新《环境保护法》中政府环境责任的实施路径——以环保目标责任制与考核评价制度为中心的考察

陈海嵩

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410012）

新《环境保护法》中政府环境责任的实施路径
——以环保目标责任制与考核评价制度为中心的考察

陈海嵩

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410012）

政府环境责任的强化，是2014年新《环境保护法》的主要议题和突出特点之一。目前，针对地方各级政府所开展的环保目标责任制与考核评价制度构成了实施、落实政府环境责任的主要制度措施。我国在大气环境保护、水环境保护、土壤环境保护、主要污染物总量减排等领域明确了的环境保护目标和需要加以具体落实的指标，定期进行考核评价并作为政府领导班子和领导干部考核的重要内容，取得了较好的效果，但也存在进展不一、公众参与缺失等问题，需要加以进一步改进和完善。

政府环境责任；环境保护目标责任制；考核评价；环境质量改善

一、问题的提出

政府环境责任无疑是我国环境法治中的一个重点和难点问题。学者们普遍认为，由于政府环境责任的存在诸多缺陷，环境法不能对行政权力和政府行为构成有效监督，是一直以来我国环境保护领域政府失灵、环境法律失灵的一个重要原因[1]。正因为此，“落实并强化政府环境责任”成为2014年新《环境保护法》修订的主要议题和突出特点之一。[2]新《环境保护法》中政府环境责任的规定如何得到有效实施，也就成为一个需要重点关注的问题。

从我国环境监管执法的发展变迁上看，“十一五”之后，我国主要采取自上而下的“督政模式”来保证环境目标的实现，即通过建立目标考核责任制并不断强化考核的压力，通过对地方政府的考核迫使其对污染企业采取监管措施[3]。在这一意义上说，针对地方各级政府所开展的环保目标责任制与考核评价制度构成了实施、落实政府环境责任的主要制度措施，并为2014年新《环境保护法》所确认，该法第二十六条规定：国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。各级人政府应将环保目标的实现情况纳入对下级相关部门的考核内容之中，并向社会公开考核评价结果。同时，在《水污染防治法》、《大气污染防治法》等主要环境立法中，均规定了相应的目标责任制与考核评价制度①2008年修订后《水污染防治法》第五条规定：“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”2015年修订后《大气污染防治法》第四条规定：“国家环境保护主管部门会同国务院有关部门，按照国务院的规定，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。”。本文对环保目标责任制与考核评价制度的实施情况进行全面考察，以期明晰当前政府环境责任的实施路径及存在的问题。

二、环保目标责任制的基本内容

（一）政府环境保护目标的确定

实施环境保护目标责任制和考核评价制度，核心内容是设定具体的“环境保护目标”及相关考核指标。在传统上，对“环境保护目标”的理解往往局限在若干单项污染物（如COD、二氧化硫、氨氮、氮氧化物等）排放量的减少上，即污染物排放总量控制目标。这一做法对削减污染物排放、促进地方政府履行环保职责等方面起到了积极作用，但也暴露出较大的问题，其中最为突出的问题是单项污染物“减排”与总体上的环境质量改善之间缺乏联系，官方“考核”与公众感知与满意度之间存在较大的反差[4]。因此，党的十八届五中全会将生态环境质量总体改善作为全面建成小康社会新的目标要求，“环境质量改善”成为“十三五”期间我国环境保护的核心理念，环境管理正在从“总量控制管理模式”向“提高质量为核心的管理模式”转型[5]。相应的，环境保护目标责任制和考核评价制度也应进行相应的转型，即建立以“环境质量改善”为核心的环境保护目标责任与考核制度。

