基于内部控制视角的高校财务管理问题研究

张晋彪

中图分类号：F233 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2017）14-0047-03

摘要：随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《高等学校财务制度》等相关法律法规的颁布实施，内部控制在高校财务管理中的作用更加突出。文章介绍了高校内部控制体系的发展现状，提出了全面推行内部控制制度建设的必要性，基于内部控制视角剖析了高校财务管理中存在的问题，进而提出建立健全高校财务内部控制体系的建议，旨在实现高校财务内部控制体系的规范性和科学性，为我国高校财务管理提供借鉴与参考。

关键词：内部控制 高校财务管理

着我国高校规模的持续扩大和教育体制的不断改革，高校教育经费来源渠道日益增多，财务管理在高校各项工作中的作用更加突出，内部控制是高校财务管理工作的关键。 2012年12月，财政部和教育部明确表示，全国各高校应当建立健全内部控制制度，并联合颁布了《高等学校财务制度》。同年，国家制定并发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号） ，自2014年1月1日起开始实施。高校作为行政事业单位的重要组成部分，应该顺应时代发展的新要求，不断加强自身的内部控制建设。

一、高校财务内部控制体系的发展现状

目前，我国高校财务已经逐步形成了两种内部控制管理模式，即“统一领导，分级管理”和“统一领导，集中管理”模式。“统一领导，分级管理”模式是指由学校统一领导，各院系的行政权力依照权责划分，自行分级管理；“统一领导，集中管理”模式是指在学校的统一领导下，各院系进行集中管理。这两种财务内部控制体系存在着诸多不足，仍需加强建设。我国大多数高校以“集中式”为财务管理模式，但是在实际执行过程中，高校选择管理模式过于片面化，不能创造有效的财务内部控制体系。因此，为实现高校稳定发展的目标，对财务管理各个环节进行有效控制，必须全面构建高校财务内部控制体系。

二、高校全面推行内部控制制度建设的必要性

随着经济的快速发展，我国高校的业务种类不断增加，筹资来源和渠道也趋向多元化。为确保财务工作安全有序，高校应结合实际情况，加强预算收支管理，完善财务运行机制，形成科学有效的内部控制体系。

建立健全高校财务内部控制制度是其内控建设的重要一环，是高校长远发展的软实力，也是考核一个高校内涵建设的重要标准。然而，由于高校具有社会角色多样化和经费来源渠道单一化等管理特点，导致目前高校的内控管理风险较高，在执行力方面还存在空白区域。另外，由于高校具有特殊的经济业务性质，难以用具体量化的数据来确定内控衡量标准，至今为止我国还没有建立比较权威的、符合高校实际情况的财务内部控制体系。因此，在高校内部建立适合其自身发展且具有鲜明行业特色的内部控制体系具有必要性。

三、基于内部控制视角的高校财务管理存在的问题

（一）内部控制环境亟待改善

1.缺乏执行力度。因为高校所有的经济活动都涉及资金收支，财务部门可以及时发現内部控制体系存在的问题和漏洞，但财务部门与其他管理部门尚属平级，直接解决所遇问题的职权有限，需向上级领导逐层汇报，这一过程会造成信息延误甚至缺失。与此同时，高校以培养人才为主要工作任务，财务部门的重要性次于科研部门和教学部门，领导层对内部控制体系的认知也比较局限。因此，财务部门在经济活动中发现的内部控制问题容易被忽视，也难以提上主要议事日程，致使出现的内控问题往往得不到有效解决。

2.地位不明确。高校财务部门作为高校管理者的身份较为被动，具有哪些责任和权力，往往界定不明确，表面来看财务部门事事都参与，但主要任务是给予充足的资金保障以及审查经济事项的合规性，从这一层面可以看出财务部门的权责划分不明，致使其想为而不能为。此外，由于受到其他因素的影响，如治理结构、政策制度、领导重视程度、业务水平等，导致财务部门难以进行清晰的权责定位，不能很好地发挥作用。

3.专业性不够。目前，高校招生自主权不断扩大，经济活动的内容也越来越多，大多数高校逐步建立起新型的教育模式，即学校面向社会自主办学，政府进行宏观调控。财务部门处于高校经济活动的核心地位，财务人员的专业素质、创新能力、研究和解决问题能力需要不断提高，例如：如何将预算管理和绩效评价相结合、如何设置内控评价指标、如何评价指标的合理性、如何考核内控执行力度、内控管理如何与财务数据相联系等，虽然这些问题大多超出会计日常核算范围，但在内部控制体系中财务部门的作用不可或缺。因此，财务部门应该主动提出问题，进而努力解决问题，这些都要求财务人员的专业水平要达到一个更高的层次。

（二）风险管理意识薄弱

1.债务筹资风险。大多数高校都承担着巨大的债务风险，主要是因为高校的学费收入和政府财政拨款提供的资金不能满足新校区大规模基础设施建设的需求，为了弥补资金缺口，高校往往承担着高额银行贷款和巨额银行利息。

