社会组织在我国城市更新中的规划作用与实施机制

邵任薇+林芸

摘要：随着我国大陆地区经济的高速发展和城市化进程的加快，社会组织被赋予了更多参与城市更新和社区建设的期望，认同社会组织在我国的城市更新体系中是最具潜力的力量，研究社会组织在城市更新中的作用显得尤为重要。从实践角度而言，我国台湾地区的社区规划师制度经过近20年来的成功推行，为大陆地区推进社会组织在城市更新中发挥更具实质性的作用提供了三方面的启示：一是引入社会组织的参与式治理，促进社会组织积极介入和扎根社区；二是重视培养专业人才，为社会组织发挥作用提供人力支持；三是发挥社会组织民情载体的作用，引导公众参与。

关键词：社会组织；城市更新；规划师制度；社区营造

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.05.015

随着我国大陆地区经济的高速发展和城市化进程的加快，一方面，政府有意识地寻求更加长效而低成本的治理方式，社会组织被赋予更多参与社区规划和城市更新的期望；另一方面，随着社会公众的参与诉求提高，社会组织在市场经济高速持续稳定发展、社会逐渐转型的契机之下迅速寻求发展机会。但是城市更新仍处于政府主导的模式之下，社区更新规划类社会组织的作用依然大多数局限于理论研究和提供政策建议，未能实质性地参与到制度建设和规划过程中去。毫无疑问，社会组织在我国的城市更新体系中是最具潜力的力量，因此研究社会组织在城市更新中的作用显得尤为重要。上世纪末，我国台湾地区开始引入“社区规划师”制度，经过20余年的发展，这项制度在台湾地区的城市更新历程中发挥了举足轻重的作用。本文将以台湾地区的社区营造以及社区规划师制度为例，着重探讨社会组织在城市更新过程中的作用。

一、我国大陆地区城市更新中社会组织的发展概况

（一）社会组织在城市更新中发挥作用的现状

从城市规划类社会组织的工作内容来说，当前我国参与城市更新的社会组织类型有诸如中国城市规划协会、中国勘察设计协会、中国建筑业协会等。综观此类社会组织在城市更新中的作用类型和工作概况，主要集中于促进行业发展、学术交流、政策落实响应等几块内容。以中国勘察设计协会为例，促进行业发展大致包括行业咨询、行业培训、行业调研、行业报告、行业评优、诚信建设等方面；学术交流包括展示城乡规划理论研究和实践探讨领域的最新成果，出版学术会刊和城市更新成功案例的作品集，举办国际城市规划更新的交流活動；政策落实响应包括作为政府制定城市更新相关政策的智囊团和信息提供者、开展有限作用的政策评估，落实响应政府部门关于城市更新的主导性规划意见。

此外，从地域差异的角度来说，我国城乡之间经济发展和公民参与文化存在较大差异，沿海和内陆之间的城市发展水平也存在差距。因此，我国大陆地区沿海的发达地区，北京、上海、广州、深圳等城市的社会组织在城市更新中往往发挥更显要的作用。在政策创新上也有较为先导性的试行，例如深圳已经率先试行社区规划师制度并且取得一定成效。

（二）社会组织参与城市更新面临的困境

1.社会组织难以在城市更新中发挥实质性作用

在我国的城市更新进程之中，政府主要扮演的是主导性的角色，社会组织是以服务角色为主的志愿性组织，两者在行为策略上有根本差别。政府依靠强有力的政策、条例来规范城市更新中面临的秩序乱象，相比之下社会组织的规范制度不具法定约束力，应更多地侧重于民情民意的调查以及协调沟通。但上文提及当前我国大陆地区社会组织功能作用主要是促进行业发展以及学术交流，对于城市更新中的业务认证、争议调解和项目咨询等方面的作用力度不够，而且难以充当各方利益关系沟通者和协调者的角色，因此当前大陆地区的社会组织暂未在城市更新中发挥更多实质性的作用。此外社会组织要求政府减少干预，呼吁政府为其“松绑”，给予更大的自我管理空间，然而又无法避免对来自政府的优惠政策和资金产生依赖，这种依赖影响了社会组织独立行使职责，展开工作。从政府的角度来看，政府在社区治理过程中承载了过多的具体事务，[1]从控制型政府向服务型政府的转型缓慢而曲折，对公权力的下放程度仍处于摸索阶段，因而导致了社会组织在城市更新进程中自主性弱，作用发挥停留在理论研究层面或者扮演着“政府代言人”的角色，难以在城市更新的过程中发挥实质性作用。

