“撤县设区”抑或“撤县设市”？——基于市县经济关联度的视角

杨 林 薛琪琪

(山东大学(威海)商学院，山东 威海 264209)

·经济学研究·

“撤县设区”抑或“撤县设市”？
——基于市县经济关联度的视角

杨 林 薛琪琪

(山东大学(威海)商学院，山东 威海 264209)

县域经济作为国民经济发展的基础经济形态，在新旧动能转换、经济转型升级、供给侧结构性改革进程中扮演着重要的角色。在行政区划改革滞后、省以下财政管理体制分异的背景下，一些事实上已经发展为城市的经济强县、大县却仍然被动地滞留在“省直管县”的制度安排中。这些已经发展起来的县级行政单位未来是“撤县设区”还是“撤县设市”？基于市县经济关联度的视角，运用灰色关联分析法从时间维度测量市县经济耦合程度，采用牛顿引力模型从空间维度测量市县经济联系强度，进而以实证结果为纵横坐标，构造散点图，以提升城市群的融合度和竞争力为要义，确定撤县设区还是设市的“山东标准”。研究结果显示：与所属市经济耦合程度、经济联系强度均较高的县(市)适宜“撤县设区”；与所属市经济耦合度高但经济联系强度低的县(市)适宜“撤县设市”；与所属市经济耦合度低、经济联系强度不高的县(市)适宜“省直管县”；与所属市经济耦合度低但经济联系强度高的县(市)宜暂时维持原状。

经济关联度；撤县设区；撤县设市；城市群融合度

一、问题的提出

县域经济作为国民经济发展的基础经济形态，在新旧动能转换、经济转型升级、供给侧结构性改革进程中扮演着重要的角色。近年来，为完善省以下财政管理体制，化解“市管县”的局限与弊端，我国先后实施了三轮“省直管县”改革。①财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，财预〔2009〕78号，2009年7月9日。这项改革，在一定程度上盘活了县级财政资金，释放了县域经济活力，提高了行政管理效率。但是，在行政区划改革滞后、省以下财政管理体制分异的背景下，一些事实上已经发展为城市的经济强县、大县却仍然被动地滞留在“省直管县”的制度安排中。这些已经发展起来的县级行政单位未来是“撤县设区”还是“撤县设市”？也就是说，在全面深化“省直管县”改革、推进新型城镇化建设的当下，是否应该重启“撤县设市”的程序？或者加快“撤县设区”的进程？

县级行政区划调整的依据是什么？党的十八大报告提出，优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革。这意味着，“省管县”开始从财政领域进入了行政领域。技术层面上，《国家新型城镇化规划(2014-2020)》明确提出完善设市标准、有序推动县城向中小城市转型，并以加速中小城市发展作为优化城镇规模结构的关键。②国家发改委：《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，载国家发展和改革委员会网站。国家十三五规划明确指出，当前是全面深化改革的攻坚期与深水期，是壮大县域经济发展、推进城镇化建设、促进城乡区域协调发展的战略期与机遇期。③国家发改委：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，载央广网。

在理论探索方面，贾康等(2010)认为，县级行政区划的调整应参考市县区位格局与经济关联性，特别是与市主城区毗邻的县应成为中心城市日后扩张的首选基地；*贾康等：《辖县大省“省直管县”财政改革应对措施与政策建议》，《经济研究参考》2010年第70期。张占斌(2012)认为，加快城镇化进程，应依据市县经济关联度，以“撤县设市”或“撤县设区”等行政区划调整的方式，助推城市数量的发展与质量的提升；*张占斌等：《中国新型城镇化背景下的省直管县体制改革—访国家行政学院张占斌教授》，《经济社会体制比较》2012年第6期。殷洁等(2013)通过总结1983-2012年全国所有撤县(市)设区的案例，发现撤并的选择与市县区位格局有很大的关联性，空间位置毗邻的市县更容易撤县设区；*殷洁等：《从撤县设区到区界重组——我国区县级行政区划调整的新趋势》，《城市规划》2013年第6期。张国玉(2014)也认为，推进新型城镇化的关键在于行政区划调整与就地城镇化，其中临近发达城市的县应优先考虑设区，远离发达城市的县应优先考虑设市；*张国玉：《中国新型城镇化的推进路径:“就地城镇化”与行政区划调整》，《四川行政学院学报》2014年第1期。冯俏斌(2016)则指出，国家推行的省直管县改革的真正用意是为了县向市一级行政区划调整提供变革条件，而县域行政区划调整的关键是测量市县之间的关联度。*冯俏斌：《锚定省直管县的托底功能，配套推进行政层级与行政区划改革》，《经济研究参考》2016年第24期。这表明，目前全面推进的“省直管县”改革和县级行政区划改革，以及新型城镇化建设推进的相关决策交织在了一起，相互影响甚至掣肘。而这里的关键节点就在于县级行政单位是“撤县设市”还是“撤县设区”？

