亦强化了人大及其常委会对预算的全过程监督，从其编制、审查、批准，再到执行、调整都纳入了监管范围。整体看来，通过新预算法的规定，各级人大对政府预决算的实质审查能力得到加强，而这些势必需要借助预算联网监督方能得到更好的实现。

2.体制环境：财政预算改革的推进。自1998年我国提出“建立公共财政”目标的近二十年间，全口径预算的概念趋于形成，无论是政策、立法抑或实践层面，我国旨在推进财政预算管理改革、完善人大全方位审查监督的步履均未曾停歇。2007年《各级人民代表大会常务委员会监督法》施行，2008年和2009年相继开始编制国有资本经营预算和社会保险预算，2011年起将按预算外资金管理的收入亦全部纳入预算管理，2013年全面编制并提请全国人大审议包括四本预算在内的全口径中央和地方预算草案，2014年国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》。这些都表明我国人大及其常委会对政府预算的全方位审查监督在不断加强，从而对预算联网监督模式的推广提出了迫切要求，也提供了良好的体制环境。

3.技术保障：财政信息化建设水平的提高。过往人大监督多停留于程序性审批和形式监督，主要根源还在于信息渠道不通畅、信息反馈不及时。而现代信息技术的发展恰恰解决了这一难题，它以财政信息系统和数据库原始数据为切入点，实现对财政资金的全过程动态监督。这些都是预算联网监督模式开展的基础，在联网监督的初级阶段，甚至主要以此为平台展开，仅需开通查询端口；而后续的发展完善以及联网监督专门软件的开发，亦离不开将财政信息化建设作为技术保障。

4.必备条件：财政部门的积极配合。采取联网监督模式是以财政部门对相关收入支出的网络系统化操作为前提以及共同合作开发实时互通的联网系统为基础，因而对于这项工作的开展，财政部门的积极配合是必备条件。在财政事务的电子化上，近年来财政部先后印发《财政部关于地方财政信息化建设的指导意见》《全国财政信息化工作会议任务分解落实方案》，前者提出在两三年内打造横向一体化、纵向集中化、全国系统化财政信息化发展格局的总体目标；后者将推进全国财政信息化建设的各项工作进一步细化，为具体工作的按时完成提供了有力保障。而就预算监督本身，财政部与全国人大常委会预算工委密切沟通配合，大力推进预算公开工作，2014年共同编写《政府预算解读》；2017年更会同预算工委就预算联网监督工作的推广达成了共识，提出了三年内将其推进到各级人大常委会的建设目标。

四、努力方向：预算联网监督模式推广应注意的问题

2017年将是预算联网监督模式的推广年，此时不仅要了解和巩固既有的基础和条件，更要明晰下一步努力的方向。

1.将财政收入纳入监管范围，看紧收支两条线。所谓预算是指国家各项收支的汇集点和枢纽，其包含国家在履行职能中产生的各项财政收支。《预算法》的修订则首次在法律层面明确了对全部政府收入和支出都应根据其资金来源和支出用途分别进行管理。因而，无论是从预算本身的性质与功能，抑或我国现行法律规定，对预算收入的监督都是预算监督的应有之义。在预算联网监督系统的建构中，应进一步延伸至与国库集中收缴系统的对接，真正做到收支两条线的全面监控。具体而言，对收入的监督除关注收入来源，保障其合法性与正当性外，亦要落实每笔收入的去向，确保其基于公共利益和公共目的而使用。这对于完善我国预算管理体系，促使人大预算监督权介入预算的全过程，实现预算收入与预算支出的统筹与平衡都有着至关重要的意义。

2.开发统一联网监督软件，并向全国推广。在已经建立预算联网监督模式的各省中，尝试开发设计相对独立监督系统的仅有广东、四川等极少数地区，其他仅在财政支付系统中设计查询端口，这与预算联网监督模式的探索尚处于初级阶段有关，亦与该类专门软件设计的工程浩大、地方性技术力量缺乏有着莫大关联。为避免重复劳动，较为科学合理的做法应当是由全国人大常委会预算工委联合财政部共同开发联网监督软件，并以此向全国各地推广。目前，全国各地普遍采纳的财政一体化管理信息系统，亦多是以财政部“金财工程”应用支撑平台为基础加以开发的。就预算联网监督而言，依托现有的财政信息化资源平台和人大常委会办公自动化系统进行统一开发设计，可统一编码体系、数据标准规范等，有效避免人财物的过度浪费，并形成全国性统一的联网监督模式。

3.统筹资源，注重均衡发展。在预算联网监督的发展中，有探索多年、累积有丰富经验的广东，但是亦有根本未曾涉足者，甚至在财政信息化系统的建设上，我国也存在尚未覆盖到的地区。这类状况的形成除与相关主管部门的认识有关外，亦受制于各地经济发展水平、人才资源配备的差异。预算监督的重要性决定了其联网监督模式的推广应当是全国一盘棋，此时一方面需要依靠后发地区自身思想上的重视、行动上的努力，另外也需要借助全国人大及其常委会的主导协调，通过人力、物力、财力等各类资源的倾斜，保证其在系统建设上能够赶上进度，逐步缩小地区之间的发展差距，从而真正实现监督联网系统的全国推广覆盖。

（作者单位：福建省社会科学院法学研究所）endprint