2.社会组织在城市更新中脱离社区实际，公信力不足

从城市居民的角度来讲，多数公众对于社会组织缺乏信任，对社会组织的性质和工作使命不了解，因此参与度低，形成恶性循环，社会组织在城市更新中缺乏根基，与社区疏远，难以具备良好的社区公信力和亲民度。

社会组织虽然近年来发展壮大，但目前仍然作为政府在城市更新推进过程中的辅助性工具，在城市更新中难以发挥更大的作用。城市规划是地区经济发展、政策制定和实施的重要依据，某些地方政府往往一味追求大拆大建而轻视小规模、小区域的既有社区环境的营建和改造工作，忽略对传统社区建筑风格的传承和保护。社会组织也容易为了短期利益只注重协助推动政府的政绩工程，而罔顾发扬社区的文化底蕴。因此，社会组织在城市更新中的公益性和人文关怀并不明显，对社会底层以及弱势群体的关注度不足，其在社区中的发展需要一个全新的突破口，才能发挥专业作用，倡导更加广泛的社区参与。

3.社会组织缺乏城市更新专业人才

人才是社会组织发展的源动力。当前社会组织在城市更新中存在着少参与、不均衡、缺人才、不规范的问题，人才和志愿者的参与困境是当前社会组织在城市更新中发挥作用的又一困境和长期发展最大的挑战。

与台湾社区规划师不同的是，当前我国大陆地区社会组织缺乏奉献热诚、熟知地区环境状况的空间规划专业者担当起社区空间营造经理人的角色。当前服务于城市更新类社会组织的专业人才多是具有城市规划经验的专家学者，城市更新政策规划多是由上而下地推进。然而熟知社区所在地特质与人文空间状况的专门人才却明显不足，特别是缺乏城市更新所需要的公共关系专业协调者，因此社区群众与政策推进者的沟通不足，社区居民往往是被动地接受城市更新的决策。endprint

此外，社会组织缺乏对城市更新相关的专业培训。年轻志愿者协助社区参与城市更新时，除需具备空间领域的专业知识，也需要借助其他相关领域的经验与专长，如谈判协商技能、危机公关技能等。然而当前社会组织对志愿者的培训不足，缺乏对其沟通、协调、整合能力的培训，以至于无法建立起专业的城市更新社区规划团队。

二、台湾地区社区规划师制度在城市更新中发挥的作用

（一）台湾地区的社区总体营造

20世纪90年代，台湾地区正式引进社区规划师制度，在此后近20年的城市更新和社区建设中，社区规划师及其日益成熟的设计规划团队都发挥了不可磨灭的重要作用。台北、高雄、桃园、新北等市，许多市区、街道，乃至文化创意园区的规划和改建，都有社區规划师的贡献。

1994年10月3日，台湾地区开始提出“社区总体营造”的理念，社区总体营造计划借鉴了日本的“町造”、美国的“社区设计”和英国的“社区建筑”的概念，实行社区的改造计划。旨在从文化生活的角度，提出经济发展、政治进步等方面的问题及其对策，这个理念强调社区的生命共同体意识，注重社区参与和构建社区文化。

1.以台北市为首的《地区环境改造计划》

率先贯彻落实“社区总体营造”这一理念的是台北市1995年开始推动的《地区环境改造计划》，目的在于引导市民通过民主的方式表达对社区生活环境的诉求，由专业的社会组织与社区规划师进行汇总、整理和研讨，形成具有实际可操作意义的方案。台北城市管理部门每年编列经费预算，鼓励社会组织主动研究并提出改造社区公共环境的规划方案，通过审批并开始施行。这一规划过程主要是建筑空间规划的专业人才参与，通过社会组织与公共部门的协商来打造宜居的人性化都市，政府也寄希望于以此促进社区居民的社区参与，强化社区意识，提升社区环境生活品质。

2.社区总体营造计划执行困境与突破

《地区环境改造计划》的初始，规划提案的大多是社区乡里基层建设的小项目，并且在推动过程中，也出现了一些规划与建筑执行之间的矛盾。

首先，官僚体系错综复杂，与民意沟通困难。当社会组织做好规划构想，在工程开始施行之后，却常常发现规划构想很难被纳入到公共部门的实际操作中，比如工程造价过高、预算难以支持、后续的管理维护难以跟上等现实问题。另外，公共部门之间的沟通与协调也出现困难。长此以往，由于经历繁杂的协调过程，居民投入规划的热情慢慢消耗，甚至演化成对于公共部门官僚体系的不满和失望，社会组织与公共部门会交互指责。