显然，既往的理论研究为我国县级行政区划调整和新型城镇化发展提供了基本思路。但是，我们发现这些相关研究比较注重分析既有行政区划调整案例的影响，少有深入研究县级行政区划调整的科学依据以及推进新型城镇化的合理路径。在研究方法上，相关研究大多运用定性分析的方法归纳行政区划调整的规律与效果，鲜有使用定量方法对县级行政单位“设区”还是“设市”进行科学判断与决策，这不仅导致现实中行政区划逆行调整的现象时有发生，而且阻碍了新型城镇化发展的正常进程与“省直管县”改革的合理推进。

鉴于此，本文在分析县级行政区划调整对于新型城镇化发展推进作用的基础上，克服地方短视，以山东省为个案，以开创经济文化强省新局面为宗旨，基于经济关联视角，构建模型，实证分析市与县两个经济系统之间的内在关联性：时间层面，采用灰色关联分析法考量市县经济系统的经济联系密度或者内在耦合性，考察县域经济与市域经济的内在协同发展程度；空间层面，运用牛顿引力模型测度市县经济系统的经济联系强度，考察市域经济对县域经济的外在辐射程度。时空两个维度、内外两个体系相辅相成，立体剖析市域经济系统与县域经济系统的经济关联程度，确定撤县设区还是设市的“山东标准”，以期抛砖引玉，深化本领域的相关研究，为优化行政层级与行政区划设置，加快新旧动能转换，拓展区域经济发展空间，提升山东城市群的融合度和竞争力，实现区域经济的创新发展、持续发展、领先发展，提供理论依据与决策参考。

二、山东省县级行政区划调整方向的实证分析：基于经济关联度视角

图1 市县经济系统的耦合关联图

经济发展质量效益不够高、大而不强，一直是困扰山东省创新发展、持续发展、领先发展的突出问题。为此，“坚持区域协同、城乡一体、陆海并重，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲”成为山东省加快新旧动能转换的目标之一。其中，山东城市群融合度和竞争力的提升是重要的突破点，而这需要在更高水平上的公共治理格局或行政环境中，促进市县经济的耦合发展、协调发展。

(一)市县经济联系耦合度测量：基于灰色关联分析

近年来，“耦合”概念常被用于描述各经济子系统之间相互作用、协同发展的动态关联程度。本文所要测度的市县经济耦合度，是指市域经济系统与其管辖的县域经济系统之间在经济发展水平、产业结构特征、财政收入规模、地理环境要素等众多子系统领域内相互作用、相互影响的协同程度。如图1所示，市县经济系统的耦合关联性来自于两方面，一是县域经济系统本身属于市域经济系统的一部分，其系统内部经济参数发生变化直接影响市域经济系统的内部参数；二是市域经济系统的核心组成部分——中心城区(泛指市辖区)对县域(指县级市或县)经济的发展有辐射和带动作用，同时大多数毗邻中心城区的县或县级市的经济发展形势也会反作用于中心城区。这样，在上述两方面的协同作用下，市域经济系统和县域经济系统的内部经济参数(泛指经济发展水平、产业结构特征、财政收入规模等)逐渐由无序走向有序。而市县经济耦合度能够反映市县经济系统内部参数之间的有序程度，有序程度越大，两个系统的内部经济参数运动轨迹越相似，进而县域系统向市域系统过渡的阻碍就越低，一些毗邻中心城区的县或县级市行政区划向市辖区转变的可能性就越大。

1.指标选择与数据来源。

指标选择：在新型城镇化建设过程中，县域行政区划的未来走向一直是社会各界关注的重要议题，即“县”的改革方向，究竟是“市”还是“区”？借鉴民政部出台的县级市、市辖区设置标准，*2003年民政部出台了《市辖区设置标准》(征求意见稿)与《设立县级市标准》(征求意见稿)，2014年民政部对原《市辖区设置标准》进行了修订，提升了原有标准，但县级市设置标准仍未见新政策出台。考虑到市、县宏观经济数据的可获得性，本研究从经济发展、财政收入、产业结构三个方面选择市县经济耦合度指标，具体情况如表1所示。

