城管形象重塑的公共关系策略探究

周枫

[摘 要]文章通过对上海市奉贤区城市管理行政执法局的实证调研，了解城管公共关系的现状，总结并反思公共关系处理方面存在的问题。从其中的宣传建设角度出发，从宣传主体、宣传客体、宣传方式过程三方面提出完善建议，探索优化城管公共关系、塑造城管良好形象的策略。

[关键词]城管；公共关系；宣传

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.28.100

1 研究背景

近年来，关于城管暴力执法、民众暴力抗法的事件屡见报端。由于社会舆论对于弱者的同情和维护，对于部分低素质城管不当行为的谴责，加之新闻媒体的推波助澜，城管的形象已被妖魔化。提到城管，人们心中浮现的就是“暴力”“打砸抢”“欺负弱者”的负面印象，一旦有关于城管执法的报道，人们都偏向于同情弱者而去指责城管。可见城管的形象已经严重受损，长久以来的负面形象已经深入人心。

众所周知，对城管形象的塑造将直接影响到政府的公信力和民众对社会生活的幸福感受，以及城管执法工作的展开。那么，现在城管形象差的原因是什么？城管在进行执法工作时，怎样才能适应社会实际，实现内部协调，外部公众理解、支持、配合城管的工作？是否可以通过公共关系建设，重塑正面的城管形象？

2 研究方法

通过对上海市奉贤区城市管理行政执法局（以下简称“奉贤总局”）、海湾旅游区城管中队（以下简称“海旅中队”）、柘林城管中队（以下简称“柘林中队”）以及辖区某烤肉店老板的五次走访调研，取得第一手资料，深入了解城管的基本情况以及公共关系情况，探寻完善城管公共关系建设、优化城管形象的策略。在访谈方法上，采用了半结构式访谈的方法，由调查小组成员列出访谈提纲并一同商讨完善。最终将访谈提纲分成了“概况询问”“冲突现状”和“对策探讨”三部分。

3 调研单位概况

通过几次调研了解到，上海市奉贤区共有城管人员编制323人，目前部分是空编状态。其中奉贤总局有116人，下面8个乡镇有14个中队，共207人，165人实际在编。每个乡镇、街道均配备一名行业指导。城管人员的标准参照公务员，组成人员的学历基本都在本科以上。工作时间为8点至17点，但也会有早晨和夜间的巡查、整治。工作任务包括处理违章设摊、路面污染、渣土、绿化、大型广告以及违章建筑等。在执法过程中，矛盾冲突的表现有执法对象撒泼骂街甚至动手动刀暴力抗法等。对于矛盾的根源，奉贤总局的刘科长认为在于执法者触犯相对人的利益，而社会舆论偏向于同情弱者。海旅中队的顾队长认为，城管出生就是畸形的产物，它汇集了各个部门管理上的难点，全都交给城管来处理，本身城管就是在处理棘手的事情，因此形象不佳。

4 城管公共关系建设的现状与问题

城管是政府的组成部分，城管公共关系的建设好坏对于政府更好地管理社会事务、争取公众对政府工作的理解和支持起着巨大作用。城管的公关目标不同于营利性的公司、企业，它的主要目标在于提升其作为政府组成部分的美誉度，为其开展日常执法工作减少阻力，创造良好环境。

4.1 现状

经调研发现，尽管形象素来不佳，但城管仍旧在做出积极的努力，尝试改变以往民众的偏见，塑造一个良好的组织形象。在奉贤总局的官网上，可以看到“崇法善治、忠诚为民、砥砺前行、奋勇争先”的醒目标语。通过访谈，笔者了解到现在奉贤城管为改善形象已经做出如下努力。

4.1.1 媒体宣传方面

①开设“奉贤城管”微信公众号，关注数量为600多个；②开通“奉贤城管”新浪微博，目前粉丝数量33个；③在《奉贤报》上开设城管专栏；④通过奉贤当地的959新闻直播间，让听众与老中青三代城管聊天答疑。

4.1.2 社会互动方面

①设立城管开放日，开展征文活动，加强奉贤总局与居民之间的互动。通过开放日让大家获得了解城管、解决疑难困惑的途径；②举办听证会和宣讲会，印发5600多份宣传材料发放给居民；③建立“诚心诚意小分队”，结对帮扶社会困难人群，比如成立烧伤妈妈爱心基金会、帮扶摆摊的尿毒症老人等，为大家解决生活上的难事；④开展“城管面对面”活动宣传活动，进入社区和学校宣传关于城市管理的相关法规，引导民众了解城管执法的合理与合法性，减小执法阻力；⑤举办文艺会演。如“感恩社会各界文艺活动”，通过排演小品、演唱歌曲等加强大家对城管的了解。

