渝西地区失地农民社会保障现状分析

谢杨

重庆对于失地农民保障模式，从制度建设的角度来看，是政府在加强社会保障体系中承担主要责任的结果。渝西地区应按照《农村社会保障法》的要求，打破城乡二元化结构，完善针对失地农民的相关制度；应制定和规范《农村征地补偿金条例》，提高征地补偿金标准。同时，应因材施教，有针对性地对失地农民进行再就业培训。

重庆市直辖二十年来，作为西部大开发的龙头城市，发展日新月异，尤其是近年来提出的一小时经济圈，将重庆大量的产业转移到了渝西各区县。但是，伴随着工业化程度加深和城市快速扩展而来的是用地需求越来越大，大量的农民从土地剥离出来的过程中，带来了诸多的问题。其中围绕土地补偿产生社会保障问题逐渐成为了政府工作需要解决的难点和重点，也引起了社会的广泛关注。

本文在现阶段重庆失地农民数量不断增加的形势下，结合渝西地区自身特色，探讨如何更好地维护失地农民的基本权益，归纳出渝西地区失地农民社会保障方面值得肯定和还需改善的地方，为更为完善重庆失地农民社会保障体系提出自己的看法和建议。

社会保障存在的体制问题

1、保障机制不完善

由于历史发展原因，我国的经济结构一直是城乡二元化结构。渝西地区城市实行“高补贴，保障就业”的“城镇保障模式”，而农村则实行以个人为主，国家救济为辅的“农村保障模式”，其保障水平远远低于城镇，且覆盖面过窄，难以真正保障农民的基本生活。改革开放后，家庭联产承包责任制在农村得到实行，随着土地福利的均分，土地保障成为农民基本生活的主要方式，土地此时具备了一定的保障能力和就业功能，并在一定程度上协调着公平和效率的关系。而由于城市化征用农地，失地农民在失去土地的同时也就失去了农民的身份和土地带来的保障能力和就业功能。加上政策当下的二元结构，失地农民难以真正融入城镇，难以得到城镇的社会保障。此时，失地农民陷入了尴尬的境地，变得既不是农民也不能享受城市居民的社会保障，又难以归为失业工人类，不能获得失业工人良好的“三条保障线”（国有企业下岗职工在再就业服务中心可领取三年的基本生活费，三年仍未再就业的，可继续领取失业保险两年，享受失业保险期满仍未再就业的，可领取城市居民最低生活保障金）的支持。失地农民基本沦为了国家管不上，集体难以管，个人管不了的“三不管”地步。

不止是资金上的差距，在具体的项目上也有很大的差距，如表1所示，农村的养老保险以个人缴纳为主、集体补助为辅，其他的如失地保险和社会救助主要依靠土地保障，如果失去土地将无从谈起，而他们的工伤保险则尚未建立。如此庞大的人口数量基本保障得不到落实，也将为社会埋下不稳定因素。

2、征地补偿方式的不合理

目前渝西地区失地农民主要安置方式主要由三个部分组成：

（1）目前渝西地区开始大量使用土地换社会保障安置这种管理办法，这样对于农民日后的生活有了明显保障，但也无可避免地出现了一些问题，问题主要有三点：一是在各地区财政本身不是非常宽裕的情况下，社会保障名额难以覆盖到每个失地农民头上，名额的分配主要是通过抽签的形式，对于一些失去土地却没有中签的农民难免产生不公平；二是对于获得社保名额的农民来说，由于征地目的与获保人自身情况不同，统一标准的社会保障难以做到有的放矢；三是随着失地农民的社会保障数量的猛增，势必会增加政府成本，对于当地和国家财政都是一种不小的负担。

（2）前文提到由于社会保障名额有限，那些没有中签的失地农民更多以换置土地的方式获得补偿，即用同等面积的未使用土地补偿征用土地，这样既满足了失地农民对于土地的需求，又将闲置土地利用起来，达到资源利用最大化。但这样的补偿方式问题也很突出，补偿的土地只是以面积作为补偿标准，没有考虑土地自身的因素，补偿的土地没人耕种更多原因是因为地势不好或者距离居住较远，且由于缺乏耕种，肥沃程度难以得到保证，用自己肥且近的土地换同面积的贫且远的土地，失地农民的利益仍旧没有得到保障。

（3）基于补偿标准的不一致，各地也采用补偿一定货币的安置方式，这类方式通常难以避免其两个弊端。一是安置标准参差不齐。各地政府习惯于把征地用途作为制定补偿标准最重要的参考依据，而不管是公路建设、水利保护、企业用地还是商品房开发等不同用地途径，征用相同的土地面积却获得不一样数量的补偿金，且土地征用是个长期的过程，基于通货膨胀的情况，对于早期补偿金和后期补偿金产生了不小的数量差距。这两种情况使得农民的补偿费存在较大差异，最大的甚至相差数倍，这必然会引起民众的埋怨与不满。其次，一次性给予资金补助终究难以维持长久生活，一旦失地农民对于失地补偿金使用不当或者部分农民加大开支提前用完，加之自身因为诸多原因难以再就业，在失去土地作为保障的前提下，其生计的维持将变得十分困难。

