奥地利的社会住房发展研究

陈昱

【摘要】传统上，奥地利被认为是一个有着控制良好和管理得当的住房系统的国家。租赁法律历史悠久，复杂的融资和补贴制度和利润受限的房地产公司的强大的角色是其住房政策的基本元素，在很长一段时间里，这一法律已成功地帮助限制市场的力量。这一住房政策中的社会元素是指相对低的租金水平和以买得起的房子。但过了20年，住房政策特别是社会住房的政策已经发生了改变。社团主义被欧洲一体化、全球化和自己的内部矛盾进一步削弱了。却仍然存在一个政策的一致性，住房是基本的人类需求不应当受制于自由市场机制，而且社会应该确保可获得的充足的数量的住房。当时的情形对奥地利现代社会住房的发展提供了一种新的视角。

【关键词】住房系统 融资 补贴制度 自由市场

一、社会住房目前的地位

奥地利是一个传统上就拥有着庞大租赁市场的国家。住房规模中的41%左右都是租赁的，50%是业主自住的，剩余9%是其他形式。长期以来，租赁和业主自住之间的比例一直保持着相对稳定—近些年业主自住的份额有微弱的上升同时私人租房领域的份额有微弱的下降。社会住房控制着租赁领域占有着租赁住房的59%。自从20世纪80年代初就开始急剧的增长，那时候租赁市场中只有40%属于社会住房。总的来说，奥地利有大约88万套社会住房（在所有住房中占比24%）。其中2/3的社会住房是由非营利或限制盈利的住房机构所拥有和管理，剩余1/3的是由公共权力机构大多是市政府拥有，仅有4%是有其它所有者。

社会住房包括了所有多层式住房的42%，相比较在私人租赁领域只有26%。这种格局在国家的主要城市拥有200万居民的维也纳尤其明显，在那里大约46%的住房都是社会住房。维也纳也是拥有市政住房比例最高的城市占有23%。从奥地利总体起来看，住房规模中的10%都是由公共权力机构拥有，主要是市政府。

社会住房在奥地利住房系统中处在重要的地位，这也不能掩盖这个部门正在经历着重要的结构调整这一事实。首先，新的市政建设有了显著的下降。在20世纪50年代到21世纪初，由市政建设的新建住房的比例由35%下降到了1%。公共权力机构作为建筑商的撤退在首都也是很明显的：维也纳的市政已停止了所有的新的建造，出于财政压力和自从2004年住房政策中的新自由政策的转折。

其次，在过去的二十年中，奥地利福利制度的社团主义结构，这种结构也是奥地利社会住房领域深深嵌入的，已经被侵蚀。社会住房的社团主义的形象反映在了实体补贴的优势上，实体补贴占所有住房补贴中的比例已从1996年72%下降到了60%。他们中的一些被个人利益所替代，个人利益在同一时期从6%增长到14%。

尽管这些和其它的发展已经改变了社会部门的地位和作用，但是社会部门关于建设标准仍起着至关重要的作用，这种作用由以实体为基础的补贴系统来巩固。与6、70年代战后重建和城市扩张不同，那时候是遵循一种工业化和标准化大规模生产的系统，而现在的社会部门实现一种关于环境标准和社会凝聚力的潮流作用。因此，社会住房部门公开定义了目标和原则，如经济、生态和社会可持续发展。虽然这些条款并不是很明确，但是政府当局运用它们作为房地产开发商的目标，或作为房地产开发商竞争的内容。

二、历史上的发展

其他欧洲国家，社会住房的歷史可以追溯到十九世纪。一部社会住房法是在二十世纪第一个十年通过。接着社会住房制度经历了两大阶段：第一阶段是地方福利（红色维也纳—市政的社会主义）在第一个奥地利共和国时期（1918-1934），第二阶段是国家福利阶段（随着第三产业的发展）在第二次世界大战之后的第二个共和国到现在。

1918年第一个奥地利共和国宣布成立之后，在维也纳社会民主党派赢得了选举的胜利。他们开展了一个广泛的住房建设项目作为地方福利系统的重要元素。他们的目的是为了改善上班群体的身体状况、教育和住房状况。在“红色维也纳”时期所有的社会政策措施都在发展，其中城市住房建设是最雄心勃勃和有声望的。维也纳的市政部门作为开发者和所有者起到了重要的作用。新的社会住宅在整个城市中建成，因此也起到了长期反种族隔绝的效果。1934年之后，内战爆发期间这一项目中止了。

第二次世界大战之后第二个奥地利共和国宣布成立，社会住房国家福利的支柱进入到了联邦的议程。独立的非营利的提供者成为了新兴第三产业中重要的角色。在1948年和1954年住房合作社和住房机构的新的法律文件和资金计划下达，这些文件给予了税收优惠和直接获得国家补贴的特权。很快在战后他们致力于城市战争破坏的重建，对战后经济复苏中增长的住房需求作出反应。在1968年，一些社会住房的责任转移到了区域一级。社会住房公司是高度专业化的第三方机构，他们越来越多地面临着新形式的治理和市场化的趋势。

在2000和2001年，有一个标志性的转折点，当那时候政府的右翼追随自由主义的政策，私有化了四家联邦政府所有的住房公司（共60000套住房）。社会住房的资金支持不仅来自住房机构也来自于私人建造者和房地产投资者。同时，市政当局从之前领导作用中撤了出来。公私合作伙伴关系已经变得很重要了，特别是在维也纳。