4.1.3 内部建设方面

①对城管人员进行培训指导。每年为期两周的封闭式培训包括了执法能力和思想教育两部分；②强化规章制度的建设。通过“六项规定”加强对自身的约束，包含例如城管下班后不能穿着制服去饭店、不允许酒后执勤、不允许送礼等规定；③严格规范执法行为。要求文明用语、规范行为，使用执法记录仪；④加强自身的学习和约束。主要包括法律法规的学习运用、仪容仪表、队列训练等；⑤在招聘时提高执法人员的录用门槛。要求执法人员必须是全日制本科毕业，必须参加统考。在人员来源上就保证执法者有较高的素质。

4.2 存在的问题

尽管奉贤城管已经在多方面采取行动，尝试努力改变成见以塑造良好的组织形象，但实际上这些行动的影响力有限，或者说本身仍存在一定问题，不够健全。就宣传方面而言，虽然城管有所作为，但宣传主体缺陷、宣传方式不足、宣传客体的问题都使得现有的城管形象宣传不足以产生较大的影响力。

4.2.1 城管人员公关意识淡薄

许多城管人员由于缺乏对事物之間相互联系的规律认识，形象塑造意识不足，很少能将自己的执法行为与公共关系有机地结合起来。甚至有的城管人员认为，组织形象的建设与自己无关，只是领导的事情，自己只需要按部就班做好本职工作，不需要考虑组织形象的好坏，而忽视了城管公共关系建设的重要性和必要性。

虽然城管部门的各种宣传活动正在努力打造一个亲民、规范的城管形象，但作为城管内部的组成人员，不少城管部门的工作人员缺乏宣传和组织形象意识，使得那些外在的宣传形象似乎只是表面文章。在第一次调研奉贤总局时，接待笔者的办公人员对于来访显得十分冷漠。该办公人员一边对着电脑敲字，一边漫不经心地回答笔者的提问。对于具体问题的回答显得不耐烦，多是“不知道”“这是保密的”“这些网上都有”之类的回复。可见，作为奉贤总局的办公人员，除了缺乏对于基层的了解，更是欠缺宣传意识和形象塑造意识，公关意识与公关技巧缺乏在城管内部普及。城管人员的行为表现是组织形象的折射，民众通过其行为，会形成城管“高冷”的不利印象。加之现在网络的普及，城管人员这些漫不经心的敷衍态度也许会随着民众在网上的一条微信微博传播开去，负面信息的传播会快于那些正面的宣传。endprint

4.2.2 缺乏公关部门设置

和其他组织相似，要全面系统地建设好公共关系，城管也需要有一个专业的公关部门专门负责公共关系的建设。城管公共关系的建设有别于营利性的企业，有着很强的特殊性、专业性和系统性。在调研时也发现，奉贤总局没有专门的公关部门负责宣传和组织形象的包装，人事科负责接待了笔者的来访。现实中，较原始的公共关系工作被分散在值班室、政工部门、信访部门、法制部门等业务部门，既达不到对城管公共关系系统经营的目的，又达不到培养专业人才的目的。表面上看，奉贤城管在宣传上已经有所作为，如微信微博、报纸专栏、文艺晚会等，但这些宣传工作由于缺乏专业化的组织来协调运作，缺乏系统性、细致化的规划，也是松散、肤浅的宣传，难以取得理想的效果。

此外，缺乏专门的公关部门也使得城管单位在面对危机时较为被动。城管是一个在民众心中屡遭诟病的组织，一些新闻媒体为了夺人眼球故意夸大城管的一些小的事件。在出现突发事件、不良报道时，社会舆论都偏向于同情弱者、谴责城管。在面对形象受损时，城管单位如果缺乏专业的危机化解、公关处理的部门，将会难以在第一时间消除影响，使得以讹传讹的信息迅速扩散。

4.2.3 宣传形式不充分，效果不理想

当前，城管在执法中面临着诸多问题：群众对城管单位的具体工作不了解不配合，对具体的城市管理法律法规不清楚，对突发事件总是一边倒……这些问题的重要原因之一就是宣传工作不到位，没有拉近民众与城管的距离。众所周知，宣传既是违法行为事前控制的重要手段，又是执法工作事后深化的有效途径，通过宣传，可把违法行为杜绝在萌芽状态；通过宣传可在执法冲突中大事化小、小事化了；通过宣传，可使群众了解城管工作、理解城管执法、支持城市管理，在潜移默化中取得出人意料的效果。