2.预算管理风险。高校财务部门通常设有专门的预算部门或预算岗位，但院系等二级单位并无专门预算管理人员，导致预算编制的精准性和科学性较低。另外，学校预算的编制和执行、预算绩效的评价和分析体系尚不健全，存在较高的预算管理风险。

3.经济活动业务风险。许多高校存在内部不相容岗位没有严格分离、授权审批制度执行不严等现象，主要原因是风险防范意识缺乏，管理机制不完善，内控风险机制不受重视等。内部控制制度不健全，加上远程报账、网上支付等会计信息化带来的便捷条件，可能会出现同一个业务员以不同身份进入操作系统行使不同权限的现象，为高校财务工作带来风险。

（三）缺少现代信息技术支持，信息沟通不畅

社会改革要求高校实现内部信息资源共享，形成整体发展，但在实际工作中财务人员大多相互依赖、相互等待和推诿，工作积极性不高，交流讨论也较少，财务部门处于科室和校领导中间，易出现上下信息沟通不畅的现象，这种情况下很难构建有效的信息系统分析模型，进而难以为高校教学和科研管理工作提供可靠的财务信息。endprint

（四）财务信息公开透明度不高

在很多高校中，只有校长等相关领导了解学校的财务状况，学校经费来源、年度预决算、工程招投标、收费情况、“三公”经费、资金的使用情况并未向教职工和相关利益群体公开，尚未达到2010年教育部推行的《高等学校信息公开办法》和内部控制规范中有关信息公开的要求，也与政府倡导的“渐进式推进政务公开化、公众监管渠道逐步畅通”相违背。究其原因主要是在具体操作时可借鉴的成功经验较少，且顾忌公开信息后可能会引起社会公众的不良反应和许多偏见。

（五）财务监督机制不完善

很多高校在经济业务管理过程中缺少有效的财务监督机制，存在“所有者缺位”现象。目前，大多数高校是审计处、监察处、纪检委三部门联合办公，共同实施监督检查工作，但其监督力度不足，缺乏震慑力，致使许多内控问题不能及时反馈并得以解决。另一方面，有效的监督检查应当在事前或者事中进行，但大多数高校对内部控制情况的监督多为被动行为，通常是事后检查，即使进行事前和事中检查也并未起到实质和有效的作用，只是形式上参与。

四、内部控制视角下高校财务管理完善建议

（一）优化内控环境建设，培养会计专业人才

1.明確财务部门在内部控制体系中的地位。学校经济活动均涉及财务部门，财务部门内部应该设置内控专职岗位，或者被确立为牵头部门。内部控制工作覆盖高校经济活动的全部内容，涉及范围广，实施内部控制需要对各部门的权利与责任进行明确界定与分工，也会涉及内部权力集中的重点领域和关键岗位，这将不可避免地侵犯到相关利益群体的权益，使内部控制制度的实施受到阻碍。因此，高校领导必须给予足够重视，切实加强组织领导，成立内部控制领导小组，制定有效措施，确保结果真实，通过“以评促建”方式推动高校提高内部控制水平。

2.不断提高财务人员的职业素质。包括认真踏实、客观公正、勇于创新，具备熟练的会计电算化操作技能、沟通与协调能力、团队协作意识，提高财务信息化水平和财务管理水平，强化预算的绩效考核意识、风险管理意识和防范意识，加强业务骨干队伍建设，培养一批业务能力强、综合素质高的会计专业人才。另外，鼓励高校的会计人员参加专业知识的学习和培训，注重专业技术人员职称的评审和聘用，完善内部轮岗和绩效考核机制，优化内控建设环境，构建科学的内控系统。

（二）树立风险意识，完善内控机制

1.开拓多元化的筹资渠道，以资金运筹管理为重点。高校的筹资模式是在政府财政拨款的基础上，拓宽自筹经费的渠道，以降低筹资风险。首先，提高教学水平和科研能力，强化自身的社会服务意识，积极争取政府支持的财政拨款。其次，与企业签订“特许权协议”，开展BOT（Build-Operate-Transfer）项目，利用多元化筹资方式筹集资金。引入私营企业参与基础设施建设，偿还债务的资金来源即为建成某项目并投入使用后的现金流量。最后，在发挥自身资源优势的基础上，借助科技产业处和地方企业等社会力量，努力将科研成果转化为生产力，为学校的创收开辟一条重要途径。例如，福建农林大学在制浆造纸、食品保鲜、作物学等方面具有专业优势，福建新日鲜集团有限公司全资投资，双方将技术与资金有效结合，共同建成了新日鲜科技大楼。