在“环境质量改善”理念指引下，我国近年来针对大气、水、土壤环境保护等主要领域，专门发布了相应的法律法规，明确了相应的环境保护目标并分解为需要加以具体落实的指标。同时，以环境质量改善为核心对传统的总量减排制度予以修改完善，明确了“十三五”时期主要污染物总量减排的目标。上述方面共同构成了当前我国具有法律效力的“环境保护目标”①需要指出的是，设定环境保护目标的主要依据是国务院发布的规范性文件（如三个“行动计划”）和国民经济与社会发展规划（“十三五”规划），其并非严格意义上的法律法规，不产生对外部相对人的法律效力；但从内部效力上看，对政府及其工作人员能够产生实际的效力，属于具有实际约束力的“软法”。具体分析参见陈海嵩：《“生态红线”的规范效力与法治化路径》，《现代法学》2014年第4期，第85－97页。。具体包括：（1）在大气环境质量领域，根据大气污染防治行动计划（国发［2013］37号），目标是五年内实现全国空气质量的总体改善，可吸入颗粒物（PM10）浓度比2012年下降10%以上，重点区域细颗粒物（PM2．5）浓度下降25%不等；（2）在水环境质量领域，根据水污染防治行动计划（国发［2015］17号），目标是到2020年全国水环境质量得到初步改善，到2030年全国水环境质量得到全面改善，七大重点流域水质优良比例达到70%以上；（3）在土壤环境质量领域，根据土壤污染防治行动计划（国发［2016］31号），目标是到2020年，初步遏制全国土壤污染趋势，到2030年全国土壤环境质量整体改善，土壤生态系统良性循环。（4）在主要污染物总量减排领域，根据国民经济与社会发展“十三五”规划纲要，到2020年，化学需氧量（COD）、氨氮排放总量相比2015年下降10%，二氧化硫、氮氧化物排放总量相比2015年下降15%。

（二）环境指标的设定与分配

为实现前述环境目标，需要对各个地方设定具体指标并加以层层分解；在某种意义上说，根据目标来对相关主体进行指标分配是落实环保目标责任制的关键环节[6]。根据前述三个“行动计划”（分别简称为《大气十条》、《水十条》、《土十条》）和一个规划（简称为“十三五”规划），地方各级人民政府是实施的主体；为实现大气、水、土壤、重点污染物总量减排领域的环境保护目标及指标，需要对该目标进行分解落实，并由国务院与各省级政府签订相关的目标责任书，通过这一方式将任务分解落实到地方人民政府和重点企业；将若干重点指标（重点区域的细颗粒物指标、非重点地区的可吸入颗粒物指标）作为经济社会发展的约束性指标，构建以环境质量改善为核心的环境保护目标责任考核体系。

基于目前公开的数据，大气环境保护、水环境保护、主要污染物总量减排领域已经在省级层面上实现了指标的分解；土壤环境保护领域尚未完全完成目标的分解与落实。具体情况是：

1．在大气环境保护领域，2014年1月，环保部宣布：环境保护部已经与全国31个省（直辖市、自治区）签署了《大气污染防治目标责任书》，将地方政府改善大气环境质量的政府责任予以落实[7]。各地环境空气质量改善的具体目标分为两个层次：（1）PM2．5年均浓度下降目标，具体有25%（北京、天津、河北）、20%（山西、山东、上海、江苏、浙江）、15%（广东、重庆）、10%（内蒙古）；（2）PM10年均浓度下降目标，具体有 15%（河南、陕西、青海、新疆）、12%（甘肃、湖北）、10%（四川、辽宁、吉林、湖南、安徽、宁夏）、5%（广西、福建、江西、贵州、黑龙江）。除上述空气质量改善目标外，针对京津冀及周边6省，目标责任书还根据《大气十条》的规定，对大气污染防治的主要任务措施进行了确认，对各项具体工作提出了量化目标，包括煤炭削减、落后产能淘汰、锅炉综合整治、机动车污染治理、扬尘治理等，每个工作任务均分解至年度；对于其他省（区、市），目标责任书则提出原则性要求。具体的执行，则要求各地需要制定实施细则和年度计划。这就对“大气十条”所提出的大气环境保护目标与指标进行了具体的落实，为实施大气环境保护目标责任制和考核评价制度提供了基础性框架。