表1 市县经济系统耦合度指标体系

样本选择与数据来源：截至2016年8月，山东省辖17个地级市，53个市辖区，28个县级市，56个县，其中辖县(县级市)的地级市有16个(莱芜市仅有两个市辖区，不辖县)。为保证样本实验的准确性，本研究采用山东省90个样本县或县级市(2013年10月济宁市兖州市撤县设区；2014年1月威海市文登市撤县设区；2014年9月滨州市沾化县撤县设区；2014年10月德州市陵县撤县设区；2016年1月菏泽市定陶县撤县设区；2016年7月东营市垦利县撤县设区，由于以上6个地区是近三年进行的行政区划调整，也涵盖在样本之中)五年间(2010-2014年)的面板数据进行经济耦合度分析。指标层数据来自《山东省统计年鉴(2011-2015)》、《中国县域统计年鉴(2011-2015)》以及《东营年鉴(2011-2015)》、《德州年鉴(2011-2015)》、《济宁年鉴(2011-2015)》等16个地级市年鉴。

2.模型构建。

一般认为，灰色关联分析法适用于多个系统之间不确定性发展关系的关联性衡量，既能够定量反映系统间内部参数的耦合程度，又比传统数理统计方法更能体现出两系统参数之间的内在相关性，*邓聚龙：《灰色系统基本方法》，华中理工大学出版社1987年版，第17页。灰色关联度越大，两系统内部参数的变化态势越趋向于有序性与一致性。借鉴已有研究成果，本研究依托市县经济系统耦合度指标体系，构建灰色关联分析模型。

设数据时间序列为t(t=1、2、3、4、5)；市域经济指标各序列为比较序列Xi(i=1、2、3，按先后顺序分别为X1(t)、X2(t)、X3(t))；县域经济指标各序列为参考序列(系统行为特征序列)Yj(j=1、2、3，按先后顺序分别为Y1(t)、Y2(t)、Y3(t))。

无量纲化处理：由于各项指标原始数据量纲不统一(指标层各数据单位不统一)，需要先对原始数据进行无量纲化处理，笔者采用初值化算子公式处理原数据，使之成为数量级相近的无量纲数据矩阵：

关联系数计算：关联系数主要用于比较两序列在t时刻的差值，先逐一计算各个系统行为特征序列与比较序列的绝对值，再根据相关公式计算两序列相对应元素的关联系数值，计算公式如下：

ξ=0.5，其中，ξ为分辨系数，区间为(0,1)，分辨系数越小，关联系数之间的差异性越大，故一般折中选取0.5为分辨系数，即代表某一地级市的个别指标与其某一县个别指标五年的关联系数矩阵。

关联度计算：对五年的关联系数求平均值，即得出某一地级市个别指标与该市某一县个别指标的整体关联程度，计算公式如下：

市与县个别指标关联度计算：

dj(Yj′，Xi′)表示某一地级市m的市域经济系统与该市某一县的某一指标Xi的关联程度。

市与县经济综合关联度计算：

kl(Yj′，Xi′)表示某一地级市(m)的市域经济系统与该市某一县(l)的县域经济系统的关联程度。

市县经济综合关联度计算：

Km(Yj′，Xi′)表示某一地级市(m)的市域经济系统与该市县域经济系统的关联程度，其中，l=1,2,…n；m=1,2,…13。

3.实证结果分析。

本文综合运用excel和GSTA V7.0处理相关数据，得到2014—2015年山东省市县经济耦合度实证结果。*限于版面，该实证结果表从略，有感兴趣者可与作者联系索取。通过实证结果我们发现：

其一，市县经济耦合度与城镇化水平没有必然的联系。山东省各地级市的市县经济综合关联度呈现较明显的差异性，其中综合关联度最大的是临沂市(0.7404)，最小的为枣庄市(0.6975)，且排名靠后的几个地级市，如东营、青岛、烟台、济南等城镇化进程较迅速、经济水平较发达，而排名靠前的几个地级市，如临沂、德州、济宁、菏泽等城镇化进程较缓慢、辖县(不涵盖县级市)较多。结合山东省“两区一圈一带”的省域新型城镇化总体格局，可以发现，除德州市和威海市外，城镇化水平较高的山东半岛城市群*依据《山东省新型城镇化规划文本2014-2020》，山东半岛城市群含济南、青岛2个副省级城市和淄博、东营、烟台、潍坊、泰安、威海、日照、莱芜、德州、聊城、滨州等11个地级市。的综合关联度普遍较低，而城镇化水平相对较低的鲁南城镇发展带*依据《山东省新型城镇化规划文本2014-2020》，鲁南城镇发展带含临沂、济宁、菏泽、日照、枣庄等5个地级市。中辖县较多的临沂、济宁、菏泽等市的综合关联度普遍较高。由此可知，城镇化进程较快的城市较注重市区之间经济联系的紧密型，而往往与其所辖县之间的经济联系不甚密切；而城镇化进程较慢的城市则较注重市县之间的经济联系，与其所辖县在财政和产业等方面的融合性反而较强，即市县经济耦合度与城镇化水平没有必然的联系。