其次，社区意见难以协调整合。协调居民意见本身就需要耗费大量的时间与精力，特别是社区规划在地方政治与选举的冲击下，社区发展协会与公共部门的利益和立场常有冲突，由此一来社区的意见更难得到沟通和整合。此外，有许多迫切需要进行环境改造的弱势社区，却难以找到专业协助，常常依旧是无人问津的局面。[2]

基于以上种种原因，《地区环境改造计划》并未取得显著的效果，“可是无可置疑地刺激和造就了许多关心小区环境课题的小区规划师、文史工作室和小区环境工作社团”。[3]于是，台湾开始积极推动社区规划师制度，要求社区与专业人士通力合作，共同推动城市更新与社区改造，积极倡导公众参与，促进社会公众、专业规划师与社会组织的协同规划。

（二）台湾社区规划师制度的建立和推行

1.角色定位

台湾社区规划师的角色介于政府和社区居民之间，社区规划师团队的组成包括多个建筑师事务所、空间设计或环境设计等学术团体、设计或景观顾问公司，以及其他专业的个人。社区规划师的基本特质是要拥有环境空间的专业背景，发挥其在改善社区空间规划方面的专业职能素养。

台湾社区规划师另外一项十分重要的特质是“在地化”，要求社区规划师对其服务的地区有深厚的地域情感和深入的了解。因此，这些社区规划师大多数都在社区有服务经验，能够及时评估社区更新规划的迫切性；对社区有浓厚的情谊，能够给出符合社区实际情况的专业性评估意见；亦可凝聚社区民众意见，给出提高社区空间环境品质的规划计划。

2.职位简介

台湾社区规划师的工作范畴如下：提供社区服务，为社区居民提供居住环境、空间规划相关议题的咨询；挖掘地区发展和城市更新过程中的问题，调研、收集、汇整社区居民意见，协助社区拟定“地区发展计划”；参与都市发展的议题研讨会，应邀担任咨询专家出席有关社区发展、城市更新的相关研讨会议，提供对于城市更新计划的专业意见；参与建设社区规划服务中心，参与服务中心的资料整合，筹划相关事务。例如，举办相关的居民参与会议，开展发展计划，参与服务中心的会议与活动，接受社区服务中心的媒体邀请；负责社区规划师专属网页的日常维护管理和专题板块制作。[4]

第一届社区规划师的设置是在1999年，所有社区规划师均为“服务职”，即由政府部门提供职业经费。之后，台湾地区逐步推进社区规划师由“服务职”到“荣誉职”的转变，将社区规划师作为一项更加完全的公益事业推进。由“服务职”向“荣誉职”的渐进转变，目的在于促进社区规划师的服务能够专注于社区事务和专业领域，更加凸显其社会服务的价值，另外也由于管理部门无法承担所有的工作经费，通过转化为“荣誉职”，在经费有限的情况下逐步提高社区规划师的数量。

（三）以社区规划师为主体的社会组织在台湾地区城市建设中的作用

1.促使城市更新体系臻于完善

社会组织在推动社区规划师制度的成熟，促进城市规划体系中政府与社区的连结方面贡献了巨大作用，推动了我国台湾地区在城市更新过程中公众参与的协同式规划体系构建。

第一，参与政策制定，提供专业性援助。台湾社区规划师的团队成员大多数是建筑、设计、空间规划的专家学者，在社区规划师制度的制定、规范、执行和监督过程中发挥强大的专业支持作用。主要包括：在政策的筹划过程中推动进程，为政策修订过程提供专业意见，参与政策的执行如受政府的委托推广宣传政策、开展知识普及和教育活动等。此外，也包括参与政策评估的环节以提高政策制定的效率，并作为政策监督的有效力量，以保证政策执行的公平性。endprint

第二，凝聚社会力量，扩宽群众参与的渠道。社区规划师团队因其在地化特质，对所服务地区的风土人情十分了解，社区规划师作为在地化社会组织成员，需要全身心融入到当地社区和民众中，充分体察民意，成为社区与政府的“沟通中介”，并且善于将民众的诉求进行汇整反映至公共部门辅助决策。另外，社区规划师还为民众提供专业咨询的渠道，例如城市规划师网站的设置、提供在线咨询服务、为民众答疑解惑，通过这样的出谋划策，底层民众可以直接或者间接地参与到政策中来，使得民意可达，制度合理。

第三，促进社区的精神文明建设。社区规划师制度在台北、新竹、苗栗、台中、南投、云林、台南、金门、彰化都有实践。社区的更新不仅体现在社区环境空间质量的提升，也在于文化活动的丰富，如桃园县大溪和平老街的风华重建、嘉义县东石乡三合院田园风情的再造、宜兰县礁溪玉田文化产业的开创等。

