完善失业保险促进就业功能探讨

薛彬

完善失业保险促进就业功能探讨

薛彬

我国的失业保险制度历经30多年的发展，其基本功能逐步健全，覆盖面也逐步扩大，为保障职工失业后的基本生活，为维护社会稳定起到积极的作用。但从失业保险体制在实际执行过程来看，我国失业保险的功能偏重于保障失业人员的基本生活，其促就业功能没有得到应有的发挥。本文就失业保险制度自身内在要求，探讨完善失业保险促进就业功能。

一、促进就业是失业保险制度的内在要求

（一）失业保险为促进就业提供基本保证

失业保险是由国家确立的一项社会保障制度，其主要核心内容是保障失业人员的基本生活需要，维护社会安定；并通过各种措施，去帮助其实现再就业，保障生活和促进就业是失业保险自身具备的两大功能。失业保险促进就业是在确保失业人员失业保险待遇的前提下，进一步扩大失业保险基金的使用范围，用失业保险基金支持参保单位开展转业（转岗）培训、支持参保员工提高就业技能、支持失业人员自主创业或灵活就业，失业保险是通过促进就业的方式控制和减少失业。同时，失业保险促进就业，不仅要帮助失去工作的劳动者实现再就业，更重要的是要提高劳动者尽可能的稳定就业。用人单位积极缴纳失业保险费以及其他各项社会保险费，能在一定程度上控制或减少失业现象，可以从源头上促进就业稳定，也可以为促进就业提供更多的资金保证，使失业保险促进就业工作步入良性循环轨道。

（二）失业保险不断完善其促进就业功能

随着我国市场经济的不断发展与完善，社会更加关注就业与再就业工作，失业保险促进就业功能也不断得到充实和完善。

1.从失业保险制度本身来说。福建省失业保险制度从1986年《关于贯彻国务院〈国营企业职工待业保险暂行规定〉的实施细则》到2006年《福建省失业保险条例》颁布，失业保险政策经过三次的大调整，促进就业功能得到不断完善。一是确立了我国失业保险保障基本生活和促进再就业的基本宗旨，现行《条例》第一条规定：为了保障劳动者失业期间的基本生活，促进再就业，制定本条例。二是现行《条例》对促进失业人员再就业有明确规定。失业人员在领取失业保险金期间，参加技能培训或通过职业介绍机构介绍就业的，可享受职业培训和职业介绍补贴。单位招用失业人员并现其签订一个以上劳动合同的，可申请职业培训补贴，用于再就业培训等。

2.从失业保险相关配套政策来说。为了充分发挥失业保险制度促进再就业功能，国家出台失业保险促进就业的配套政策，不断完善失业保险促进就业功能。2006年劳动保障部和财政部布置适当扩大失业保险基金支出试点工作，试点在东部7省市开展，基金支出扩大到社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出等。鼓励企业吸纳失业人员，鼓励失业人员创业，有力促进了再就业工作的开展。2014年国家人社、财政、发改和工信等四部门出台失业保险支持企业稳定岗位政策，更好地发挥失业保险预防失业、促进就业作用，激励企业承担稳定就业的社会责任。2017年人社部和财政部出台失业保险支持参保职工提升职业技能政策，鼓励参保对象提高就业技能，这对预防失业、稳定就业，全面发挥失业保险功能具有重要作用。

二、失业保险促进就业存在主要问题

（一）失业保险促进就业功能没能有效发挥有认识上原因

失业保险保障生活功能，在国企改革过程中起到不可替代的作用。就南平市来说，90年代末运用失业保险基金支持企业“关、停、并、转”，保障进中心的下岗职工的基本生活，推动了国有企业改革的深化。2000年之后国企改革进一步深化，大量职工被推向社会，通过发放失业保险金，保障失业人员基本生活，确保国企改革平稳度过。各级政府都充分认识到失业保险对社会稳定起到“安全网”和“减震器”作用，把失业保险金发放作为失业保险稳定社会的工作重点。因此，忽视了失业保险促进就业这一重要功能。

（二）失业保险促进就业制度及配套政策没得到有效落实

国务院《失业保险条例》虽然明确了促进就业的规定：领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴，补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。但并没有得到有效落实，福建省没有制定具体的操作办法和发放标准，各地也无法执行。从2006年开始国家出台一系列失业保险促进就业配套政策，由于失业保险保生活这一功能在人们思想里已根深蒂固，执行新政策总是前瞻后顾，也没有很好落实。南平市在2014年前失业保险促进就业资金基本没有支出，2015年失业保险金支出6025万元，促进就业支出不足20万元。