其二，市县财政收入耦合度普遍低于经济发展耦合度、产业结构耦合度。笔者采用加权平均值法计算市县经济综合耦合度，即对经济发展、财政收入、产业结构三个指标层赋予相等的权重。综合对比山东省17个地级市在经济发展、财政收入以及产业结构等层面的关联度(见图2)，发现各地级市的市县财政收入耦合度普遍低于产业结构耦合度(除菏泽市)，且多数地级市的市县财政收入关联度低于经济发展耦合度。实践中，近年来山东省重视区域经济协调发展，实施“两区一圈一带”战略，城市群带的产业集聚效应较高，三个指标层中市县间产业结构融合性较强，对市县经济的一体化发展有较大影响力。但是，由于山东省市以下财政管理体制不健全，财权关系虽然比较明确，但事权关系和相应的支出责任在实践中比较模糊，往往是上级财政只压任务而不明确经费分担比例，导致县级政府只有有限财权，却要承担无限事权，即财权与事权不匹配，县级财政支出责任不断增大。*李一花等：《“省直管县”财政改革对县级政府财政支出效率的影响研究》，《经济与管理评论》2016年第1期。同时，法定支出和配套支出的压力让县级财政不堪重负。市县之间财政收入融合性较低，降低了市县经济综合关联度的整体水平。

图2 指标层经济耦合度对比

(二)市县经济联系强度测量：基于牛顿引力模型

对经济联系强度的度量，一般用中心城区对周边城区的经济辐射能力以及周边城区对此经济辐射的接收能力来测量。*欧向军等：《江苏省县市经济联系的空间特征》，《经济地理》2015年第8期。本文所测量的市县经济联系强度是指市县之间经济辐射力与辐射接收能力的大小。市县经济空间的辐射作用力越强，市县之间经济联系越密切，县域经济越容易被市域经济所同化，这样的县往往会成为“撤县设区”优先选择的对象。

1.模型构建。上世纪中叶，Zipf(1946)将牛顿引力模型运用到城市空间相互作用力方面的研究，此后，牛顿引力模型被广泛应用于区域经济学与空间经济学领域。基于市县经济的空间联系性与市对县(县级市)的辐射性，以及根据研究需要，本文对牛顿引力模型的参数含义做进一步修正，构建市县经济空间引力模型，测量市县经济联系强度。

市县经济空间引力模型公式为：

其中，Rij表示地级市i与县j之间的经济联系强度，Pi、Gi分别表示地级市i的人口和GDP，Pj、Gj分别表示县j的人口和GDP，Dij表示i市与j县之间的地理距离，Fij表示j县引力度占其所在市经济联系强度的百分比。

2.实证结果与分析。模型所涉及数据来自2015年《山东省统计年鉴》。运用excel对数据进行处理，得到实证结果如表2所示：

其一，各地级市对所辖县经济联系强度差异化明显，区位距离是影响经济联系强度的主要因素。以联系强度差异最明显的淄博市为例，其所辖桓台县的联系强度是高青县的61.92倍；由经济联系强度占各市的百分比来看，各市的毗邻县经济联系强度普遍较高，如滨州、德州、聊城、菏泽、济宁、临沂等6个辖县较多的地级市。以德州市为例，该市区为德城区，毗邻县为陵县、武城县、平原县和宁津县，远郊县为夏津县、禹城市、临邑县、齐河县、乐陵市和庆云县，由表3的经济联系强度数值可知，经济联系强度占全市百分比较大的多为其毗邻县，且离市区最近的陵县(距市区34.6公里)联系强度(121.04)最大，离市区最远的庆云县(距市区119.9公里)联系强度(5.81)最小。这表明，中心城市与毗邻县之间的经济联系强度较高，对其经济辐射力较强，未来将其划入市区范围的可能性较大。