2.为社区规划和城市更新的与时俱进加注活力

从纵向的时间跨度来看，自台湾地区开展社区总体营造以后的10年间，社区规划制度在其发展中体现了政策与社会发展协同进步，体现了“政策在不同的时代背景中得以长久的自适力”。[5]这种与时代步伐协同的自适力，有绝大部分的原因得益于社区规划师作为社区建设更新过程中的职业经理人，对地域发展的敏锐和专业的判断，使得社区规划政策与时俱进。

社区规划师团队基于其服务社区的使命、宗旨，善于从地域特色出发，从文化角度切入社区规划，促进了城市更新中利益导向型的开发建设向文化社区营造的转变。这是基于社区规划师对于所服务地区的强烈价值认同与情感纽带，因而较之公权力管制的城市建设更具有人文关怀与可持续发展的动力。文化生活方面的社区营造体现在社区民俗活动的开发与传承、地方产业的文化创意包装、特色建筑风格和古迹维护等方面，例如：宜兰县礁溪乡玉田社区的“弄狮”民俗的传承、高雄桥头糖厂的建设等。[6]

社区规划师团队作为凝结政治、经济、文化与社会力量，推进“自下而上”的社区规划手段的典范，包含了两个层面的内容。一是“社区赋权”，[7]在社会组织与政府双管齐下的精英治理下，促成民众自立、自助参与到社区建设中，由社会组织、志愿者来促进弱者和弱势社区的权利意识，包括提供民意、参与社区规划等；二是“城市动员”，即在开发和建设的过程中，居民参与实质上是成为了一种新的人际关系，重构了新的公共精神。

21世纪以后，资本的全球化运转和信息时代的来临，现实意义上的“空间”与“居住”的概念逐渐淡薄，而“虚拟社区”的议题成为全新的考量，加上自我价值和个人尊严被放大，引发了人们对社区的重新思考界定。以社区规划师团体为主体的社会组织参与社区建设的维度和手段更加多样化。这些变化体现在利用网络社交媒体平台了解民意，也体现在，借由新媒体的快速发展，社区信息的传播力度与深度与过去不可同日而语，而这些变化必将为社区规划和城市更新的与时俱进增添强大的活力。

三、台湾地区社区规划师制度对大陆地区的启示

（一）在我国大陆地区推行的可行性

1.城市化进程的加快和公众参与诉求提高

随着城市化进程的加快，城市更新中的一系列问题也逐渐映入公众视线。例如，城市政府、专业者与民众如何互动？空间与资源在竞合的状态下，地方特色要如何彰显？城市风貌要如何塑造？此外，公众对于自身所居住的环境有了更高的要求，社区孕育的“草根力量”正在崛起。在网络社会的冲击下，社区居民对于塑造一个宜居的、人性化的社区有着自己更多的思考，并且对于参与城市更新的意愿越来越大，对于便捷有效的发声渠道的需求也在不断上涨。

健康的社区应具有自我组织和自我管理的能力，这是社区得以持续发展的内在驱动力。[8]在居民参与诉求提高的舆论环境之下，成立以社区规划师团队为主体的新型社会组织，或是在现有的城市更新社会组织之下培育起优秀的社区规划团队，将极大地增长社区自我组织和管理的能力，并且释放社会力量，这有利于社区居民有效传达自我需求给决策者，使其以更加积极的行动面对治理手段的匮乏并进行更低成本的社会治理。

2.城市规划的转型

当前大陆地区城市更新的现状，很多地方仍然停留在注重物质性开发的短视阶段，城市更新项目往往是大范围的拆迁或修补的模式，因而也由此滋生了很多社区与政府部门的矛盾，包括拆迁行为中钉子户治理困境等。这些問题难以有两全其美的解决方法，但社会组织往往可以从中润滑，协调各方利益。在诸多现状问题的冲击下，城市管理者们也在寻求一个更重人文关怀的施政方式，例如改变强硬手段的拆迁修补，以保留地域文化和传统文化的规划代替之；又如改变单一注重利益的物质性开发，辅之以民俗传承的文化创意园区建设。这都需要社区规划师团队担当起考察、规划、推动人文社区建设的专业经理人角色。

