康熙吏治得失

赵映林

“康乾盛世”是我国“三千年未变之局”的最后一个封建治世，历经康熙（1662—1722）、雍正（1723—1735）、乾隆（1736—1795）三朝，计134年。“康乾盛世”奠基于康熙年间，康熙朝吏治很有值得总结之处。

以王道仁政的理念施政，强调“德治”下的慎刑执法

“为政以德”、“为政以宽”，这是儒家的治国理念。儒家认为政治的中心是治民，而治民之道是教化。这与法家观点有别，法家不反对教化，但强调君主“治吏不治民”，而且是“重典治吏”。康熙接受的是儒家的观念，他认为要把国家治理好，实现四海宴安，征尘不起，路不拾遗，夜不闭户，就要“不以法令为极，而以教化为先”；“法令禁于一时，而教化维于可久”，也就是说只有教化才是实现长治久安的根本手段。而教化的核心是以义正民，所谓“以义正民”就是以德、正直，教育臣民不要违纪犯法。在康熙看来这是王道政治“教化”的终极目的。既然以义正民，故主张“国家致治，首在崇尚宽大”，这才符合儒家的“仁政”，而行“仁政”，必“以宽为本，以和平为贵，要处处息事宁人”。因为康熙强调“德治”，所以主张减除繁苛，简明律例，官员则敬慎执法。康熙亲政后指示各衙门的处分条例不应过于繁杂苛刻，对所有处罚条例订正斟酌，删繁就简。同时要求从中央到地方各级衙门必须敬慎执法，不得轻罪重判。他对司法部门的官员们说，老百姓犯法者众，其原因是你们这些官员没有很好地对百姓进行教化，老百姓一旦为饥寒所迫，就会铤而走险，触犯法律。康熙皇帝的这种看法在历朝历代君主中真是难能可贵。这种观点深深影响了自他之后的各代清帝，终有清一代没有出现过如汉唐那样的酷吏，也没有出现过如明代那样多的大规模株连。这在中国历史上是不多见的。再就是反对滥刑冤狱，有枉必伸，不得“诛名而不察实”。他主张平法治民，中国传统社会，地方的基层主官既是行政长官，也是司法官员，如一县之长的知县除了征收赋税外，最重要的一项工作就是审案。所以，康熙要求各级官员执法时一定要实事求是，不得滥用酷刑，严禁“诛名而不察实”。他下令，凡是问刑衙门、法司吏员、地方官员，无论案件大小都须掌握案件实情，据实审理。为了使狱情清明，确保无冤案，康熙规定了五条问刑原则：

——一切讯审衙门与法司，处理案件，都要以“中正之心，行平恕之道”；

——秉公审案，务得实情；

——定案必须“情法允协”，即合法合理合情，凡有罪未允协者，上级衙门一定要发回重审；

——一旦发现失误，一定要改正，做到正直明白无误，“有枉必伸”，审判者倘若明知自己判错了，还要隐瞒，使冤抑不伸，从重追究法司之罪；

——审理案件，不得放过一个坏人，也不得冤枉无罪之人，要遏制豪强，杜塞侥幸，使人守法。

康熙主张用法平允，用在老百姓身上也许问题不大，但用在官员身上，对官员比较宽容，发现问题偏重教育，处置不重，对吏治是不利的。督抚陛辞时，他会对他们交待：地方治理，总以安静为好，安静是地方之福。凡属员贪污先当训诫，若始终不改的，再参劾。他这么要求地方官，自己也这么做。如有一年户部官员受买办草豆人贿赂，共有176名官吏得银，共计64万两白银。康熙得报后，一怒之下，受贿者一律革职。谁知到了第二天，又改变主意了，只将户部尚书希福纳一人革职，其余受贿者，限期退赔，不再追究责任。可见在治吏问题上，康熙是考核从严，处理从轻。这样很难不出问题，在康熙时期贪官污吏明显多于明朝前期便是例证。顺治时，律法对贪赃枉法处罚极严，贪污10两白银就处死刑，所以大小官员在重刑面前无不重足而立，不敢轻易冒险贪赃。而康熙继位后认为处罚太重，遂废除苛刻用法，导致用法过宽，于是，贪腐案件（主要是小贪“苍蝇”）明显增多。古今中外，有杀身成仁、视死如归的仁人志士，没有不怕死的贪官污吏。因为官员贪腐就是为了享受，为了遗财于子孙，倘若命都没了，贪腐的目的何在？因而，对官员倘若以德治教化为主，收效有限。康熙的做法与朱元璋的重典治吏铁腕反腐形成了明显的效果差异。故而，针对小贪小腐不绝，在德治的主导下，康熙采取了刷清吏治的另外一些措施。

