关于土地制度改革的研读笔记——兼论严格治理土地流转中的乱象

□ 丁声俊

关于土地制度改革的研读笔记
——兼论严格治理土地流转中的乱象

□ 丁声俊

（接上期）

（三）采取必要措施严治土地流转“乱象”。土地流转中的乱象产生了多方面危害，必须加以严格治理。

1、土地流转“乱象”的危害不可忽视。由于违背土地流转的原则和策略，造成了乱象丛生，埋下多种隐患：一是侵害了农民权益，埋下影响社会稳定的隐患。即导致不少农民未得到应有的收益，甚至沦为“无地、无钱、无业”的“三无”贫民，导致农民失地又没有生活保障，给社会稳定埋下隐患。二是大量土地转向“非农非粮”产业，埋下影响粮食安全的隐患。在许多地方，土地流转后“非农非粮化”倾向明显，改变了农业用途，包括用来建坟、建房、建窑、办企业或发展公益事业，甚至搞房地产经营。这势必突破18亿亩的耕地红线，给国家粮食安全带来隐忧。三是扰乱土地制度改革的秩序，埋下对土地制度改革带来消极影响的隐忧。当前，为健康顺利实施农村土地“三权分置”的改革，必须采取有效、有力的治理手段和纠正纷扰的“乱象”。

2、有效治理土地流转乱象的必要措施。当前，我国需要采取以下治乱措施：一是完善农村土地承包经营合同纠纷的协调机制，加大对纠纷的协调处理力度。二是加大宣传力度，使农户、村镇干部了解相关政策法规。对农村基层组织的干部进行培训，使他们掌握和充分运用农村土地政策法律。三是引导村镇管理部门强化合同意识，规范承包经营证书的发放。四是加强对土地承包经营及土地流转情况的检查。以及时发现问题，并及时沟通和处理，把土地流转的纠纷化解在基层、消灭在萌芽。五是认真落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。在农村土地承包管理部门，依法设立仲裁委员会，以公正、及时地化解农村土地承包经营纠纷。

四、关于进一步稳健推进土地“三权分置”改革

与土地流转越来越普遍、越来越加快相对应，新型经营主体和流转形式也越来越增多，诸如农业大户、农民家庭农场、农民专业合作社，以及农业企业等，如雨后春笋般涌现。随着“三权分置”制度的实行，坚持了土地属性的集体所有权，稳定了农户的承包权，放活了承包土地的经营权。伴随改革的深化，土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成更是变化快速和明显，难免产生新问题和新矛盾。为进一步稳健推进土地制度改革，坚持正确的指导思想和策略成为首要举措。

（一）全面把握深化改革的指导思想。土地“三权分置”改革，是农村经济体制的又一次重大创新。稳健实施这一重大改革措施，必须全面理解、准确把握中央关于全面深化农村改革的精神和指导思想。要在“五大新发展理念”的引领下，按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，以及走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。通过土地流转和适度规模经营，开拓现代农业发展的广阔道路，促进土地资源优化配置和提高劳动生产率，推进农业粮食“供给侧”结构性改革，增强农业粮食优质产能，增大中高档优质农产品供给，以适应“需求侧”结构升级的需要。

（二）准确把握深化改革的策略、原则和目标。土地“三权分置”改革，是服务于国家整体改革目标的制度安排，必须遵照国家确定的改革的策略、原则和目标。

1、深化改革必须坚持“二线”。我国土地属国有和集体所有两种公有制性质，土地所有权不许买卖。《农村土地承包法》法律条款规定，土地流转或土地市场的交易，包括出租、入股、转让、出让、抵押、担保等，都只限于农村土地使用权。在完善“三权分置”措施过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能，坚守“二线”。即：农村土地的集体所有制性质不可动摇，这是一条“底线”；划定基本农田不可突破，这是一条“红线”。这两条“线”又称为“高压线”，与“二线”相一致。

2、深化改革必须坚持“六原则”。与上述“底线”和“红线”的策略相一致，本轮改革又明确了基本原则：一是坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权；二是坚持以改革为动力，充分发挥农民首创精神，鼓励创新；三是坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，以政府扶持引导，市场化配置资源；四是土地经营权流转不得违背承包农户意愿，不可损害农民的权益；五是坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，重点支持发展粮食规模化生产。六是坚持严格保护与加强土地治理，土地资源不可浪费，土地禀赋不可劣化。

3、深化改革必须做到“四有利”。坚持“二线”和“六原则”，就为实现“三权分置”改革的目标创造了环境条件。为成功实现深化土地制度改革的目标要求，必须看准方向、认准路径，抓准重点，做到四个“有利于”：有利于维护农民的各种合理权益；有利于发展现代农业、促进农业提质增效；有利于促进新型城镇化、促进城乡一体化；有利于农村社会稳定、确保农民平等享受土地承包权益，实现社会公平正义。

（三）推广土地流转的最佳形式股份合作制。实施土地“三权分置”的改革举措，必须采取土地适度规模经营和适宜的土地流转形式。内容与形式相辅相成、相得益彰。从尊重客观经济规律和农民主人地位出发，农民最易接受的形式是股份合作制。截止2016年6月，我国各类农民专业合作社已达到270万多个，包括社区股份合作、土地股份合作、信用合作、联合社等多种类型的农民合作社，对于促进农村土地流转、合理配置土地资源发挥了重要作用。其中，农民股份合作制是区别于传统型的新型合作制，具有普遍的持久的生命力，对于健康实施农村土地“三权分置”改革具有普遍的适应性，对于发展适度规模经营具有持久的生命力。

站在新时代的高度，可以满怀信心地展望，农地“三权分置”改革再次从制度层面界定了土地所有权、承包权、经营权的权利边界，有利于各项权能独立行使，以发挥各自独特效用：明确集体所有权的核心——行使处置权；明晰农户承包权的核心——保有财产权；明示土地经营权的核心——享有收益权。以此重要农业农村基本经济制度的改革和创新为契机，必将更充分发挥市场优化配置土地资源的决定性作用；必将有力推动农业粮食“供给侧”结构性改革，扩大优质产能，增加中高档农产品供应；必将增强科技创新和推进技物结合、提升土地产出率和全要素生产率，促进农业粮食提质增效；必将真正开拓“农地农民承包、农地农业利用、农益农民共享”的新景象。

（本文作者系中国人民大学中国合作社研究院首席研究员)