转型期信访制度之积极意义及改革构想

王树梅　胡咏梅

摘要：信访制度是我国社会转型期公民 “主动接触”有效方式与纠纷解决的补充手段，它可以强化上级对下级的监督并促进公务员激励机制的完善，有助于公共决策的科学化、民主化。为了发挥信访制度的积极作用，破除公民“信访不信法”的思想观念、减少公民对信访制度的过高期待，应当逐渐剥离信访制度的纠纷解决功能，进行信访法治化改革，完善信访的信息功能。

关键词：信访制度；主动接触；纠纷解决；外部监督；法治化；信息功能

一、问题的提出

尽管学术界对于信访制度的功能认识各异。但是学者们对于信访制度的主要功能定位可以归结为“联系人民群众”、“解决纠纷”。其制度设计旨在化解纠纷、协调社会矛盾、保持社会稳定和长治久安。但在实际运作中出现了以下违背制度设计本意的现象：一是信访制度化解纠纷的效果并不显著与公民过度依赖其化解纠纷功能，信“访”不信“法”的现实；二是一些基层党政部门在信访考评机制的压力下突破法律规则处理信访事项，导致官民矛盾激化。为此，学界与实务界有相关人士提出废除信访制度的主张。

作为一项中国特色的制度，信访制度的废除与否应取决于它所处的社会历史发展阶段及其是否具有相应的存在意义。笔者认为，在当前及今后很长一段时期信访制度仍有存在之积极意义。我们应当立足于当前社会现状与社会未来发展趋势，改革信访制度，兴利除弊。

二、转型期信访制度之积极意义

信访制度的发展与演化表明，国家在不同时期的治理需求催生了信访制度的萌生和成长。当前我国正处于社会转型期，社会阶层日益分化，各种矛盾和冲突也随之增加。由于我国民主制度还不完善，政治参与方式存在一定的局限性，不能完全提供与社会转型相适应的利益表达机制；并且现有法律手段并不能有效解决所有社会矛盾与纠纷。在社会转型背景下，信访制度的运行为我国普通公民、特别是弱势群体提供了表达利益诉求的途径，它是公民主动接触的方式，纠纷解决的补充手段。此外，在我国信息技术已较为发达的情况下，信访制度能助益于对公权力的监督，优化公务员激励机制以及公共政策的科学化、民主化。

（一）信访制度是公民“主动接触”的有效方式

前已述及，在社会转型期，各种社会利益矛盾、冲突增多。倘若这些利益矛盾与冲突得不到有效控制，则可能引发更多新的社会矛盾。因此，对各不同群体和阶层利益进行有效协调，将社会矛盾控制在一定范围内是社会转型过程中政府不得不重视的问题。因此，政府必须提供与社会利益分化相适应的利益表达机制以有效协调并化解社会矛盾。

政治参与是公民的基本权利之一，现代法治国家都十分重视并给予切实保障。公民通过政治参与表达自己的意愿，从而使得关乎其切身利益的政府决策更多地以民意为基础。

就我国而言，政治选举是普通公民尤其是弱势群体政治参与的主要方式。在人民代表大会制度下，人民通过自己选出的代表实现其利益诉求的表达。该制度建立以来，在实践中不断发展和完善。但人民代表大会制度还不够完善，主要存在以下两个方面的问题：一是提名候选人、确定与介绍候选人制度不完善；二是在实践中，差额选举落实不到位或搞形式主义。因此，选民要选出完全代表自身利益诉求的代表还存在一定困难。此外，我国人大代表基本上都是兼职的，事实上，他们在完成自身本职工作的情况下，可能很难有足够的时间和精力履行代表职责。可见，普通公民特别是弱势群体的还不能完全通过投票、选举实现自身利益表达。此外，我国对政治结社、游行示威有所限制。所以，在我国，一些政治参与方式还存在一定的局限性。

美国著名政治学家亨廷顿指出，如果发展中国家的政治体系不能为其公民和社会群体提供与之利益分化相适应的政治参与渠道的话，公民和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不安定。

因此我们应该认真对待主动接触这一政治参与方式。“来信来访”是公民主动接触的有效方式之一，通过信访的方式，普通公民以及社会弱势群体能够利用书信、电子邮件、电话、走访等向政治官员、政府表达自己的意见与利益诉求。

（二）信访制度是解决纠纷的补充手段

2011年，我国宣布中国特色的社会主义法律体系已经形成，这为社会公众提供了一个自然的规则体系，为其主张多元化的利益诉求提供了实体依据。《行政诉讼法》修法以后，改立案审查制为立案登记制，将更多的行政纠纷引入法治轨道，能更好地保护当事人的诉权。并助益于社会纠纷的及时化解。尽管如此，我国仍存在类似于企业改制、退伍军人待遇这样的历史遗留问题以及法律与政策之间的冲突等法律途径不能解决的纠纷。对此，信访制度能够以其受理范围广、无时效约束等优势化解纠纷，实现公民权利的救济；并促使法律和政策制定者及时做出调整。此外，在我国现行司法体制下，司法不公侵害公民权益的现象依然存在。