调研发现，奉贤城管在宣传建设方面已经采取多种形式，注重加强与民众的交流。比如说，通过微信微博网站、报纸刊物等媒介进行宣传，同时也开展城管开放日、宣讲会、文艺会演、知识竞赛等加强互动。但在访谈某餐饮店主时，其表示不知道有这些活动，也从没有关注过微信微博，没看过报纸刊物。同样，在对辖区内大学生进行随机采访时，同学们几乎都不知道奉贤城管的这些宣传活动。奉贤城管的微信公众号关注量为600多个，微博粉丝仅33个，这点数量对于奉贤全区的人口来说是微不足道的。可见，虽然奉贤城管在宣传方面尝试着采取了多种方式，其中不乏当下传播效率最高的网络工具，但是宣传的辐射力和覆盖度很低，对于总人口庞大的奉贤居民收效甚微。

由此，反映出城管的宣传方式仍旧不够充分，宣传力度不够大，影响不够深，效果不够理想。看似多样化的宣传方式实际功效有限，没有真正起到理想的效果。

4.2.4 宣传客体较为被动

城管公共關系建设的对象是受其管理的民众。然而很多民众都认为城管的工作与自己无关，对城管工作的关心与支持较为被动，不太愿意主动参与到与城管的交流中来，这种长期以来固化的心理态度对于城管宣传工作的开展十分不利。在宣传活动中，民众对于城管部门主动性的展示交流在接受时显得十分被动。只有出现突发新闻时会有大量网民在评论区围观，然而平时根本不会主动参政议政，提出意见。在调研时发现，除了一些确实需要城管帮助的人，如“烧伤妈妈”“尿毒症老人”等会主动接受城管的帮助，其他人很少会主动参与到与城管的互动中来。在“城管进社区”活动中，参与的人数也是十分有限。在对辖区内大学生以及海湾烤肉店店主的了解中得知，许多人根本不看或不知道城管诸如报纸刊物的宣传；同时奉贤城管微信微博关注量少也从侧面反映出宣传客体在接受宣传时十分被动，参与度不高。

5 完善城管公共关系的建议

城管形象的重塑是一个长期的、循序渐进的过程，民众对城管印象的转变是潜移默化的、需要时间积累的。只有建立一个完整的、良好的宣传机制，与民众进行平等的互动交流，才能提升宣传的影响力，从而改善城管形象。基于上文分析的城管公共关系中存在的问题，在此试图从宣传的主体、宣传的客体对象以及主体和客体之间的宣传方式过程这三方面提出宣传建设方面的建议。

5.1 树立宣传意识

针对调研中发现城管人员普遍缺乏公关知识和素养，缺乏宣传意识的问题，领导干部应该加强对城管人员宣传意识的培养，使得无论是基层执法者还是办公人员，无论是领导干部还是普通职员，都要明白自己的一言一行都代表着城管的组织形象，时时刻刻牢记宣传工作人人有责。对于基层的人员，要求其在执法中要注重仪容仪表、文明用语、规范行为。对于办公人员，要求其在接待来访时彬彬有礼、举止得体。对于领导干部，更要求在宣传过程中起带头作用，积极组织、参与各种宣传活动的策划和实施。在平时的工作中，要组织学习公关知识和技巧，使得人人都了解公关的意义和方法。

5.2 建立完善的公关部门和配套措施

在城管单位中，城管人员大多没有公共关系方面的知识或是背景，在具体公共关系的实施和组织方面缺乏理论知识。由于缺乏专业的部门和人员来负责公共关系的处理，现有的城管宣传工作缺乏专业性和系统性，使得这些宣传工作较为松散、肤浅，同时在应对危机事件时较为被动。因此，建立专门的公关部门并配以完善的配套措施显得十分必要。

5.2.1 组建专业的宣传队伍

设立一个公关部门，由具有专业公关知识和公关技巧的人员担任职务，负责城管组织形象塑造、对外的宣传和联络工作。在公关部门中建立宣传小组，由基层执法人员和总局办公室人员共同组成，以便于将工作思想和实际情况相结合，更好地开展宣传工作。在此，可以借鉴海安县城管局的经验：一是建立局宣传工作领导小组。由局分管负责人任组长，各科室、中队、环卫处主要负责人为成员，领导小组定期召开宣传工作例会，研究制订宣传工作计划，部署工作、落实任务；二是组建局信息宣传报道员队伍，各科室、中队、环卫处明确一名宣传报道员，及时报送信息稿件，局每季度组织开展一次宣传报道员业务培训，不断提高写作业务技能和水平。endprint