总之，借鉴社区规划师制度，能够有效地促进我国现在“大拆大建”的城市更新模式向更具人性化和更有温度的方向改造转变。

（二）对大陆地区城市更新的启示

综观我国大陆地区当前社会组织的现状及其困境，社会组织在城市中发挥的作用仍然比较有限。近年来在上海、深圳等地也开始推行社区规划师制度，并取得了初步成效，但总体来说，由于空间背景和政策环境的区别，台湾地区与大陆地区的实施效果也具有明显的差异。台湾地区社区规划师制度的大背景是城市建设已经基本完成，具备较完善的信息化水平，社会公众自我推动实施的力度比较大，社区规划师重视与公众的沟通协商与意见整合。而反观大陆地区的社区规划师制度，更多地借助来自政府自上而下的行政力量的推动，侧重于技术方面的沟通，解释国土政策和提供规划咨询等，很少着眼于小规模和小范围的既有社区环境的建设和改造，主要工作内容是推进政府重大项目在基层社区的落实。而且社区规划师较少能够发动公众参与，协同进行社区更新。借鉴台湾地区的社区规划师制度在城市更新中发挥作用的经验，对我国大陆地区在城市更新中的社会组织作用提出如下三方面建议：endprint

1.引入社会组织的参与式治理，促进社会组织积极介入和扎根社区

针对城市更新体系中社会组织与政府相脱节、规划与经营相脱节的现状，应引入社会组织的参与式治理，发挥其提供政策建议，监督政策施行、评估政策过程的作用，使其在表达专业意见、筹办社区活动，参与城市更新和城市规划时有更多的自主权，因地制宜开创多种社区治理的新模式。

另外，针对社会组织与社区疏离，难以发挥实质性作用的现状，可以学习台湾地区的社区规划师制度中社会组织认养社区的做法，社区规划服务中心鼓励NGO、NPO组织认养行政区，以行政区划为范畴开展社会组织工作，以潜在的“社区负责制”促进社会组织对社区的积极介入。这样的举措不仅促进社会组织参与到更加广泛的城市更新事务中，也促使社会组织具有更稳固的“在地化”根基，发挥更多便民利民的作用，使其根据社區的实际情况，进行更加准确的信息咨询，提供更有实践意义的政策建议。

在城市更新中，社会组织应该根植于社区实际，深入社区居民的生活中，在实地考察中深入了解居民的真正需求，在实际行动中取得公众的认可与协作，只有这样，才能取得社区居民的信任，逐渐建立起良好的公信度。有了立足于社区实际的基础，社会组织参与制定的城市更新政策才具有可操作意义，才能真正在城市更新过程中为居民谋取利益，为社区建设起到积极的促进作用。

2.重视培养专业人才，为社会组织发挥作用提供人力支持

社会组织要有活力的长久发展，需要有热情的新鲜的投入。政府可以有导向性地放开规划市场，以鼓励年轻的专业人才投入到空间规划、环境建设的相关职业中来，为社区规划师提供“荣誉职”的资金补贴，让人才没有后顾之忧地从事到热衷的事业中，这在前期推行社区规划师制度是十分有必要的。另外，可以借鉴台湾地区施行“青年政府规划师培养计划”，以社会组织为载体，为青年社区规划师或者是经验不足的从业者提供培训学习的机会，相较学校的理论教育，青年社区规划师培养计划置身于社区之中，可以提供更加具有实践意义的经验。

3.发挥社会组织民情载体的作用，引导公众参与

目前，公众参与仍处于“象征性参与”的层次，[10]社区居民长期处于自上而下的权威统治之下，对公共领域还比较忽视和疏离。社区规划师团队要做到融入社区民众，既要充分考虑地方的历史渊源、风俗传统、环境变迁，更要深入体察民意，回应城市更新中的底层诉求，将诉求进行专业整合后反馈至决策者，以此促进公众协同参与城市更新规划。虽然在城市更新中加强公众参与的议题早已屡见不鲜，城市更新方案也在一定程度上更加注重满足居民的参与诉求，但是鲜少明确参与的对象，也缺乏有效的参与能力的培训。同时，公共参与停留在规划展览或者一般的问卷调查的方式，内容也仅限于规划知识的普及和传播，还难以形成长期有效的公众参与城市更新进程的实施机制。

因此，应发挥社区规划师为主体的社会组织作用，在城市更新的初始阶段，通过社区规划师组织公众参与，解释规划的相关内容，针对民生需求和区域发展愿景，了解社区公众的意见以及规划的意愿，鼓励公众参与城市更新和社区规划；在城市更新的过程中，社区规划师能够组织公众的力量监督改造工程的实施，防止在更新过程中规划走样并避免工程烂尾或者发生贪腐牟利现象；在城市更新完成后，社区规划师能够在社区重建中发挥重要作用，通过组织社区公共活动，引导公众参与社区建设，打造社区公共空间，以促进居民尽快建立社区认同感和归属感，从而推动社区自治的进程。

说明：本文是2013年度国家社科基金项目“城市更新中的社会整合机制研究”（13CZZ036）资助的阶段性成果。

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