2．在水环境保护领域，2016年6月，环保部公布了“十三五”期间全国343个水质需改善国控单元信息，涉及29个（省、市），197个地级及以上城市，956个县（区、市）。这是为分解落实《水十条》水质目标、强化水环境质量目标管理而采取的措施，通过水生态环境分区管理体系加以落实，共包括1784个控制单元的地理范围和1940个考核断面的水环境目标。根据环保部公布的信息，《水十条》所涉及的29个（省、市）均已签订了《水污染防治目标责任书》。根据《水污染防治目标责任书》要求，2016年要求改善的控制单元有33个，2017年要求改善的控制单元有45个，2018年要求改善的控制单元有59个，2019年要求改善的控制单元有75个，2020年要求改善的控制单元有131个。[8]

3．在土壤环境保护领域，就各地签订土壤污染防治目标责任书的情况而言，目前尚未有公开信息表明全国各省（区、市）已经全部完成了该项任务。一个相关的侧面信息是，2016年11月4日，十二届全国人大常委会第二十四次会议结合审议《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境保护法〉实施情况的报告》的情况进行专题询问，环境保护部部长陈吉宁到会应询。根据陈吉宁部长对人大代表关于土壤污染防治工作提问的回答，下一步需要重点加强的工作是“督促地方政府与重点企业签订土壤污染防治的责任书”[9]。据此推断，目前我国土壤污染防治目标责任书的签订尚有待与完成。

4．在重点污染物总量减排领域，2016年12月，国务院发布了《“十三五”节能减排综合工作方案》，对“十三五”时期各省级行政区主要污染物的减排比例（以2015年排放量为基数）进行了分解和确认，为“十三五”规划中主要污染物总量减排目标的实现奠定了基础，考核的具体指标包括五类：2020年化学需氧量减排比例，2020年氨氮减排比例，2020年二氧化硫减排比例，2020年氮氧化物减排比例，2020年挥发性有机物减排比例，均以百分比的形式确定了每个省（直辖市、自治区）的减排指标。

三、对政府环保目标实现情况的考核评价

根据前述三个“行动计划”和“十三五”规划的要求，中央政府（国务院）需要制定考核办法并对省级政府实现环保目标的情况进行考核评价。根据目前公开的信息，在大气环境保护、水环境保护领域已经形成了较为系统的考核制度体系，土壤环境保护、主要污染物总量减排领域的考核尚未全面展开。具体情况是：

（一）对大气环境保护目标完成情况的考核

2014年4月，国务院办公厅发布了《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》（简称《大气十条考核办法》），适用于各省（区、市）实施《大气十条》的年度考核和和终期考核。在具体操作上，《大气十条考核办法》第三条规定，考核指标包括两个方面的内容：一是空气质量改善目标完成情况，具体通过细颗粒物（PM2．5）年均浓度下降比例作为判断标准，二是大气污染防治重点任务完成情况，具体通过产业结构调整优化、城市扬尘污染控制、燃煤小锅炉整治等十项内容加以判断。就具体考核方式而言，分为年度考核和终期考核两种。根据《大气十条考核办法》第四条规定，年度考核满分为200分，前述两个考核指标各占100分；根据得分多少，综合考核结果分为四个等级：优秀、良好、合格、不合格。终期考核则仅仅考核各省（区、市）的空气质量改善目标完成情况。考核结果在报国务院审核后向社会公开，同时作为对各地领导干部综合评价的重要依据。

从实践情况看，目前环保部门在空气质量信息公开上较大进展，在环境保护部官方网站（网址http：／／www．mep．gov．cn／hjzl）上及时公布全国各地的“城市空气质量日报”、“城市空气质量状况月报”、“城市空气质量季度报告”等①公开对象是全国第一批开展空气质量新标准监测74个重点城市的空气质量数据与综合评价排名，包括京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市和计划单列市。，并开通“全国城市空气质量实时发布平台”，使公众能够及时获知所在城市的大气环境质量信息，定期进行全国74个重点城市的环境空气质量综合指数评价并公开排名情况，“倒逼”地方政府采取措施改善空气质量，值得肯定。在对地方政府的问责方面，针对完成大气污染防治任务不力、空气质量排名“倒数”的地方政府主要领导人进行约谈已经是我国环境保护领域的“新常态”。据统计，2015年环保部共约谈了16个地级市（自治州）的2个县的地方政府负责人，其中有11个地方涉及大气污染防治问题。[10]在2016年，环境保护约谈的对象得到了“升级”，首次对省级政府主要领导人进行约谈，督促其推进《大气十条》的实施。最具代表性的事例是：2016年1月4日，中央环境保护督察组约谈包括河北省委书记赵克志、省长张庆伟在内的河北省委、省政府主要官员，针对的主要问题就是河北省的大气污染问题。这是环保部首次对省级官员进行约谈，直接针对党政一把手，并对26个省级干部进行个别谈话，产生了很大的社会影响。[11]这表明，《大气十条》及其《考核办法》已经逐步得到落实和实施，对地方政府的考核与问责起到较好的效果。