重视官员考核，尤其是

对高官的监管

吏治向来是国家盛衰治乱的关键，吏治好坏直接关系民心向背和政权安危。康熙主张德治，执法宽宥，这很容易让官员轻视朝廷法纪。从清代对官员的监管来看，职能部门考察官员，仍沿袭了明朝制度，即京察、大计和军政等。京察是考察京官，六年一次；大计是考察外官，三年一次；军政是考察武官，五年一次。每逢考察之年，由在京三品衙门堂官以上、地方督抚与武官提督、总兵自陈功过，类似于20世纪90年代机关事业单位每逢年底的总结考核。吏部、都察院根据各官自陈功过，加以甄别后开列事实报告皇帝候旨。其下属官员，分别由衙门主官、督抚、提督负责考核，考察毕造册呈送吏部、都察院。根据考核结果，经皇帝批准，记录在案，决定升赏、降革。康熙觉得三年、五年、六年相隔时间长了点，又增加了一个“两年举劾”之制。“两年举劾”即由军政长官举劾属下功过，分别奖惩。康熙担心时间久了，大家会疲沓，使“举劾”流于形式，他又弄了“亲察”。所谓“亲察”就是康熙不时经常地召见官员，通过亲自接触交谈，进行考察。如官员们离京赴任前，要向皇帝陛辞。此时，康熙会有针对性地同陛辞官员研讨问题，提出要求，做考察。对州县官员和地方武官，赴任前，康熙也会下令引见，“亲验补授”，倘若發现庸劣之员，立即“罢斥之”。

康熙一生六次南巡，出巡时均作察吏之举。每次巡视，都会周览民情，察访吏治，发现官员不称职，立予革职，并追究督抚不早行参奏的责任。

除此之外，还实行密折奏事。这是针对统治集团内部矛盾日多，座师门生故吏结交难以禁止，瞒上欺下之事增多，特令大臣官员“皆奏密折”，以逞明目达聪之意。享有密折奏事权的主要官员是地方督抚、提督、总兵、钦差大臣，临时差遣到各地办事的官员回朝复命时，也可将所见所闻专折密奏。如一侍卫到某地办事回京时，当地督抚共赠银6000两，被人密折奏报，康熙下令彻查。再如江南山东等地，盐贼横行，以致官盐壅塞，商旅受害，可该地督抚、提督、总兵诸官，竟无一人据实奏陈，江宁织造曹寅（曹雪芹祖父）、李煦密折奏报才使康熙了解情况后采取措施解决。不过，密折奏报有时不一定真实，很容易被官场内斗利用。endprint

官场惯例是下级看上级，一级看一级。所以，康熙认为“大臣为小臣表率，京官为外吏之观型，大法则小廉，源清则流洁”，并说“此从来不易之理”。因此，康熙把治吏的重点放在高官身上，即地方为督、抚两级，朝廷为三品以上京官。清代十八行省，一省或两省设总督一名，正二品，加尚书衔者为从一品，“掌综治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆”，权力极大。每省设巡抚一人，从二品，加侍郎衔者为正二品，权力仅次于总督，“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊”。所以，地方长官督抚接受皇帝委托，全面负责地方一切事务，并有单独向皇帝奏事之权，其地位尊崇，号曰封疆大吏。督抚在地方，远离京城，直接对府、州、县各级基层官员和百姓发号施令，与民间利害安危关系重大，而且直接影响到下属各级官吏队伍好坏。地方督抚一旦贪腐有问题，地方官员往往寅缘为奸，时间一长，盘根错节，处理一个官员，就引起反弹。

京官手握官员任免大权与钱粮奏销权，权势很重，故地方督抚往往攀结京官，久之，形成难以撼动的关系网。说京官权势重，举一个可能大家都熟悉的例子就能明白这其中的厉害了。晚清曾国藩镇压了太平天国，被称为“中兴名臣”，封侯拜相，位极人臣。当战事结束之后，曾国藩需要报销历年来的军饷。按照清代财务制度，曾国藩需要先将历年来的军费开支逐项统计，造表编成清册，送户部审核后，由户部再呈报皇帝批准予以报销。然而，事情遠非例行公事那样简单。因为要户部审查，什么能报销什么不给报销，全在户部官吏手中。户部官吏如要在鸡蛋里挑石头，再光明正大的支出也过不了他们这一关。那么，怎样才能让户部官员不为难报销人？这就要靠潜规则——“部费”来通关。“部费”就是向户部官员行贿的经费。“部费”得多少呢？曾国藩让李鸿章去打听，反馈回来的消息是一厘三毫的回扣，也就是报销100两，“部费”是一两三钱。曾国藩需要报销的军费总计是3000多万两，按此一算，“部费”是40多万两，把曾国藩吓了一跳。后来托人一再疏通，降到8万两。巧的是恰好皇帝的批复到了。出于考虑曾国藩平定太平天国和捻军之乱，就钦准了，省了户部审核关，曾国藩对此感激涕零。按理说，这8万两“部费”可以不出了。可曾国藩说以后还是要与户部打交道的，“部费”还是照给吧。虽然曾国藩报销的事发生在晚清时期，但官场的此类潜规则从清初就存在了，其原因之一与明朝相似——官俸太薄。官员的俸禄低了，他要养家糊口，更不要说体面地生活了。况且官员们的幕宾收入是由幕主（官员）支付的。这也是后来清政府推行“养廉银”的一个重要原因。

