农村“三资”管理长效机制研究

朱理洋　吴妍　程炜

摘要：农村“三资”是指农村集体成员共有的资金、资产和资源。当前随着我国农村改革步伐日益加快，“三资”问题作为改革的一个支点，尤为重要。同时为进一步满足农村居民对更高更优公共产品和服务的需求，强化“三资”管理势在必行。如何通过构建一种长效管理机制，来引导“三资”实现价值增值，并更好地突出公共性价值，从而增加农村居民的整体福利水平，是一个既具有理论可塑性，又兼有实践可操作性的谋实之举，值得深思与探究。

关键词：农村“三资；管理；机制；研究

一、引言

农民之事都是关乎国家命运的大事，这是亘古不变的执政原则。农村“三资”就是农村集体所有成员共有的资产、资金和资源的总称，是农村集体经济的命脉。“三资”管理作为与农民利益息息相关的一个方面，同时也是当前农村改革的热点、难点、焦点问题，势必应该受到足够的重视。当前我国农村“三资”管理中新旧问题叠加，如集体资金使用缺乏规范，未公开透明，效率低下；集体资产分配不均，侵吞现象严重；集体资源使用不当，流失严重，整体资源浪费等是导致民怨沸腾的关键问题，也是基层村民上访的主要原因。如何通过创新管理机制来规避上述问题，是一项急迫的任务，需要通过对“三资”管理现存问题的深入分析之中，创新管理机制，来探寻解决路径。

二、“三资”管理现实困境

（一）“三资”多元性构成，导致管理范围广，难度大

集体资金主要由村集体历年现金结余、国家支农资金、涉及农村集体的补偿补助款、上级政府财政转移支付、村集体收入、捐款等多方面构成。集体资产主要包括：一是村集体筹办的厂房、门面房、公租房等经营性资产；二是全体村民共享的涉及交通、水利、教育、醫疗等公益性资产；三是村集体投资的农业机械设备、活动中心、养老院等固定性资产。集体资源主要指所有权和使用权归集体所有的土地资源、林地资源、水面资源等自然资源。集体“三资”的多元性构成，导致其管理工作涵盖面广，实际操作难度大，这是一个不可回避的客观事实。

（二）人才队伍结构不完备，业务能力差，造成管理效率低下

“三资”管理工作本质上来说属于会计事务范畴，需要有专业素质的人来完成。但是，由于我国农村现阶段的实际情况，村级财会人员一般都是由本村内部自行选定，或由村委会负责人兼任，在专业知识方面非常薄弱，责任意识差，能力参差不齐。容易形成在“三资”管理过程中的事前欠缺统筹、事中疏于管理、事后未能反馈这一恶性循环。长此以往，就会导致集体“三资”管理的账面混乱。特别是当上一任村“两委”与下一任进行村务交接之后，更是变成一笔糊涂账。虽然目前我国绝大多数地方政府都投入人力、财力对村级财会人员进行培训。但是大多进行简单必要的会计知识讲解，并没有从理念上转变村级财会人员的工作方式与价值取向，完全是治标不治本，浮于表面。人才队伍的建设，不仅需要村集体自身的探索，更需要政府从制度层面上进行政策支持。现实情况却是政府层面无主导机构，村集体自身又疏于发展，人才队伍建设与现实要求完全脱钩。

（三）村级管理体制不规范，价值取向失范，诱导“寻租”行为频发

村作为基层组织单位，既具有自治组织外形，又伴有“半行政化”特征。由于当前我国的村级事务都是在所隶属的上级镇（乡）政府一定程度上的行政干预下完成，容易导致村集体在“三资”管理过程中丧失决策主动权，同时造成责任主体的模糊化。原先应该按照民主流程进行商议、表决的“三资”管理工作，变成镇村两级领导的个体决策。权力过分集中，当某些干部公共价值观念缺失时，便会利用手中的公权力来为自己谋私利。同时社会上一些投机分子，通过“寻租”活动与拥有公权力者形成利益结盟之后，对于集体“三资”的侵蚀就在所难免。毫不夸张的讲，当前村级腐败案件，绝大多数源自于“三资”管理中的漏洞。“三资”管理不善，已经成为村级乃至基层塌方腐败的导火索，并且随着农村经济的进一步发展，大有蔓延之势。这一主客观交叉因素，正在演变成当前农村治理的主要矛盾，也是“三资”管理中不可回避的一大难题。