（三）失业保险制度缺乏有效激励机制来促进和稳定就业

对于享受失业保险待遇的人员，失业保险制度没有制定缩短享受期限，促进其尽快就业的激励措施，因此绝大多数的享受失业保险待遇人员，按其应享受的期限，享受完失业保险待遇，也就出现“隐性”就业的现象。对于参保缴费对象，失业保险制度也没有制定相应的办法，来鼓励参保对象缴纳失业保险费，促进其稳定就业，由于失业保险缴费对象有可能终身都无法享受到失业保险待遇，产生缴纳失业保险费成为“负担”，不去享受失业保险待遇有“吃亏”的感觉。

三、完善失业保险促进就业工作的探讨

近年来失业保险促进就业工作，得到人们广泛的重视，国家相继出台相关失业保险促进就业配套政策，但在实际执行过程中还有不足之处,有些还需进一步完善。

（一）失业保险支持企业稳定岗位政策

2016年福建省将失业保险支持企业稳定岗位政策进一步扩大，范围扩大到所有符合条件的不裁员或少裁员企业，这项政策对促进就业和稳定就业起到积极的作用。该政策有项规定：统计裁员时，不包括自然减员人数。笔者认为此项规定虽然能有更多的企业享受到稳岗补贴政策，但也造成了岗位流失，不利于促进就业。既然是稳定岗位补助政策，就应该侧重考核企业的岗位增减情况，任何情况下企业岗位的减少都应进行相应的补充，鼓励企业稳定现有岗位或增加更多的岗位来促进就业和稳定就业。

（二）失业保险支持参保职工提升技能政策

2017年国家推出失业保险支持参保职工提升职业技能政策，通过提高职业技能来增强就业能力、稳定就业岗位。此项政策享受对象是取得职业资格证书或职业技能等级证书的参保缴费人员，而企、事业单位取得专业技术职称的参保缴费人员不在享受范围内。笔者认为既然是失业保险支持参保职工提升技能政策，不仅是技能提升也应包涵专业技能提升，特别是事业单位，工作相对稳定，享受失业保险待遇人数很少，此项政策不能享受，会影响事业单位失业保险参保缴费的积极性。

（三）制定鼓励失业人员创业奖励政策

在当前就业形势下，鼓励各类人员创业是促进就业的重要方式，通过创业可带动更多人就业。因此失业保险应制定扶持和鼓励领取失业保险金人员创业政策，对在享受失业保险待遇期间的失业人员，成功创办个体、私营企业的，在创业初期可从失业保险基金中提取经费给予补贴。可采取补贴办法有；一是在失业保险基金中设立“创业补贴”，一次性补贴3—5万元，作为创业初期的资本金；二是在失业保险基金中设立“创业贷款贴息补贴”，在创办初期向商业银行贷款，失业保险金可在一定的贷款额度和时限内给予利息补贴，鼓励失业人员自主创业。

（四）建立个人缴费账户鼓励稳定就业

失业保险费征收有单位缴费和个人缴费部分，但尚未建立个人缴费账户，无法知道个人缴纳失业保险情况，参保对象到了退休失业保险也没法有个准确的交代。因此建立失业保险个人缴费账户，制定失业保险个人账户返还制度，对稳定就业也会起到一定的作用。对于缴纳失业保险费达到一定年限，且退休前没有享受过失业保险待遇的参保人员，可将个人缴费部分及利息返还给参保人，鼓励其稳定就业。同时，建立失业保险个人缴费账户，参保缴费对象清楚个人缴费情况，也明白失业后待遇享受情况，对增强失业保险参保缴费意识也会起到积极作用。

（五）改变发放方式促使失业人员尽快就业

失业保险金的发放方式不同，对激励领取失业保险金人员积极寻找工作，缩短其失业时间有着重要影响。一是采用“递减式”发放。在失业的初期，发放较高的失业保险待遇，保证其基本生活，随着享受享受待遇期限延长，享受待遇的标准下降，这样可以刺激其尽快寻找就业岗位。二是采用“一次性”发放。这是鼓励和扶持领取失业保险金人员创业的发放方式，将失业人员未领完的失业保险金一次性发给他们，以减轻其创业负担，这也会激励更多失业人员的创业；三是发放“求职补贴”。对在领取失业保险金期间的失业人员，为缩短领取期限，主动进行求职，并成功就业的，给予一定“求职补贴”，以减轻其求职成本。以上方式不仅能促使失业人员尽快就业，同时也能促使“隐性就业”显性化。

（作者单位：南平市劳动就业中心）