东北地区玉米收储制度改革浅议

李如珍，施啸奔

(1.中粮集团中粮生化专业化平台，北京 100005； 2.国家知识产权局专利局，北京 100088)

东北地区玉米收储制度改革浅议

李如珍1，施啸奔2

(1.中粮集团中粮生化专业化平台，北京 100005； 2.国家知识产权局专利局，北京 100088)

2008年，为防止谷贱伤农和解决东北玉米主产区农民卖粮难问题，国家出台了玉米临储政策，有效缓解了东北地区农民卖粮难问题，提升了市场价格，保护了农民利益和种玉米的积极性。之后随着玉米收购价格不断提高，逐渐出现了国际与国内、关外与关内价格倒挂的现象，库存量逐年增长，财政负担沉重；此外，受金融危机影响，农产品价格大幅回落，下游深加工产品价格下跌，玉米深加工产能过剩，改革已经成为市场共识。2016年国家进行玉米收储制度改革，实行市场化收购加补贴的新机制。我们详细分析了2008年～2015年我国玉米市场情况、存在的问题、政策调整情况，并探讨了促进我国玉米种植和加工产业健康发展的建议。

玉米临时收储政策；库存；燃料乙醇

玉米是世界三大粮食作物之一，起源于美洲，16世纪中叶传入中国，至今在我国已有近500年栽培历史。由于其产量高、增产潜力大、管理方便、用途广泛，不但是粮饲兼用作物，而且还是重要的工业原料，随着经济发展，消费需求不断增加[1]。我国国家统计局发布的数据显示，2016年我国粮食产量为6.162亿t，较上年减少0.8%；其中，玉米产量为2.196亿t，低于上年的2.246亿t，降幅2.3%。

我国玉米自2008年开始在东北地区实行临储政策，近年来玉米连年丰收，消费需求放缓，库存大幅增加，2015年末库存量2亿多t，在此背景下，为顺应农业发展和结构调整的新形势，2016年中央1号文件提出，按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。分析近年来我国玉米市场的基本情况、存在的问题及政策变化，探讨下一步促进玉米种植和加工产业健康发展的建议，对推动我国玉米产业持续健康发展、保障国家粮食安全具有重大意义。

1 2008年～2015年我国玉米市场的基本情况

1.1我国玉米产量逐年增长，消费量波动不大

2008年以来，国内玉米产量整体上逐年增长，2015年产量达到22 463.2万t。2011年以来，国内玉米消费量保持在17 000～18 000万t，波动不大。

2008年～2015年玉米产量、消费量见图1。

图1 2008年～2015年玉米产量和消费量图

由图1可见，2008年～2012年，国内玉米产量略大于消费量，2013年以来国内玉米产量明显大于消费量，且逐年扩大，2015年差额达到近5 000万t。

2008年～2015年饲料用和工业用玉米消费量情况见图2。

图2 2008年～2015年饲料用和工业用玉米消费量情况图

由图2可见，玉米消费主要有饲料用消费、工业用消费和口粮消费，其中饲料和工业消费占比90%以上，口粮消费每年稳定在90万t左右，但口粮消费占有的比例越来越小[1]。2008年以来，饲料用玉米消费量逐年略有上涨，近年来维持在1.1亿t左右，约占玉米消费量的63%。工业用玉米消费量2010年同比大幅增长，此后基本保持在5 000～5 500万t，约占玉米消费量的30%。

1.2玉米出口量维持在较低水平，进口量总体呈先增后降的趋势

自2008年以来，我国玉米价格不断上涨，国内需求增长较快，玉米出口量基本维持在30万t以下的较低水平，且整体呈下降趋势。

国家对玉米进口实行配额管理，配额内关税仅为1%，2004年～2015年一直维持在720万t水平不变，一旦超过关税配额数量后将采用正常关税，即65%的税率。2008年～2015年实际进口量控制在520万t以内，总体上呈先增后降的趋势。

2008年～2015年玉米进出口量情况见图3。

由图3可见，2010年之前(1995年除外)，我国玉米进口量很小，保持在10万t以下，2008年、2009年分别为5.0、8.4万t。2010年～2012年由于国内养殖业快速发展和玉米深加工业发展等原因，玉米进口量大幅增长。2010年大幅增加至157.3万t，特别是2012年进口量达到520.8万t的历史最高水平，较上年增加345.4万t，增幅196.9%。受美国转基因玉米退运时间的影响[2]，2013年进口量下降至326.6万t，降幅37.3%，2014年进口量进一步下降至259.9万t，降幅20.4%。2015年受国内玉米价格大幅高于国际玉米价格的影响，进口量增加到473万t，比上年增加213.1万t，增幅82.0%，为历史第三高水平。

2008年～2015年玉米进口价格与国内价格情况见图4。

图3 2008年～2015年玉米进出口量情况图

图4 2008年～2015年玉米进口价格与国内价格情况图

由图4可见，2011年～2014年，国内玉米平均价格维持在历史高位，达到2 200元/t左右，2015年以来回落到2010年1 800元/t的水平。进口玉米价格波动较大，2013年以来进口玉米价格低于国内玉米平均价格。