（四）监查体制不健全，村民自主监督意识淡薄，易形成监管“黑洞”

原则上讲，村集体“三资”的使用应该处于外部行政监督与内部村民监督之间，这样一种双向监督机制完全可以使“三资”使用走上一条合理、规范、高效的轨道，但具体执行的实际情况却大相径庭。首先是外部监督方面，由于我国当前的监管制度对于村级单位的监察力度还很薄弱且不能完全覆盖。同时“三资”的使用普遍具有零散、细碎、灵活等特点，造成实际监管工作繁杂，操作难度大。如果单纯依靠现有的行政监管体系来对集体“三资”的使用情况进行监督，几乎不可能完成。其次是内部监督方面，按照我国推行的农村自治制度，法律意义上讲每一个村民都拥有“三资”的所有权、使用权和收益权，村民应该主动监督“三资”使用，以保障自己的合法权益不受侵害。然而现实中由于我国村民整体教育水平偏低、法律意识淡薄、集体观念缺失等原因，导致自主监督完全只是存在理论上的可能性。外部监督与内部监督的双向失灵，其直接后果就是形成监管“黑洞”，让“三资”的使用游离于监管范围之外。

主客观因素的交叉影响，使“三资”管理成为农村改革的顽疾，也是阻碍农村社会经济发展的现实屏障。解决这个问题，需要对症下药，通过构建长效机制，来防范问题发生、消除负面影响、引导高效利用。

三、构建长效机制，完善“三资”管理

（一）落实责任主体机制

强化“三资”管理工作，离不开政府的主导作用。通过探索构建乡镇一级“三资”管理中心，配备相关专业工作人员，从而落实责任主体，可以从体制建设上来完善管理中的主体缺位，切实增强对于集体“三资”使用的引导作用。同时，村两委班子作为村级事务的主要决策者，其主体角色也已经明确，必须要对“三资”的规范使用负有责任。通过明确镇村两级责任主体，可以给集体“三资”找到一个直接相关的“监护人”，通过绩效考核与追究问责，实现“三资”安全与“监护人”责任的捆绑。这个“监护人”不仅要对“三资”日常管理、维护和使用负责，更要保障“三资”的公共性价值取向。责任主体机制的构建，是完善“三资”管理体系的开端，只有主体明确才能更好地掌舵“三资”管理工作。endprint

（二）引入评估、审查、公开一体化机制

按照规定，涉及集体“三资”的各项明细，都应该及时地向全体村民公开，实行完全透明化的管理方式。由于责任主体的缺位现象严重，模糊公开内容、回避重要事务、延迟重要信息等各种非常规的公开手段，并不能让村民从本质上获取关于“三资”使用的详细信息，因此便给了一些趋利者可趁之机。通过构建评估、审查、公开一体化机制，可以让一些暗箱操作、投机倒把行为处于聚光灯之下，毫无生存缝隙。一体化机制可以是在政府相关部门主导之下通过镇村两级单位共建形成，如镇一级单位设“三资”评估、审查中心，其下各分站点为每个村的会计人员，并且可以通过各村之间的“互查互审”模式，以人员联动来弥补人员配备不足，可以实现有效地审查“三资”存量及使用情况。这种机制也可以通过政府向社会第三部门购买专业服务，聘请专业人员，定期驻村抽审“三资”明细，并且形成信息数据库，实时更新，全面监察并及时向上级单位反映发现的问题。有能力的地方甚至可以尝试构建互联网+“三资”管理信息化系统，通过信息的双向传递，既可以预防公权力的任性，又可以汇集关于管理的建议。无论何种形式，其主要职能都是对“三资”使用进行透明化、规范化处理，便于在监管工作顺利进行的同时提高效率。通过评估、审查、公开系统化机制的建立，可以铲除腐败滋生的温床、拔掉吞噬“三资”的蛀虫，因而从本源上防范和消除问题发生。