2.实施精细化预算管理，建立预算绩效评价体系。一方面，高校应该成立专门负责编制预算、管理预算执行情况和进行预算绩效评价的科室或岗位，依法安排财政支出，调整和优化资金结构。为了解决学校二级单位预算编制粗略的问题，预算编制部门应对二级预算单位的预算支出事项进行调研、沟通和督促，进一步提高院系执行预算的自觉性和积极性。同时，为了准确了解未来资金的使用方向与用途，还应当与学校领导保持积极有效的沟通，编制“自上而下”的总体预算，实现校内收支预算与财政部门预算相对应，有效提高预算的精确性、科学性和规范性。另一方面，建立预算绩效评价体系。为了规范支出行为，提高资金使用效益，高校应该按照资金性质、使用方向、支付进度、效益目标等内容，建立预算绩效评价体系，监督和考核预算的执行情况，并将最终评价结果计入绩效考评管理系统。

3.完善财务管理的内部会计制度，发挥会计核算的基础性作用。健全收支审批管理机制，从票据管理、收入收缴、收入核算等方面建立收入管理制度，从支出范围与标准、审批权限与审批流程、支出核算等方面建立支出管理制度；不相容岗位相分离，使不同岗位的人员互相牵制，确保会计信息的准确性、客观性和真实性；设置内部稽核岗位，充分发挥其监督作用，及时发现自身存在的问题，强化内部控制制度；结合高校的实际情况，建立高校财务评价指标体系，分析评价高校的财务管理状况，为领导决策判断提供依据。

（三）搭建财务信息平台，加强信息沟通交流

现代信息技术在高校建立财务内部控制体系过程中发挥着至关重要的作用。首先，高校财务部门应该在自身业务流程和内部特点的基础上，借助“互联网+”和大数据的力量，构建财务信息技术平台。广大师生可以通过开通微信平台及时、快捷地获取财务信息，与财务人员互动交流，咨询、探讨和解决相关财务问题。启用网上科研管理系统，实现科研经费使用计划申报、审批、调整、查询等网络化管理。各部门可以通过财务信息平台获取相关信息，实现资源共享，还可以有效控制运作成本、项目经费收支情况、预算执行情况等。其次，利用技术手段加强信息交流的同时，财务人员应积极主动地同各部门进行沟通。安排财务工作人员定时、集中到各院系现场开展报销咨询、答疑、票据审核等业务，宣传和介绍财务信息化技术，为教职工办理财务事项提供方便。最后，信息化平台需要不断更新和升级。应对高校财务专业人员进行信息技术知识培训，使之成为具有财务会计和计算机知识的复合型人才。这些人才参与信息化建设，需要不断提高会计电算化水平，适应财务信息化建设的要求。

（四）制定决策披露制度，有序推进信息公开

高校财务信息公开可以有效监督财务工作，切实保障学校职工和学生对财务信息的知情权、建议权和参与权，反映社会公众的需求，为上级部门制定政策提供依据，财务信息公开也是实现高校可持续发展的内在需求。高校应结合相关法律法规，制定信息公开制度，调整信息公开策略，既保证程序规范有序，又不流于形式，实现财务信息依法、规范、及时公开。

另外，应拓宽高校财务信息公开的渠道。如规定通过教代会、党代会等形式向广大教职工报告学校预决算情况和财务状况，并在报告内容和方式上有所创新；以此为基础，创建一个财务信息公开的平台，对于校园建设等重大项目，除了要求财务领导小组审批外，还需要听取师生员工的建议。总之，为了使高校财务制度更加规范、管理更加民主、决策更加科学，高校应该完善财务信息公开机制，确保财务工作能够得到合理有效的监督。

（五）加强审计内外结合，逐步拓宽监控渠道

高校应健全内部审计机构，完善内部审计制度，使审计工作内外结合。首先，强化内部审计的力度。为确保内部审计工作重心由事后监督转移到事前预防和事中控制，高校审计部门应独立履行审计职责，定期或不定期地对学校的经济活动进行审计。其次，成立稽查室并安排专人对账务进行稽核。加大对高校一级财务机构和院系等二级财务机构的审核力度，防患于未然。最后，加强内外部审计机构的沟通与合作。审计工作包括内部监督和外部监督两部分，内部人员了解单位的经营发展状况，有助于发现财务工作中存在的问题，对促进财务工作法制化和规范化具有重要作用。由于高校普遍缺乏内部控制意识，可以发挥政府的作用，按照政府出台的相关法律法规规范高校行为，建立健全内部控制制度。还应聘请其他单位的财务专家和会计师事务所的专业审计人员，通过他们对财务工作进行监督检查，有利于规范高校财务行为，提高财务管理水平。总之，通过多种渠道监督高校的财务工作，预防贪污腐败行为，维护高校的合法权益。

综上所述，在我国高校建立科学的内部控制体系，可以通过调动一切积极因素，优化高校治理结构，提高财务管理水平，促进教学和科研活动有序进行，确保高校发展目标的实现。建立高校财务内部控制体系的最终目标就是兼顾高校的短期利益和长远利益、局部利益和整体利益，稳步提升高校的竞争力和综合实力，实现我国高校健康、有序和可持续发展。

参考文献：

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