自从20世纪80年代系统里发生了一些重要的变化，特别是关于资金、租金规则住房政策的地方分权。1985年的住房促进法给予了九处区域政府新的权力来管理建设和革新的补贴和住房补贴。这种“区域化的市政”强化了社会住房政策的分裂。在2001年，新的规则允许地方政府利用他们的住房补贴给非住房投资提供资金支持，自从2008年以来地区在这一领域已完全独立了。同时，这些补贴资金在联邦预算贡献中有所下降，这些补贴越来越多的有目的的运用而不只是住房，包括金融市场上的投机行为或减少财政赤字。

另一个重要的变化是，对于租赁承租人的放松管制。自从1982年的租赁法则通过，奥地利具有历史性的承租人保护被弱化了，特别是对新的租赁和不断增长的定期租赁。在社会部门租金也上升了，由于不断增长的建造成本。这样发展的其中一个影响是对个人补贴的呼声加大了（住房补贴和租金津贴）。

还有两项发展也是值得注意的，第一个是80年代引进的住房改造资金计划，这一计划刺激了城市的更新活动，减低私人租赁部门低成本住房的储备规模。第二个是开放对非欧盟国家提供社会住房，直到2005～2006年，仅限于给奥地利的公民提供社会和公共住房，但是欧盟法律和规章促使着其进一步改变。

三、社会住房的规章

在奥地利，社会住房大多是由限制盈利的住房机构提供的，极少部分是由公共当局提供（非盈利的市政机构）。这样的差别的原因与他们的规章相关市政住房（占维也纳社会规模中的大部分）在租赁法则的规定之下，它规定了租金水平（根据建造的数量和房屋的质量）和占有的安全性。限制盈利的公司在非营利的住房法的规定之下，它规范了管理和财政行为。主要的条款是租金应当覆盖成本，利润是有限的，公司有义务进行再投资。他们的商业行为被限制于新的建造、租用、管理和改革，他们被一个独立的体质所控制。

目前，在奥地利大约200家限制利润的住房公司在发挥作用，管理着840000套住房。大约有一半的（47%）住房是由住房合作社来管理，23%是由主要由公共当局所有的公司在管理。26%是由公民社会组织所有的公司在管理（交易团体、教会或私人机构），剩余4%是由其他公司管理。银行和保险公司代表着14%的公司。这多方面（或分散）的社会住房提供者的景象反映了这样一个事实：住房合作社、机构和公司与奥地利政治交织在一起的情形。

四、住房补贴资金

奥地利的住房系统由一个复杂的网络组成包括了国家、地区、地方当局、房屋承包人和所有者、建设部门和信贷机构之前相互作用。在奥地利，75%的住房补贴资金来自联邦转移给地方能够解决履行和实行住房政策的人。这些资金来自于所得税、公司税和所有雇佣者支付的“房屋贡献”中的指定的比例，地方从自己的预算中贡献出一小部分。直到90年代中期，地区资助新建住房的能力变得更加脆弱，出于一下几个原因：第一，指定的政府补贴在1996到2008年之间一直没有增长，导致扣除物价因素来看反而有大约15%的下降。第二，房屋成本显著上升，由于更加昂贵的建筑材料、更高的能源利用率标准等等。第三，自从80年代很多地区停止了给新住房的直接公众借贷行为，从而选择补贴房贷。贷款需要偿还，但是抵押贷款补贴可以积累数年，直到他们在住房预算中占有很大一部分。第四，如前所述，在2001年和2008年的法律改革允许地方有目的的运用补贴资金而不仅是住房。最后，不断增长的补贴比例被用于致力于现代化（26%）和给消费者们的直接补贴（15%）。

总的来看，奥地利的住房补贴系统表面上看是相当稳定的，支持实体和直接补贴（间接的补贴例如税收刺激占比低于15%）。但是，这个系统正越来越复杂，在过去的二十年见证了一次转变，从对建设和革新的直接补贴到对消费者的补贴。在2011年，住房补贴总共26.6亿欧元。这相当于GDP的0.9%，略低于前几年，这一数据在2000年是1.3%。尽管实体补贴继续起着主导的作用，个人住房或租金津贴变得越来越重要。

一个特定的问题只是来自于土地市场的弱监管。土地的成本很难构建新的住房，而且常常这超过了小型地主的资源。为了克服这些，一些地区和市政（包括维也纳）支持社会住房提供者获得土地。同时提供者也要求新的承租人支付预付定金作为土地价格成本的贡献。如果租客搬出去这个存款将偿还。在维也纳和一些其他的地区，这种预付定金支付是强制的。作为交换，社会住房提供者必须给予承租人可以购买的权利。低收入的承租人支付了预付定金的，可以获得低利率的公共贷款。

五、总结

奥地利比较强调公民的居住权和政府提供住房的社会职责。政府在对房地产业的认识上，应将其社会性、福利性功能摆在首位，然后才是它的“产业性”。只有这样，才能从根本上为解决中低收入群体的住房问题打下坚实的制度基础。国外住房政策的演变告诉我们：充分发挥市场机制是建立在供求平衡、保障公民基本居住权利基础上的。因此，我国不能盲目跨越阶段，特别是在当前供求失衡的階段，要着力保障弱势群体的基本住房条件，促进各级政府加大对保障性住房的投入。各级地方政府都应建立起住房保障制度，在确定低收入群体和低收入家庭的基础上，加大廉租房、经济适用房的建设力度，大幅度增加住房的有效供给。

参考文献

[1]钟庭军.国外住房政策的特征及对我国的启示[J].中国房地产，2010，（01）：65-67.