其二，撤县设区或撤县设市与经济联系强度密切相关，空间布局对经济联系强度的影响较大。由引力模型公式可知，决定经济联系强度大小的变量有人口数量、GDP以及市县空间距离，其中人口数量和GDP是一次项变量，空间距离是二次项变量，从数学公式的角度看，空间布局对经济联系强度的影响力更大，即人口数量与GDP规模相近的地级市，相较于地理位置“区县并列”空间格局的地级市(如烟台、滨州)，地理位置“县包围区”空间格局的地级市(如潍坊、菏泽、济宁)与县之间的联系更加密切，其中前者所辖大多数县更适合设市，利于县域经济发展，而后者所辖大多数县更适合设区，以扩大中心市区的辐射效应，壮大城市经济。

三、山东省县级行政区划调整标准与趋势预测

上述实证研究结果表明，市县经济系统之间关系复杂，既要面对提升城市群的融合度和竞争力、加强市县区域经济协调发展的宏观格局，又要把握市县经济系统内在协同程度不一、外在辐射强度不等的微观基础。当前，为加快新旧动能转换、破除县级行政区划调整的壁垒，增强市县经济转型升级的协调性，应该将市县经济系统的内外经济关联性置于一体化发展的视野进行综合考量。只有当市县经济在时间维度实现协同发展，在空间维度实现包容同化，县域经济才能真正融于市域经济，达到“撤县设区”的目的，提升山东城市群的融合度和竞争力。时、空任何一个维度经济关联性的缺失，都会导致市县经济系统之间的摩擦。基于此，笔者考虑以市县经济耦合度和市县经济联系强度为横纵坐标轴，将市县经济系统时间和空间两个维度的经济关联性相结合，构造散点图，针对“撤县设区”、“撤县设市”、“省直管县”等县级行政区划调整后的市县相处模式，分象限剖析山东省各县行政区划的未来调整方向。

表2 2014年山东省市县经济联系强度分析结果

依据横纵坐标数字区间范围特征，综合考虑集合区间端点分布与集合子集数目分布的均匀性，确定象限区间的划分标准。结果如图3所示。

图3 市县经济耦合度与经济联系强度散点图

(一)撤县设区：经济耦合度高且经济联系强度高(第一象限)

在这个象限中，地级市与所辖县经济联系强度较高，市县经济处于高度耦合状态，县或县级市的未来发展方向应定位为“撤县设区”：一方面与地级市经济耦合度较高的县在财政收入、产业结构方面与地级市均高度融合；另一方面，与地级市经济联系强度较高的县自身经济发展水平较高，距离中心城区较近，城市基础设施建设与公共服务供给在中心城区的辐射下也处于较高层次。两方面的优势使得第一象限中的县或县级市能够较顺利地融入市区经济社会发展的整体框架，有助于扩大中心城区规模、提高城市综合发展能力。

当然，“撤县设区”还应满足以下条件：(1)市县经济耦合度水平较高，以保证地级市新设区后能够迅速实现市区一体化发展；(2)区县空间地理位置毗邻，可以降低交易成本，保证城市集聚力；(3)地级市具有一定的承载能力和辐射能力。在市县经济高度关联的前提下，如果中心城区的经济发展水平远不如发达县的经济发展水平，为了避免“小马拉大车”的局面，此类县或县级市并不适宜“撤县设区”；(4)硬性指标达标。新设区不但要满足上述经济发展耦合度和经济联系强度条件，还要满足市辖区设置标准中城市生态文明建设、社会综合治理、环境保护等方面的要求。此外，要明确不同规模的地级市“撤县设区”的目的性，大型城市(如济南、青岛)“撤县设区”的目的是为了进一步拓展城市经济的辐射范围，发挥区域中心城市的作用，其新设区应严格满足经济发展耦合度和经济联系强度方面的条件。而辖县较多的中小城市(如滨州、菏泽等市)“撤县设区”目的多元化、复杂化，其“撤县设区”对经济耦合度与经济发展水平的要求则应因地制宜，标准可以适当放低。

(二)“撤县设市”：经济耦合度高但经济联系强度低(第二象限)

在第二象限中，当地级市与所辖县经济联系强度较低，市县经济又处于高度耦合状态时，县或县级市的未来发展方向应定位为“撤县设市”。一般情况下，这部分县多数为远郊县(如庆云县、蒙阴县、齐河县、东平县等远郊县)，虽然与地级市经济耦合性较高，但由于距中心城区较远，产业、文化等方面的协调发展受空间距离阻隔的可能性较大。不过，多数远郊县还是可以利用与中心城区产业融合的优势，充分借鉴中心城区产业转型升级的经验，优化自身产业结构，与中心城区开展产业间的良性互动、错位竞争，在提升自身县域经济发展水平的基础上，向“撤县设市”方向发展。

