基于地方政府投融资平台公司的融资问题研究

张本龙　黎海林

摘 要：近年来，我国公共基础设施建设规模不断扩大，如果所有建设投入全部由政府来承担，必然会增加地方政府的财政压力。为了解决这一问题，地方政府投融资平台公司应运而生。由于国内地方政府投融资平台公司的出现时间较晚，目前在实际运营中还存在一些问题，文章分别从规范地方政府担保行为、发展多样化融资方式等方面，就如何解决投融资平台融资问题提出了几点建议。

关键词：投融资平台；担保机制；问题；建议

引言：地方政府投融资平台在解决基础设施建设和促进地方经济发展等方面发挥了重要作用。随着地方政府投融资平台整体规模的不断扩大，也出现了一系列的问题，担保能力不足、风险防控意识不弱、融资平台信贷管理缺失等，已经成为制约地方政府投融资平台建设和金融市场健康发展的主要障碍。因此，探究新形势下地方政府投融资平台融资问题具有重要的应用价值。

一、地方政府投融资平台的融资渠道

自2009年央行发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》以来，地方政府投融资平台的数量和规模都得到了快速发展。在融资方式上，除了财政拨款外，主要的渠道还有债务性融资（商业银行贷款、主权外债等）、债券融资（城投类企业债券）和资源型融资（土地融资、特许经营权融资等）等多种。

1、以银行贷款为主要融资渠道

商业银行贷款是现阶段地方政府投融资平台融资的主要渠道，现阶段国内各地政府中大约有80%的资金来自于商业银行贷款。以商业银行为主的融资方式，其优点在于贷款审批速度快，程序相对灵活、方便。特别是一些本身经济基础较为薄弱的地区，由于地方政府的财政收入有限，短中期的商业银行贷款成为地方政府解决资金短缺问题的有效方法。

2、以地方政府债券进行融资

地方政府可以通过发行城投类企业债券来获取资金，相比于股票融资，这种融资方式的风险更低，并且对于资本的吸引力更大。在使用这种方式融资时，需要注意城投类企业债券与真正意义上企业债券的区别，发行方主要承担地方政府的相关职能并享受相应的优惠政策，很少基于利润最大化原则进行自主经营和自负盈亏。

二、地方政府投融资平台现行融资方式存在的问题

1、融资渠道单一

在合法前提下，任何融资渠道都是允许的，这其中既包括商业银行等传统融资模式，也涉及到近年来新兴的互联网金融贷款等。但是目前来看，地方政府投融资平台公司的融资渠道还是相对单一。政府信用担保、商业银行贷款两种融资模式，几乎占到了投融资平台资金来源的95%，其中仅商业银行占比就达到了80%。由于融资渠道单一，一旦商业银行不能提供贷款，将会影响到地方政府建设工作的开展。

2、对土地升值依赖过大

以政府信用为主的担保机制，抵押物资通常是土地。对于借贷方来说，借贷是建立在对土地价格上涨有良好预期前提下的。从近年来的市场发展形势来看，确实取得了正向激励作用。土地成本不断上涨，土地出让顺利，可以如期归还贷款。但是在未来几年甚至十几年时间里，如果土地价格转而下跌，导致土地无法高于成本转让，地方政府不能顺利归还贷款，就会引发融资风险。

3、多头借款，违规挪用

在一些资金需求较大的基建项目中，地方政府投融资平台需要分别从多个金融机构进行融资。这种融资模式虽然能够为政府基建项目建设提供充足的资金支持，但是也容易造成监管困难。资金使用不透明。而银行方面的实际监控手段较弱，容易造成信贷资金的风险，这就造成了银行及地方政府的双重损失。

三、完善地方政府投融资平台发展模式的政策建议

1、规范地方政府担保行为

虽然近年来我国在地方政府投融资平台融资规范制度建设方面取得了一定成绩，但是还存在诸多有待完善的地方。通過进一步完善《担保法》、《预算法》等相关法规，建立必要的司法保护和支撑，规范和约束地方政府的融资担保行为。另外，还要引进外部监督机制，对政府担保行为进行动态监督，形成一定的约束力，对于潜在的融资风险能够做到及时发现、及时控制，既可以满足融资需求，又实现风险可控。

2、发展多样化融资方式

目前可供选择的融资方式有资源型融资，如地方政府利用所掌握的土地资产，通过拍卖、抵押贷款等方式进行融资。平台公司可以根据自身需要，选择一种或多种融资模式。需要注意的是，如果投融资平台同时选择多种融资模式，应当注意相互之间的搭配，以发挥最佳价值。另外，在选择这些新型融资渠道时，也需要提前开展市场调研工作，对其运作模式、安全风险等有一个全面的评估。

四、新形势下地方政府投融资平台的转型发展策略

1、国家新政策对地方政府投融资平台的影响

国发〔2014〕43号文和新预算法之后，财政部期望财政资金、地方债券、PPP成为其主要通道。此前甚至包括现在，地方政府所属平台类专营公司作为企业身份在资本市场的融资能力在其中的辗转腾挪上可以发挥巨大的作用，尤其在一线城市这方面运作的优势较为突出。而在三四线城市，平台公司专业化能力低，几乎没有可控制的运营类资产，且金融市场对接能力也低，也就容易导致其玩简单的政府购买服务买工程的传统游戏，由此也成为本次财预[2017]87号文规范整治行动的对象。

2、地方政府投融资平台转型思考

国家对地方政府通过投融资平台非可控、非长期规划的融资行为进行规范，必然也需要为地方政府提供补充性或者替代性的融资渠道。地方债券及专项债券是依赖一般性公共预算的部分税收作为偿还保障的替代项，也包括财预〔2017〕62号的土地储备债券、财预〔2017〕97号提到的收费公路债券等专项债券。另一个合法的融资通道则是PPP，当然，它被限制在一般公共预算支出的10%的范围内。

结论：地方政府投融资平台在缓解政府资金压力，应对经济发展“新常态”方面发挥了积极作用。但是我们也应当客观看待地方政府投融资平台公司存在的隐患和风险。通过完善法律法规，规范政府担保行为等综合措施，充分发挥地方政府投融资平台公司的价值。

参考文献：

[1] 苏玉峰.河南省地方政府投融资平台的问题及对策探讨[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2014（2）：59-61.

[2] 陈复昌.基于宏观管理视角的地方政府投融资平台风险问题研究[J].河南广播电视大学学报，2014，27（3）：43-46.