（三）强化监管主体机制

无规矩，不成方圆。如何才能使集体“三资”的使用处于合法、合理的边界范围之内，强化监管主体是构建长效管理机制不可缺失的一环。这个监管主体不仅包括政府的行政监管部门，而且还涵盖村民个体或自主成立的監督组织，且后者应该充当监督主体的主要内核。监督主体的职责就是要做到涉及“三资”的问题，一切以维护村民利益为核心原则。对于一些重大的有关“三资”使用决议，监督主体必须要发挥其作用，做到事前、事中、事后的监督流程一体化。政府的行政监督部门是监督机制的“硬件”，但是其有不可回避的弱点，易与腐败者形成利益共同体，因此不能作为监督主体机制的核心。构建监督主体机制过程中，我们要认识到每个村民都是直接利益者，可以构成监督机制“内核”。通过强化其主人翁意识，让每一个村民都成为监督体系的一个“探口”，遇到问题，随时反映，腐败行为便会无所遁形。如一些地区构建的“三资”违规使用有奖举报热线、村务举报信箱、定期开展“三资”问题总结大会等传统方式。同时借助现代科技，成立集体“三资”管理微信群、网站等，实现信息传递、动态监督。同时可以尝试探索成立一些类似于“三资”监管委员会、村务纪律监察委员会之类的村民自主监督组织，来规避政府相关利益者的媾和行为。监督主体机制“内核”和“硬件”二元结构的形成，是确保“三资”管理工作顺利进行的保障，可以预防及惩治一些不合法和不合理行为，为形成高效、合理的“三资”管理及使用机制保驾护航。

（四）明确受益主体，力促“三资”增值机制

农村集体“三资”管理的第一要务便是保证其安全完整，不受侵害，这是不容跨越的一条红线。要在实际生活中行使其监督权和决策权，切实地管好用活“三资”。但是作为集体的资产，如何才能最大程度上为集体成员服务，是一件值得探寻的事。由于对村集体经济组织的资产管理并没有明确的法律规定且组织成员因出生、死亡、迁入、迁出而不断变化，容易造成受益主体不明确，产权不明晰的现象，在实际生活中表现为“人人共有，人人没有”的窘境。通过强化村民权益主体意识、加强宣传教育、落实行政指导、贯彻民主决策等一系列举措来明确受益主体，是集体“三资”管理的落脚点。农村集体“三资”管理的最终目标是增加全体村民的福利，内在要求实现价值增值。只有合理地规划利用“三资”，促进价值增值，才能使每一个成员享受收益，提升集体福利水平。政府部门及村两委应该探寻一条“三资”价值增值路径，并且通过明确受益主体，使每一个成员分享收益。价值增值的路径，须依托农村市场经济的发展，例如以集体资产入股企业，分红获利；以集体资产兴办村企，获取经营收入；村集体建设厂房，对外进行招租，获取租金；发包集体资源，获得佣金等多种形式引导“三资”合理使用，实现价值增值，并将增值所得投入到新一轮的“三资”治理及改善民生中来，从而形成一个良性循环系统，做到真正意义上的造福于民。

通过搭建村民受益为主轴，落实责任主体和监督主体为两翼，形成评估、审查、公开整合体系为支撑，并同时以推进增值为运行方向的一体化管理形式，必然可以从根源上消除当前“三资”管理中的顽疾，创造新价值，提升整体福利水平。

四、结语

当前我国正处于改革的深水区，农村改革也不例外。原有的改革红利已经快消耗殆尽，如何通过新一轮的结构性改革，来改变现有的局面，满足农村居民对更高物质文化生活的追求，集体“三资”管理改革的重要性与紧迫性，不言而喻。探索构建一种产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主以及监督到位的“三资”长效管理机制，以适应当前我国农村经济社会发展，提升农民生活水平，是一件艰巨的任务。

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（作者单位：中共江苏省委党校）endprint