正因为京官们的权势，终有清一代，封疆大吏们无有不攀交京官的。所以，当时就有“民生安危视吏治，吏治贪廉视督抚”之说。因此，康熙始终把治吏的重点放在高级官员身上。特别规定：凡督抚司道官员与在京大臣各官，彼此谒见、馈送，因事营求，以及派家人“问候”、来往者，行贿受贿的一律革职；官员本人不知其事者一律降两级使用，而经手此事的两家家人“俱正法”。人总是怕死的，如此一来，效果好得出奇。

康熙后来又开启科道风闻参劾之例，也是针对高官的举措。之所以开启风闻言事是因为贪腐案件屡禁不绝。他对大学士说：对于贪官污吏，因为没有抓住他贪污的证据，因此别人多不敢妄加参奏，过去有风闻即可参奏的先例，如今可再行此例，使贪官有所畏惧；若有挟仇参奏者，则严加惩处。虽然朝中大臣反对者居多，但康熙决意实行，后来大学士明珠、湖广巡抚张汧等贪腐大案均是科道言官参劾拿下的。

大张旗鼓表彰清官以激励

各级官员

康熙选官“德”的标准第一是清廉。发现清官，康熙就非常重视，予以奖励，号召官员们学习。今年一月，中央电视台一套综合频道黄金时段播放的电视剧《于成龙》，就是以真人真事为蓝本的。于成龙，山西永宁人，顺治十八年（1661年）任广西罗城知县，康熙六年（1667年）升四川合州知州。康熙八年（1669年）升湖广黄州府同知，之后历任武昌知府、黄州府知府、江防道员、福建按察使、布政使，康熙十九年迁直隶巡抚，再迁江南总督。任基层地方官时，洁己爱民，建学宫，创养济院收养鳏寡孤独老人。他不仅以地方官的身份治理地方，还以自身的人格感化百姓，与普通百姓建立起家人父子般的亲密关系，一些老百姓常常环集衙门问安，家中婚丧嫁祭，事事与他商量。做地方官除朝廷俸禄外，分文不取。他自奉菲薄，生活清苦，百姓称之为“于青菜”。他不仅受到百姓爱戴，也受到上司器重，被荐为“廉能第一”。在封疆大吏任上，仍是两袖清风，一尘不染，处理政务是非分明，支持廉洁官吏，劾罢贪黩县令。康熙亲自接见他，称其为“清官第一”，赏赐白金、良马、御制诗，大张旗鼓地表彰他。于成龙去世后加赠太子太保，荫一子入监，御书“高行清粹”四字为祠额，撰楹联赐之，时常在诸官面前赞叹于成龙实为“天下廉吏第一”，号令全国官员以于成龙为榜样，鼓励官员们争做清官。

在康熙的提倡推动下，继于成龙之后，的确出现了一些清官，如张鹏翮，先后任山东兖州太守、苏州知府、江南学政、浙江巡抚，直至入京任左都御史、刑部尚书、吏部尚书，为官几十载，一直公清节俭，不受一礼，食无兼味，仅有薄田数亩。吏部为中央机关六部之首，掌管全国官吏的任免、考课、升降、调动，为了对付前来说情、请托者，张鹏翮在府邸的厅堂上，树了一尊关公塑像，周仓持刀威严旁立。神座旁摆一书案。每逢亲朋好友私事请托，他便指着塑像说：关帝君在上，岂敢营私徇隐！借以打消登门请托者的妄想。此外那时有名之清官还有彭鹏、郭琇、李光地、张伯行等。

康熙以儒家仁政为治国指导思想，失于宽容。《清史稿》中有个例子，大臣奏说全国征粮，地方官收“火耗”，如果不控制，就会给官员贪污提供便利，康熙却说，官俸微薄，适当给他们捞些，对那些努力工作的官员也是一种补偿。千里长堤，溃于蚁穴。到康熙晚年已是吏治松懈，腐败丛生，结果弄得国家财政入不敷出。他驾崩的那一年，国库存银仅有800万两，而在三年前，国库尚有存银5000多万两。大张旗鼓表彰清官，让人效法，不是制度保障，那是人治，难免人亡政息。而风闻奏事，虽然可以起到震慑作用，但很容易变成攻讦的工具，特别于朋党，风闻奏事几无正面效应。康乾盛世100多年，官场清廉远不如明朝前期的洪武、仁、宣时期。而贪腐官员中又以满八旗出身的为多，这与他们享有的特权有关。

（作者系江苏省工运研究所研究员，江苏省作家协会会员）

责任编辑：彭安玉endprint