5.2.2 建立新闻发言人制度

在出现突发事件时，一些不实消息在新闻媒体的推波助澜下迅速在民众间扩散，使得城管形象受损。专业的公关部门可以在第一时间采取措施，根据事件发展情况随时举行新闻发布会，通过新闻发言人向公众和媒体公开信息。在最大限度上满足公众知情权的同时，将公众的想法反馈给城管，在城管与公众之间起到双向沟通的桥梁作用。

5.2.3 加强宣传工作的管理

在总局和各中队建立公关和宣传档案，对宣传资料及时分类登记，对宣传活动及时记录归档。各个基层中队每月向总局公关部门及时报送对外宣传统计表。每月在總局召开宣传工作的交流会，反映基层宣传情况，及时反馈意见，反思不足并商讨对策。

5.2.4 投入并保障宣传资金

宣传活动的举办、宣传品的制作，都需要稳定的资金来保障。总局要为公关部门及宣传小组划拨专门的资金，保障专款专用，记录每一笔资金的去向防止贪污挪用。在资金投入时，要对宣传方案反复讨论，处理好成本效益关系，尽量使有限的资金发挥最大的宣传作用。

5.3 丰富宣传形式

5.3.1 拓宽宣传地点

（1）进入社区宣传。民众在日常生活中与其所在的社区发生着最密切的联系。城管单位可与社区、居委会、村委会等联系协商，带动周边居民进行宣传。第一，在社区中结合日常普法工作开展城管宣传，使得民众懂法遵法，知道哪些行为是违反城管管理规定的；第二，围绕争先创优开展宣传，对各个社区的违章行为查处率进行排名，评选执法宣传先进社区，对模范社区进行宣传；第三，在社区中举行专题活动集中宣传，通过大型宣传展板、现场咨询解答、问卷调查等形式，在居民小区、广场公园等地进行巡回宣传；第四，利用街道的社会救助体系，对社区的失业人员、摆摊的小商小贩进行职业培训和救助，向他们宣传有关政策。

（2）进入学校宣传。在校学生容易接受教育也能够再次影响家人。城管单位可以和所辖区域的学校进行合作，定期进入学校，针对各个年龄段学生的特点开展宣传活动。在学校开展知识讲座、知识竞赛、趣味活动等形式起到教育宣传的作用，激发学生对城管的认同。

（3）利用公交车宣传。据了解，奉贤全境有七十多条公交线路，覆盖到奉贤全境，每天每条线路的运营时间达十几个小时，累计发出的公交车班次是十分可观的。而公交车上的移动电视是一种廉价有效的宣传媒介，乘客在乘坐公交车时注意力将会不自觉地被车上的移动电视吸引。如果在早晚高峰时间段，在公交车上的两台移动电视上播放城管的宣传片、执法宣传等，即使每辆车上只有10人看到，每天宣传的人数也可以达到上万人。

5.3.2 丰富宣传用品

（1）制作宣传印刷品。宣传印刷品具有成本低廉、发放速度快的优点。城管可以在举办活动时向民众印发宣传页、宣传册，在人流集中的地方张贴宣传画、宣传展板。让参与活动的人、路过的人都能看到，留下一些印象。

（2）创作宣传歌曲及专题片。在学校、在社区、在公交车移动电视上、在当地电视台上播放宣传歌曲，用通俗的音乐宣传城管，让美妙的歌声在人们间传唱。播放专题片，加深民众对城管的了解。

（3）制作宣传用赠品。由于宣传册、宣传画等有缺乏实用性的缺点，民众可能在不需要时随手丢弃。城管单位如果定制一批实用性的小礼品，在上面印刷宣传标语等，配合宣传活动进行发放，将会取得较为理想的效果。例如定制印有城管卡通形象以及宣传标语的钥匙圈、台历、本子等成本较为低廉的小礼品，在社区宣传、学校宣传的时候发放给民众。这样一来可以塑造城管平易近人的形象，增强民众对城管的好感度；二来民众在使用这些小礼品的时候也会时刻看到上面城管的宣传语，达到宣传教育的目的。

5.3.3 优化宣传工具

（1）利用电视电台宣传。电视电台是较为普及和成熟的宣传工具，尤其是对于不识字不会上网的老年人，电视电台是获取信息的主要渠道。调研发现奉贤城管利用电视电台宣传还不够充分，节目的形式比较单一。城管单位可与当地电视台建立合作关系，共同研究开发丰富的节目形式。定期播出“举案说法”“记者视线”“法制热线”一类的节目，通过生动的情景案例形式，与广大观众听众交流宣传，探讨城管工作，解决热点难点问题。