综上所述，在社会转型期，信访制度是纠纷解决的补充手段，并能在某种程度上起到维护社会稳定之目的。

（三）信访制度可以加强公权力的外部监督

经济学上的委托-代理泛指涉及任何一种非对称信息的交易，在交易活动中，具有信息优势的一方为代理人，另一方则为委托人。在委托-代理关系中，各参与主体间由于信息不对称而存在利益博弈。但是因为委托人只能观测到由外生随机变量与代理人行动共同决定的不完全信息，所以委托人只能根據其观测到不完全信息订立契约，以激励代理人做出有利于自己的行动。

在我国代议民主模式以及政府组织体系多层级性结构体系下，全体公民作为公权力的最终所有人，与国家、各级政府、各级政府组成部门和公务员之间形成了多层级的委托-代理关系。国家、各级政府及其组成部门既是代理人又是委托人。

因此作为委托人的中央人民政府或一级地方政府必须要根据他们所观测到的代理人的不完全信息设计激励合同，以保证其下级政府或公务员认真履职。

在信访活动中，信访人提出的意见、建议、批评和投诉请求在内的各种事项能够显现出国家机关及其工作人员在运用和行使公权力过程中的行动选择，使中央人民政府、一级地方人民政府能够观察到国家政策或其政令是否得到了忠实、有效的执行，从而改善中央人民政府、一级地方人民政府在行政管理活动中处于信息不对称的劣势地位。并且作为委托人的中央人民政府或者一级地方人民政府可以利用信访获取的信息，强化对公权力的监督并完善公务员激励机制，提高行政效能。endprint

（四）信访制度能够促进公共政策的科学化、民主化

在社会转型期，社会规范往往慢于社会转化之需，如此也会引发更多的社会问题。公共政策致力于解决或者改善社会问题。只有得到政府重视并进入政策议程的那部分社会问题方能转化为政策问题。政策问题的建构是政策过程的逻辑起点，也是解决社会问题的关键。成功地解决问题的前提是对正确的问题找出正确的答案，那么解决社会问题的前提则是对政策问题的准确把握。

对政策问题的准确把握有赖于及时获知真实、全面、广泛的社会生活信息。信访制度在运行过程中具有获取真实、全面、广泛的社会信息的天然优势。首先从信息的真实性而言，人是自己利益的最好代言人，信访人在信访活动中能够表达自己的真实愿望和利益诉求。其次是信访信息的全面与广泛性。信访人广泛分布于社会的各行各业；我国的信访系统是由信访信息员组成的全方位覆盖的工作网络系统，其触角延伸到社会生活的各个领域。

并且和来源于政府部门的信息相比，信访信息避免了科层制体制下由于层层上报而导致的信息扭曲、信息失真。信访活动能够汇聚真实、普遍的社会矛盾信息，以及民众的各种意见和呼声。

从信访信息的比较优势来说，信访信息有利于政策制定主体对政策问题的准确把握并确立合理的政策目标，能够及时地反馈政策执行过程中所出现的问题，促进公共政策科学化与民主化。

三、关于信访制度的改革构想

如前所述，信访制度在满足转型期公民政治参与、纠纷解决、权利救济的现实需求的同时，能够强化对公权力的外部监督，助益于公务员激励机制的完善，促进公共政策的科学化、民主化，具有存在的积极意义与必要。但是如何使信访制度在发挥其积极作用的同时，减少公民对信访制度的过高期待，破除“信访不信法”的思想观念，避免信访引起新的社会矛盾，这是摆在学界和实务部门的现实问题。笔者认为应当在立足于我国政治、经济发展现状，满足当下及今后一定时期内社会现实需要，又契合我国建设法治国家的长远目标的情况下改革信访制度。

（一）逐渐剥离信访制度的纠纷解决功能

前已述及，在一定时期内，信访制度是纠纷解决方式的有效补充，但是和行政诉讼相比，信访制度化解纠纷的效果并不显著，其纠纷解决方式具有非规范性、非程序性、非专业性、解纷结果的高度或然性的特点，其本质属于人治的范畴。其次，在我国的宪政制度架构中，司法途径应当是最主要的纠纷解决方式，信访代替司法方式在客观上会消解司法机关的权威。此外，实践证明，普通群众对信访制度的解纷功能过度依赖和运用不利于维护良好社会秩序甚至可能引发新的官民矛盾。因此，在依法治国的长远目标下，剥离信访制度的纠纷解决功能是必然选择。

但是在社会转型过程中，社会环境纷繁复杂，激流涌动。在我国法律权威与法治化的解纷机制尚不完善的情况下，不能立马彻底剥离信访制度的纠纷解决功能，“应当在有效衔接配合的公法冲突解决机制基本形成以后，信访制度消极意义上的解决纠纷的功能将逐渐‘萎缩时”，逐步分流并最终剥离信访制度的纠纷解决功能。