社会保障不完善原因分析

1、城乡二元经济结构的制约

建国初期，处于国家发展需要，完成工业大国的转变。我国实行了严格的城乡二元化政策，这类政策使得城乡差距明显被划分出来，导致城市和农村的生活、工作、保障体系、物质供应产生明显区别。直到现在，城乡二元化政策都没有得到解除，现阶段大量资源配置集中于城市，社會保障制度对于城镇居民有着明显的偏袒，占到总人数一半以上的农民基本上难以得到普通的社会保障，更遑论失去自己的生产资料且本身就弱势的失地农民了。就重庆市而言，城镇居民的社会保障已经日趋完善，相比之下农村在这一方面则还刚刚起步，不论是从保障的数量还是具体的项目都存在较大差距。基本上大多数地区都只能局限于基本养老和医疗保险这两个方面，其他社会保障欠缺十分严重。因此，对于率先开展新农村建设，完善城乡一体化的重庆来说，过去的城乡二元保障制度，极大地阻碍了农民获取自身利益，拉大了城镇居民与农民之间的距离，不利于大重庆统筹发展的大方针，也不利于整个社会共同富裕的终极理想的实现。城乡二元经济模式成为了农民基本权益难以得到保证最关键的原因。

2、土地产权划分不明晰

《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村土地和城市郊区土地，其所有权属于农民集体，除非在法律中有特殊规定属于国家。”此条规定其实对于土地的所有权给出了明确的划分，农民集体是土地所有者，自然在土地使用权转让中应该是最终决定者。但现实生活中，征用土地都由政府主导，要多少地、在哪儿征、什么时候需要一律由政府和用地单位决定，农民在其中只能是被动接受，没有得到应有的尊重和权力。与此同时，《中华人民共和国土地管理办法》第八条规定：“农村集体土地转为非农用地时需要经过相关部门的审批，土地应该优先被国家征用为国所用，然后经由地方政府相关部门进行统一管理。”这条规定，直接导致的结果是政府部门在土地征用过程中处于绝对至高的地位，而土地所有者农民集体则处于绝对的弱势，即使权利受到侵犯，也难以申辩。当政府凭借其行政手段强制征地，导致土地使用者农民权力难以使用，权益难以保证。

3、农民社会保障意识薄弱

对于农民失去土地的最好解决办法就是让他们能够加入到社保体系中去，但各个地方处于不同的理由，许多失地农民并没能加入其中。根据对家乡渝西地区的调查了解到，当地农民真正参加养老保险的只有35.9%。其次，十分重要的也是国家每年投入非常多的医疗保险只能达到23.5%，而什么社会保险都没有参加的居然高达47.5%，接近一半。由此可见农民的参保意识有待提高。究其原因：第一，由于农村社保待遇较低，使得农民对于参保的积极性不强。第二，大多数农民多着眼于眼前利益，对未来的考虑不全面不长远。第三，鉴于宣传力度不够，大多数农民对于社会保障的意识不深刻，了解不够全面。这些都使得重庆地区农民的参保问题变得更加困难。

关于渝西地区失地农民社会保障问题的建议

1、完善政策，打破二元化结构

重庆对于失地农民保障模式，从制度建设的角度来看，是政府在加强社会保障体系中承担主要责任的结果。没有政府的政策引导，具体组织和有关文件有效地制定和执行，失地农民社会保障体系的建立将无从谈起。

渝西地区应该切实按照《农村社会保障法》的要求，出台具体针对失地农民的相关制度，结合自身特点和相关具体问题，制定和规范《农村养老保险相关条例》、《农村医疗救助条例》《农村征地补偿金条例》等。使得政策师出有名，这也是对失地农民的利益最关键的保证。与此同时，需要提高政府对于政策的执行度，做到有法可依，有法必依，且必须严格执行，在不违反国家法律、相关法规的前提下，执行力也是失地农民社会保障的重要保证。

2、明确范围，提高标准

通过上面的分析，可以明显感觉到，现阶段土地补偿金的严重不足，为了农民的后续发展和光明前景，征地补偿必须在明确土地权力后，根据法律规定，根据当地消费情况与农户自身具体情况，按照市场规律有所提高。重庆地区过去对于土地补偿金主要依靠农地三年内产值的平均数和征地目的来决定，这样规定明显显得不够科学，带来的也是补偿金很难有办法使得失地农民生活得到具体的保障，既忽视了市场规律的起伏和自然灾害的威胁，又因为征地目的的不同造成补偿金完全不同，最大区别甚至能达到两到五倍。这要求制定土地补偿金的时候让农村集体真正放到主体的位置，开征地听证会，给予农村集体绝对的尊重，同时，结合征收土地的区位、政府发展需求、市场供需情况等多个因素决定补偿金的数额。减少同地不同价，补偿标准过低等不合理的情况出现。

3、看病抓药，因材施教

失地农民的就业问题也是目前重庆失地农民所面临的巨大困扰之一，失地农民的后续保障不能一直只依赖政府投入，正所谓“授人以鱼不如授人以渔”，让失地农民能获得一份稳定的工作，通过自己的劳动获得失去土地后资金的持续来源，既能让他们生活得到保证又能让失地农民个人价值有所实现，缓解一定的财政压力。基于此，劳动保障局需要重视失地农民的职业培训，对于有一定文化的農民可以继续提高其文化水平，使其在工作中具备一定的竞争力，而对于文化水平比较低甚至没有的农民，可以对他们进行技能培训，掌握一技之长。其次，应该多为失地农民提供更为方便的就业信息和完善的劳务市场，对他们进行组织安排。通过政策，鼓励当地企业接收他们，比如降低其税收标准、更多给予社会保障支持。鼓励失地农民自主创业，为其提供创业门路、行政给予补贴、加大贷款限额等方式。让他们能真正建立起自己通过双手创造财富的重要性和荣誉感的意识。

参考文献

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