（二）对水环境保护目标完成情况的考核

2016年12月，环境保护部、发展改革委、科技部、水利部等九部委联合制定并发布了《水污染防治行动计划实施情况考核规定（试行）》（简称《水十条考核规定》），适用于对各省《水十条》实施情况的考核，包括年度考核和终期考核两种方式。具体而言，考核内容包括：（1）水环境质量目标完成情况，这是刚性要求，包括五个方面的考核内容：地表水、黑臭水体、饮用水水源、地下水、近岸海域；（2）水污染防治重点工作完成情况，为酌情考虑因素，包括八个方面的内容：工业污染防治、城镇污染防治、农业农村工业污染防治、船舶港口污染控制、水资源节约保护、水生态环境保护、强化科技支撑、各方责任及公众参与。在具体考核方法上，考核采用评分法，前述两个方面满分均为100分，考核结果分为优秀（90分及以上）、良好（80—89分）、合格（60—79分）、不合格（60分以下）四个等级。

根据《水十条考核规定》，年度考核的时间是2017—2020年；2021年则2020年度实施情况进行终期考核。考核结果在报国务院审核后向社会公开，同时作为对各地领导干部综合评价的重要依据。考核中发现有违法情形的，依照相关规定进行问责。另外，为了有效推进水环境质量考核，减少实施过程中的障碍，环保部等九部委同时发布了《水污染防治行动计划实施情况考核指标解释及评分细则》，对每一项考核指标进行了详细的解释，明确了数据来源及计分评价方法。就《水十条考核规定》的实施而言，目前尚未到首个考核时间节点（2017年度考核），具体实施情况有待持续观察。

（三）对土壤环境保护目标完成情况的考核

根据《土十条》的规定，地方各级人民政府是实施、落实的主体，各省级政府应在2016年底前制定并公布土壤污染防治工作方案，确定重点任务和工作目标。就具体落实方式而言，2016年底前，国务院与各省（区、市）人民政府签订土壤污染防治目标责任书，分解落实目标任务。分年度对各省（区、市）重点工作进展情况进行评估，2020年对本行动计划实施情况进行考核，评估和考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据。对年度评估结果较差或未通过考核的省（区、市），要提出限期整改意见，整改完成前，对有关地区实施建设项目环评限批；整改不到位的，要约谈有关省级人民政府及其相关部门负责人。对土壤环境问题突出、区域土壤环境质量明显下降、防治工作不力、群众反映强烈的地区，要约谈有关地市级人民政府和省级人民政府相关部门主要负责人。对失职渎职、弄虚作假的，区分情节轻重，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分；对构成犯罪的，要依法追究刑事责任，已经调离、提拔或者退休的，也要终身追究责任。上述考核与问责规定的具体落实情况，有待各地签订完成“土壤污染防治目标责任书”并在2020年进行考核后予以确认，目前难以得出定论。

（四）对主要污染物总量减排情况的考核

根据《“十三五”节能减排综合工作方案》，国家将污染物总量减排与环境质量挂钩，即建立以环境质量目标为导向的主要污染物总量减排考核制度。国务院对每年各省完成情况进行考核评价，并将考核结果纳入对领导干部考核的内容，同时在领导干部离任时全面开展自然资源资产审计。针对没有完成节能目标的省级政府进行，国务院予以问责，视情况对主要领导人和相关干部进行批评和约谈。污染物总量减排目标未完成地区，暂停相关建设项目的审批，中央财政拨款予以暂停或减少。如果问题严重，将该地区列入环保督查巡视的范围，进行重点检查。由于该《工作方案》刚刚发布，课题组目前尚未收集到各地所签订的减排目标责任书，难以确定具体考核事项、考核分值、计分方法与问责方式，其实施情况需要加以持续观察。