(三)“省直管县”：经济耦合度低且经济联系强度低(第三象限)

在第三象限中，当地级市与所辖县经济联系强度较低，市县经济又处于低度耦合状态时，这部分县的未来发展方向应定位为“省直管县”。由于这部分县或县级市距中心城区较远，经济发展水平相对落后，与地级市经济关联性不高(主要是自身发展实力大多不强)，多数情况下，地级市为了城市整体建设会“忽略”这部分县或县级市的发展，因此这部分县应实施“省直管县”，在省级财政转移支付的支持下，发展县域经济，条件成熟后再考虑设市或者设区。省级政府从全域协调发展的现实需要来看，也应该承担这样的责任。

(四)暂时维持原状：经济耦合度低但经济联系强度高(第四象限)

在第四象限中，当地级市与所辖县经济联系强度较高，市县经济又处于低度耦合状态时，这部分县的未来发展方向应暂缓变动，继续以县原有标准接受地级市的管辖。一方面这部分县或县级市在财政收入与产业结构等层面与地级市融合性不高(原因是多方面的)，另一方面，其距离中心城区又较近(如阳谷县、金乡县、济阳县、桓台县等中心城区毗邻县)，无论是设区还是设市均可能不适应地级市整体经济发展与城区的空间扩展。因此，这部分县或县级市的行政区划应暂时维持原状，但要通过改革创新，提高自身县域经济与市域经济在产业升级、社会发展等层面的融合程度，待条件成熟时，再考虑向“撤县设区”方向发展。

四、结论与启示

本文的实证分析结果表明：(1)市县经济耦合度与城镇化水平没有必然的联系。青岛、济南等中心城市自身城镇化水平较高，城市经济扩张速度较快，虽然市县经济耦合度偏低，但为了发挥核心城市经济增长极的龙头作用，应积极主动地推进“撤县设区”进程，进一步壮大城市经济；而对于辖县较多、城镇化水平较低的地级市，如菏泽、济宁等市，应遵循市县之间经济关联规律，有序开展“撤县设区”或“撤县设市”。(2)省以下财政管理体制不健全，降低了市县财政收入融合度，进而拉低了市县经济耦合度的总体水平，对县域经济发展产生负面作用。(3)各地级市对所辖县经济联系强度差异化明显，区位距离是影响经济联系强度的主要因素。(4)撤县设区或撤县设市与经济联系强度密切相关，空间布局对经济联系强度的影响非常大。

散点图分析确定了县级行政区划的未来调整方向：一是与所属市经济耦合度、经济联系强度均较高的县或县级市的行政建制适宜“撤县设区”；二是与所属市经济耦合度高但经济联系强度低的县或县级市的行政建制适宜“撤县设市”；三是与所属市经济耦合度低、经济联系强度不高的县或县级市的行政建制适宜“省直管县”；四是与所属市经济耦合度低但经济联系强度高的县或县级市的行政建制宜暂时维持原状。

事实上，在区域经济一体化背景下，“撤县设市”或者“撤县设区”均是为了全面深化“省直管县”体制改革，推进新型城镇化发展进程。我们认为，县级行政区划的未来发展走向应坚持“市场发挥决定性作用”原则，长三角、珠三角的实践已经证明，市场经济能够自动拓展区域经济发展的外在边界，产业集聚自动“虹吸”或者选择各生产要素，形成空间集聚，并获得区域协同发展、规模经济的效应。财政管理体制改革的目的是为了优化市场环境，释放经济发展活力，提高全要素生产率。自然，在新旧动能转换、经济转型升级、供给侧结构性改革的进程中，行政管理体制改革亦当协调跟进。对此，我们建议应尽快重启“撤县设市”程序与进程，并修订设市标准，促进区域经济一体化发展，从集聚走向均衡。

2017-07-10

杨 林，女，山东大学( 威海) 商学院教授、博士生导师。

薛琪琪，女，山东大学( 威海) 商学院硕士研究生。

本文系国家社会科学基金重点项目“城乡公共服务资源均衡配置的财政实现机制研究”(编号：14AGL022)的阶段性成果。

F812.0

A

1003-4145[2017]11-0132-07

(责任编辑：栾晓平)