走向开放：社区治理模式比较及其启示

侯冬萍+冷佳倩+潘盟

摘 要：街区制是当前中国推进社区建设的努力方向，开放性则构成了其社区治理发展的内在逻辑遵循。从世界范围来看，社会化公民自治模式、混合治理模式和政府主导模式均蕴含着不同程度的开放性和可资借鉴之处。未来尤其需要增进居民自主、社会参与、公共服务均等方面的开放性拓展和制度创新。

关键词：街区制；治理模式；比较

2016年2月21日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出的“未来城市建设要推广街区制，逐步打开封闭小区和单位大院”引发广泛讨论。研究发现，国外的城市规划管理也经历了由封闭式社区到开放街区制的逐步完善历程。笔者通过对美英等十多个国家社区治理模式进行研究，将其治理模式纳为三种：自治模式、混合治理模式和政府主导模式。

一、三类社区治理模式

（一）社会化公民自治模式

1.内容

自治型模式主要以美英加等社会发展水平较高的国家为代表。政府对社区的干预主要以间接的方式进行，将提供社区服务的责任由原来的政府单独直接提供转为由政府、社区自治组织机构和第三方组织共同负责。

2.特点

（1）立法保障，具有较为完备的法典。政府的重心主要集中于制定社区公共政策，完善运作法规。1967年，英国政府制定的《街区保护法》，作为城乡规划的街区保护制度而存在至今并一直维护着英国的街区安宁。

（2）公众积极参与，高度民主自治。依靠社区居民自由组合、邻里组织等来行使社区管理职能。在美国，街区制项目在推广阶段充分尊重居民意见，封闭式小区是否开放由业主委员会组织业主投票决定。

（3）第三方组织发挥主导作用。在加拿大，社区服务主要是由社区组织、社会企业、非营利组织等组成的志愿部门提供。政府与志愿部门的关系是合作伙伴关系，政府还专门制定了相关法律对志愿部门加以保护。

（二）政府与公民混合治理模式

1.内容

混合型模式主要以日本、韩国、澳大利亚等民主化进程较快的国家为代表。顾名思义，混合型模式是介于自治型与政府主导型之间的一种过渡模式。政府对社区发展主要采取半放权间接管理态度，主要为社区发展提供规划指导和经费支持。

2.特点

（1）以人为本，为民服务。混合治理模式把为社区居民服务作为出发点，它的总体设想和规划、资金投向、机构设置等都体现了为民服务。在韩国，儿童福利、老年福利及妇女福利分别由不同服务设施来提供。

（2）多元主体广泛参与社区治理。混合治理模式中，政府、自治组织、社区其他组织、居民等多元主体共同参与社区治理。在日本，社区民间组织是其社区实行居民自治和民主共管的重要载体。

（3）城市社区管理趋于民主化自治。政府并不直接对城市社区进行管理，而是由社区中相应的组织来进行。有认为在韩国，自治体制在其社区建设中发挥了重大作用，这种自治体制为居民提供了一个在基础层面上进行经济活动和政治参与的平台。

（三）政府主导模式

1.内容

政府主导型模式主要以德国、瑞典、新加坡等新兴工业化国家为代表。政府行为与社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为强势、直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构。实现了社区组织机构职能与上级政府意图高度统一。

2.特点

（1）政府直接参与。政府机构通过庞大的基层网络，总体上掌控社区建设的方向。居民的住宅由政府管理，社区管理由政府的法定部门运营，政府基本承担了社区的全部建设和管理费用。

（2）自上而下，职能分明。社区治理多是采用自上而下的形式，并形成较高的运作效率。这种治理方式大多由政府发起，居民对社区管理民主参与意识薄弱，自治参与管理积极性不高。并且容易形成机构臃肿，大量社区资源流失和浪费的现象。

二、启示与借鉴

纵观我国社区治理的演变历程，借鉴国外社区治理经验，对我国街区制推广过程中可提出以下几点建议：

（1）立法先行，有法可依。国外的街区制都有配套的法律规范，不仅实现了城市生活便利和交通舒畅，还有效保护了居民财产和人身安全。因此，我国立法等相关部门应顺应推广街区制的形势，对相关法律文件、规章制度等作出相应修改。

（2）解放思想，增强居民参与意识。我国居民社区参与不足，主要是由于居民没有共同的社区利益。因此，政府应首先通过互联网等平台对推行街区制的重要性进行宣传，增强居民参与社区意识；其次把社区利益与居民利益挂钩，拓宽居民参与渠道，让社区居民参民主管理；最后通过举行社区文化活动来加强居民对社区的认同感和归属感。

（3）重视培育和发展第三方非营利组织。国际经验表明，第三方非营利组织是沟通政府与百姓之间的桥梁，在缓解社会冲突方面起着重要作用。大力培育和发展社区非营利机构，不仅可以转移政府对社区的大部分管理与服务工作，而且创造大量就业机会，进一步促进经济发展。

推进街区制将是一个循序渐进的过程，必定会出现诸多现实阻力。但我们应该看到，它同时意味着我国社区治理创新的良机。如何以更为包容姿态纳之，或许更为重要。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见

[2]郭曉红.探析街区制涉及的法律问题[J].开封教育学院学报，2016（04）：236-237.

[3]丁元竹.加拿大的社区服务体系建设及对我国的启示[J].中国发展观察，2006（09）.

[4]方正、金俊杰.韩国基层治理经验及其借鉴意义[J].艺术文化交流，2013（03）.