（2）利用报纸刊物宣传。奉贤总局在《奉贤报》上开辟专栏，基层的柘林中队也办起了刊物。但是这些报纸刊物制作水平说不上精良，内容和外表都缺乏吸引力。对此，城管单位的公关部门要严格把控稿件的质量，投入资金，建立奖励制度激励基层踊跃投稿。优化已有的报纸刊物，面向社区学校扩大发行量。

（3）利用网络宣传。据调查，2016年中国的互联网普及率已达到51.7%。利用好网络资源进行宣传活动，将会大大提高城管宣传的覆盖率和参与度。针对调研中发现的问题提出如下建议：第一，城管要在微信微博上及时更新动态。奉贤城管的微信微博更新速度低，很长一段时间才会发布一条信息，与最新的现实实际相脱离，在网民心中的可靠性由此降低。建议微信微博每日更新，内容涵盖法制宣传、最新通知、便民服务、新闻报道等；第二，通过“网上直播”等新方式吸引年轻网民，与网民进行互动，宣传最新信息；第三，运用网络平台搭建沟通桥梁。网络的传播是双向的，不仅是城管向民众宣传的渠道，也是民众反馈参与的路径。城管可以利用微信微博进行投票、留言等功能搜集民声民意，让政策和执法落到实处，塑造城管注重民生的形象；第四，利用网络把控社会舆情。在论坛、微博、微信上开放评论，设置专人整理、回复网民的疑问和评论。对于突发事件及时在网上发布可靠的信息，清理危害社会的不当言论，把握社会舆论的整体走向。

5.4 注重宣传客体引导

调研发现民众缺少对城管工作的关心，即使面对城管主动的宣传活动，在实际参与时也很被动。这可能是因为民众认为城管与自己无关，或者之前固有的坏印象使得民众习惯与城管保持距离。城管自身宣传主体、宣传策略的转变如果在最后一环因为宣传对象的自身问题而功亏一篑，是较为可惜的。城管在建设好第一步和第二步之后，也要建设好第三步，即加强对宣传客体的引导，逐渐转变民众的态度。endprint

5.4.1 利用社会公众人物引导民众

城管单位可以尝试与本身受人关注且正面形象突出的娱乐、体育明星合作，或者是与在当地小有名气并有发言权的人大代表、政协委员或者劳模之类的人物合作，通过民众对这类公众人物本身的关注，诱导其关注城管。具体来说，可以让公众人物做形象代言人，在报纸刊物印发其肖像的宣传标语，在电视上通过真人秀、访谈等形式展现城管的工作和风貌。针对城管微信微博关注数量少的问题，可以让公众人物转发城管正面报道的微博并为其点赞，吸引网民的关注度。在城管开展与民众的宣传交流活动，诸如文艺晚会、开放日时，让公众人物参与其中，带动整体的活动氛围。

5.4.2 引导多方参与活动

城管单位可以积极组织各种活动，通过让民众参与活动了解城管，影响到他们对城管的认识，改变心中对城管的成见。例如，通过志愿者活动，让大学生和社区中热心城市管理的人员参与志愿者服务。在此可以借鉴北京城管的经验，让民众多方参与城市管理服务体系。通过组建志愿者服务队，开展城管执法宣传，让志愿者参加城管常规宣传活动和专项执法宣传活动，协助城管队员宣传城市管理法规；开展便民服务，在周末、节假日在全市重点地区、繁华商业地区、旅游景区设立活动点，让志愿者在协助城管队员宣传城市管理法规的同时，为市民提供指路问寻等便民服务；开展日常巡查劝导，由志愿者组建社区劝导队，对本居民区内乃至周边地区进行巡查，及时发现并劝阻各种违法行为。这些城市管理志愿活动不仅使得民众感受到了温暖，也使得本身参加活动的志愿者切身体验了城管的工作，改变了以往城管“高高在上”“暴力执法”的印象。

5.4.3 注重社会舆论引导

无论是在平时的执法工作中，还是在突发事件发生时，城管单位都要注重对社会舆论的引导。城管单位的公关部门要和当地的媒体保持联络，对于突发的时间，在调查清真相后在传统媒体和网络媒体及时澄清说明，对于网上不真实的不良评论，要有专人负责及時回复。在执法工作中，要因势利导，借助媒体达到教育和影响他人的目的。如某市新闻媒体对城管执法部门申请法院强制执行的占道洗车、违法搭建和跨门展卖等行政处罚案件加处罚金报道后，执法队员拿着这一“新闻”对拒不接受处罚的“老赖”进行宣传教育后，违章者普遍认识到：原来不按时接受城管执法的处罚，法院还会强制执行，而且还要加处罚金。这一公正客观的新闻报道既对违章者起到了震慑作用，又教育和警示了其他有类似行为的人，自觉纠正违章行为。

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