四、环保目标责任制实施中暴露的问题

总结前文可见，新《环境保护法》第二十六条规定的环境保护目标责任制及考核评价制度构成了政府环境责任得以实施的基本路径，并已经在实践中得以逐步实施，较好的推动了政府环境责任在我国的落实，但也存在较大的问题，主要可归纳为两个方面：

（一）不同领域环境保护目标责任制及考核评价制度的实施进展不一

从目前环境保护目标责任制所涉及的四个主要领域（大气环境保护、水环境保护、土壤环境保护、主要污染物总量减排）来看，实施较为充分、制度体系较为完备的是大气环境保护领域，具体体现在两个方面：（1）《大气十条》及其考核办法的出台时间最早（2013年9月和2014年4月），各省（直辖市、自治区）所分解的空气质量改善目标也已在2014年初全部完成，各省、地市也普遍出台了各自的《XX省（市）大气污染防治行动计划》及《XX省（市）大气污染防治行动计划实施情况考核细则》，建立了基本涵盖全国各级政府的环境空气质量目标考核评价制度体系，目前已经开展了2015、2016年度的考核；（2）由于近年来以雾霾为代表的大气污染问题引起社会公众的高度关注，对各级政府造成了极大的政治压力，治理大气污染已经成为“压力型体制”①“压力型体制”是对当前中国地方政府运作机制的理论概括，其强调地方政府的运行是对不同来源压力的分解和应对。冉冉：《压力型体制下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》2013年第3期，第111－117页。下影响地方政府行为的一个重要因素。目前环保部唯一一次对省级政府（河北省）的约谈，其主要动因即为该省在全国城市空气质量状况排名中持续“倒数”，“上榜”次数最多，其排放的大气污染物也是造成北京、天津地区雾霾的重要来源[12]。在上述因素综合作用下，大气环境保护目标责任制及考核评价制度的实施情况较好，对改善环境空气质量也起到了一定的作用。

但是，其他领域环境保护目标责任制及考核评价制度的实施就远没有如此顺利。例如，与《大气十条》同时开始编制工作（2013年初）的《水十条》正式出台时间是2015年4月，直到2016年12月才出台具体的《考核规定》，省级政府的任务分解则在2016年6月完成。从时间上统计，《水十条》的编制工作耗时近两年半，具体细则的出台时间则为20个月。将其与《大气十条》及其配套规定的出台速度相比较（9个月完成编制工作，7个月形成考核细则），显然较为迟缓，在制度实施的充分度上较为不足。土壤环境保护领域的进展则更为缓慢，《土十条》从2013年5月开始编制②环境保护部部长陈吉宁在十二届全国人大四次会议记者会上，就“加强生态环境保护”的相关问题回答中外记者的提问中，明确表示：《土十条》编制工作开始于 2013年5月，面临困难较大，花费时间较长。参见新华网，http：／／www．xinhuanet．com／politics／2016lh／zhibo／20160311b／wzsl．htm，2016年3月11日发布。，历时三年，直到2016年5月才最终出台，各省和重点企业签订目标责任书的任务并未在2016年底如期完成，实施面临较大阻碍，具体考核细则的出台更是“遥遥无期”，远未形成完备的制度体系。在主要污染物减排领域，国民经济与社会发展“十三五”规划在2015年4月开始编制工作[13]，2016年3月正式出台，而确认各主要污染物总量减排目标的《“十三五”节能减排综合工作方案》在2016年12月出台，应当说出台较为顺利，也已经形成了完备的制度体系，但就实施的充分程度而言，由于其编制时间和细则出台时间上同样无法与前述《大气十条》相比，实施情况尚有待观察。上述分析就明显表明，由于所受社会关注度及政治压力的不同，目前我国环境保护目标责任制及考核评价制度的实施存在明显的“因领域而异”现象，各个领域之间的进展不均衡，存在较大差距，从而在总体上影响了我国环境质量改善目标的落实，是一个明确的缺陷。