（二）信访法治化改革

依法治国是国家实现长治久安的重要保障，全面依法治国就是实现国家治理的法治化。实现信访法治化的目标，首先是信访有法可依问题；其次才是信访运作层面的法治化。目前，规范信访功能的法律文件层级较低，在信访的运作层面存在信访受理范围任意扩大、处理信访事项的标准缺失，信访程序不规范等问题。

信访法治化改革应从如下几个方面着手：一是制定《信访法》，解决信访法律依据缺失之问题。我国宪法对于公民的基本权利做出了明确规定，其中也包括公民的利益表达权利。根据《信访条例》第二条规定，信访是公民、法人或者其他组织向政府及其工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求并依法由有关行政机关处理的活动。可见，信访权是具有宪法基本权利性质的一项权利，因此从理论上来说应当由人大及其常委会制定《信访法》予以规范。

在实践层面党委、政府、公检法、军队、武警等国有企事业单位普遍设立了信访机构承担信访职能。现行《信访条例》是信访仅有的法律依据，它是国务院制定的行政法规，适用于行政机关处理信访事项；社团、企、事业单位的信访工作参照执行。其它部门的信访工作还没有法律依据。因此有必要制定《信访法》，扩大信访依据的适用范围，解决信访法律依据缺失问题。二是信访范围的法定化。《信访条例》第二十一条规定，信访部门不受理法律性的诉求。在信访考评压力下，这一规定在实践中未能得到完全执行。在信访立法中应将法律性的诉求与非法律性的诉求严格区分开来。法律性的诉求由法定机构依照法定程序解决，非法律性诉求由信访渠道处理。三是信访处理标准的规范化、程序化。前已述及，基层党政部门在信访考评机制压力下不惜突破法律规则满足信访人不合理的利益要求，或者采取采访、非法限制人身自由等方式达到短期内控制信访数量的目的。前者变相地鼓励了非正常访，后者则会导致矛盾冲突升级。显然这两种处理方式都违反了宪法与法律的规定。信访问题应当采用法律规则、原则解决；没有法律和政策依据的，应该按照公平合理的原则处理。应当将依照法律规定与程序处理作为信访工作的评价标准，信访工作考核不仅要关注信访事项的处理结果，更应该重视其处理过程是否依法依规。

（三）完善信访信息功能

信息是人类的宝贵资源，被喻之为软资源。决策的过程实际上是信息输入、转换和输出的过程，信息的准确全面与决策的科学化程度成正比关系。

前已述及，信访信息内容非常丰富，涉及社会生活的各个方面，能够真实地反映社会矛盾冲突，它可以为公共政策的制定提供丰富的第一手资料。但是大多数信访事项通常源于公民对个人权利的主张和救济要求，而不是对公共政策的关注。信访信息必须经过加工处理，并从中得出科学的论断之后才能作为公共决策的依据。为了有效利用信访信息、促进公共政策科学化必须对纷繁复杂的信访信息进行收集、整理、分析，以数字反映社会矛盾规律，否则这些信息只会停留在原始状态，无法形成有价值的信息。

《信访条例》（2005）第十一条、第十二条为信访制度的信息功能奠定了一定基础，但是信访信息功能的相关规定还不够完善。实践中，全国各地的信访部门在对信访信息的收集、整理与分析上建立了一系列的机制，并已取得初步的成果。比如北京市矛盾与信息研究中心通过对信访信息的挖掘利用为政府决策提供更具科学性与合理性的建议方案，弥补了传统决策机制、程序的不足。

但是總的来说，我国对信访信息的功能重视还不够。对信访信息的分析还不够全面深入，其传送制度及其影响公共决策的程序保障机制也还未真正建立起来。所以，应当完善信访信息功能，加强信访信息的汇总、加工、整理和开发应用工作以更好地发挥信访信息在研判形势、服务决策、指导工作方面的作用。

总之，信访制度是我国社会转型期的一种补充型和缓冲性的制度具有存在的积极意义。我们应当在依法治国的背景下，在完善司法制度，实现司法公正的前提下，逐渐剥离信访的纠纷解决功能，并对信访制度进行法治化改革，完善信访制度的信息功能。

参考文献：

[1]李宏勃.法制现代化进程中的人民信访[M].清华大学出版社，2007.

[2]杨小军.信访法治化改革与完善研究[J].中国法学，2013（05）.

[3]周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南大学学报（哲学社会科学版），2006（01）.

[4]朱维究，张红，等.信访立法圆桌论坛[J].理论与改革，2016（01）.

[5]竺乾威.公共行政学[M].复旦大学出版社，2000.

（作者单位：王树梅，贵州民族大学；胡咏梅，贵州大学）endprint