为更为直观的反映出这一问题，我们将“实施是否充分”和“制度体系是否完备”作为两个评价维度（象限），通过四象限图的方式，对目前环境保护目标责任制及考核评价制度在不同领域的现状进行评估，参见下图：

图1 不同领域环境保护目标责任制及考核评价制度现状评估

实际上，新《环境保护法》第二十六条在实施上“进度不一”的问题，也正是立法者在制定该条款时的主要担心，即“政府环境保护目标责任制与考核评价制度在当前仍有比较强的政策性，与干部考核等人事制度密切相关，其实际运行效果有赖于各级党委政府的决定、力度，有赖于目标、措施、考核评价指标的科学性。”[14]可以说，目前政府环境保护目标责任制与考核评价制度的实施较多的受到了外在社会压力与体制内政治因素的影响，并未形成推进政府环境责任的整体“合力”，是接下来环境法治发展所亟待解决的一个重点与难点问题。

（二）考核评价结果的信息公开与公众参与力度有待加强

新《环境保护法》第二十六条以及《大气十条》、《水十条》、《土十条》等规范性文件均规定“考核结果向社会公开”，明确设定了相关信息公开的政府义务。但是目前各级政府在环境保护目标责任考核结果的公开上仍然有相当大的缺失，考核结果和评价等级无法从公开渠道获得。即使是目前实施较为充分的《大气十条》，其年度考核结果和评价等级在环保部网站和各省环保厅网站上均无法公开获知，只能通过其他方式“侧面了解”①如通过环境保护部定期公布的全国74城市空气质量综合指数评价排名、对地方政府主要领导的约谈、根据《环境保护督察方案（试行）》、《环境保护部综合督查工作暂行办法》而对各地开展的环境保护综合督查所反映出来的大气污染问题，可以从侧面推断出某地实施《大气十条》、改善空气质量的情况。。例如，根据新闻报道，2015年环境保护部对全国各省在2014年度实施《大气十条》的情况进行了考核，根据考核结果，有13个城市政府主要负责人由于未达到环境质量改善目标而被约谈[15]。该消息并未透露被约谈地方政府及其考核情况的具体信息，使公众难以对《大气十条》的实施及其考核有切实感受。在某种程度上可以说，政府环境保护目标责任制与考核评价制度在信息公开上仍有较大缺失，考核结果与评价等级基本上处于“保密”状态，限制了公民环境知情权的落实，也使得公众难以通过参与监督的方式督促政府有效履职，亟待加以改进。

五、小结

政府环境保护目标责任制与考核评价制度在我国已经经历了十余年的发展历程，新《环境保护法》第二十六条对此加以确认，强化了各级政府的环境保护责任，这顺应了政府环境责任从“管理”到“治理”的发展趋势，使环境保护领域的“责任政府”成为可能[16]。目前，在“环境质量改善”理念指引下，我国在大气环境保护、水环境保护、土壤环境保护、主要污染物总量减排等领域制定了相应的制度规则，明确了不同领域的环境保护目标和需要加以具体落实的指标，定期进行考核评价并作为政府领导班子和领导干部考核的重要内容，对促进环境质量改善、实现环境保护目标、督促政府履行环境责任上起到了较大的作用，也是当前环保督察的核心与支撑[17]。但是，该项制度在实施中仍然面临着两个主要问题，亟待加以完善与改进：一是目前政府环境保护目标责任制与考核评价制度的实施较多的受到了外在社会压力与体制内政治因素的影响，不同领域相互间进展不一，存在较大差距，在一定程度上影响到环境质量改善目标的实现；二是考核结果和评价等级在信息公开上仍然存在一定障碍，没有很好的保障公民环境知情权，不利于有效监督政府履行环保职责，需要在制度实施过程中进一步加大公众参与及信息公开的力度，监督政府更加有效的履行其环境责任。

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D922－68

A

1002－3240（2017）08－0014－06

2017-05-20

国家社科基金项目“环境质量改善的国家义务及其法律制度体系研究”（16CFX052）

陈海嵩（1982－），湖北武汉人，法学博士，中南大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向为：环境资源法。

［责任编校：唐 鑫］