2 存在的问题

2008年秋粮上市后，我国东北地区粮食生产获得大丰收，市场价格持续走低，区域性、阶段性农民卖粮难问题突出，引起了政府高度关注，随即启动了玉米临储收购政策。临储玉米逐渐成为农民售粮主渠道，一定程度上有效缓解了东北地区农民卖粮难问题，提升了国内玉米市场价格，保护了农民利益，也调动了农民种植玉米的积极性，维护了市场稳定。但这也导致了农民市场反应能力的下降，种植户什么补贴高就种什么，不问市场需求，也缺乏引进技术、优良品种和优化种植结构的动力[3]，出现了诸多问题。

2.1玉米种植面积及产量逐年增加，产量阶段性供过于求

玉米临储收购价格逐年提高，使得玉米相对于其他粮食作物品种的比价优势更加突出，玉米种植比较收益上升，也使得更多耕地资源集中于玉米生产[4]。据国家统计局数据显示，2015年我国玉米种植达到38 119 000 hm2，较2008年增长8 255 000 hm2，增幅达27.6%，2008年～2015年我国玉米播种面积及产量总体呈逐步增长态势。而消费量2011年以来基本维持在1.7亿～1.8亿t，库存量逐年增加，导致玉米阶段性供过于求。

2.2玉米价格国际与国内、关外与关内倒挂，下游产品需求不足，深加工业发展低迷

2005年我国玉米深加工企业开始崛起，加工企业经过3年的快速增长，此后，尽管国家降低出口退税并提供相应的补贴，但深加工企业的发展在近几年已经进入瓶颈期[5]。受2008年金融危机影响，农产品价格大幅回落，下游深加工产品价格下跌，需求不足。上游玉米原料价格偏高，出现了国际与国内、关外与关内价格倒挂的现象。处在中间环节的玉米深加工行业产能出现过剩，增速开始放缓甚至出现负增长，玉米加工量、加工产品价格、销售收入和企业利润全线下滑，东北地区玉米深加工企业普遍亏损，甚至出现了大面积停产现象。

2.3玉米库存量持续增加，财政负担沉重

据调查，当前财政支付玉米临时储备收购费用约为每吨玉米2 050元，主要包括四部分：一是收购费用，标准为50元/t，二是保管费用，按年计算，标准为80～86元/t，三是储存库点建设补贴，露天储存罩棚仓70元/t，露天钢管囤117.5元/t，四是收购粮食资金的成本，东北地区玉米收购价约为1 730元/t，临时储备粮的收购资金由农业发展银行全额提供，利率执行人民银行基本利率。据国家粮食局统计数据，截至2016-03，仅玉米品种的政策粮库存储备已达2亿多t，按全国玉米政策粮库存2亿t计算，每年仅利息和仓储费用就高达数百亿元，财政负担沉重。其中存储时间超过或即将超过3年的库存达7 000万t，面临陈化质变和存储安全等极大风险[6]。

3 政策调整情况

3.1东北地区实施玉米收储制度改革

随着上述问题的凸现，调整和完善玉米临储制度已逐渐成为社会共识。2016年国家按照市场定价、价补分离的原则，将玉米收储制度政策调整为市场化收购加补贴的新机制。财政部及时制定和推进落实玉米生产者补贴、深加工和饲料企业收购加工奖补等政策。一方面，对生产者实行定额补贴，在玉米价格由市场形成的基础上，国家对各省(区)亩均补贴水平保持一致，补贴基期也在一定年限内保持不变。中央财政将一定数额的补贴资金拨付至省级财政，并赋予地方自主权，由各省区制定具体的补贴实施方案。另一方面，对玉米深加工企业收购并加工新产玉米给予一定奖补。东北三省一区根据财政部有关文件精神，分别制定印发了玉米生产者补贴制度实施方案和玉米深加工企业收购补贴方案。

内蒙古自治区印发了《内蒙古自治区建立玉米生产者补贴制度的实施方案》，明确玉米生产者补贴范围为全区玉米生产者，国家下达的补贴资金自治区不作结构调整调剂，全部用于补贴农民，实行差异补贴，将补贴资金向高产地区集中。为鼓励引导加工企业多收玉米，对销售收入在2 000万元以上的玉米深加工企业收购加工新产玉米给予200元/t的补助，中央、自治区、盟市及旗县财政按4∶ 3∶ 3出资。

黑龙江省人民政府办公厅印发了《2016年黑龙江省玉米生产者补贴实施方案》，提出省级相关部门根据中央财政下达我省的玉米生产者补贴资金总额(扣除按照规定由省里统筹用于种植结构调整部分)和当年全省玉米合法实际种植面积，确定全省统一补贴标准。出台了《关于做好黑龙江省玉米深加工企业收购加工2016年新产玉米补贴工作的通知》，补贴对象为全省2015年产品销售收入2 000万元及以上或具备年加工能力10万t及以上的生产淀粉类或酒精类玉米深加工企业，补贴标准为纳入补贴范围的企业在2016-11-01至2017-04-30期间收购入库，并于06-30前加工消耗的省内2016年新产玉米，给予300元/t补贴(标准水分)。

吉林省财政厅印发了《吉林省建立玉米生产者补贴制度实施方案》，由各市县根据扣除调剂用于种植结构调整后的补贴总额和玉米生产者实际种植面积确定本市县统一的补贴标准。吉林省政府出台了《玉米深加工企业财政补贴管理办法》，提出2016-11-01至2017-04-30期间，省内规模以上玉米深加工企业收购入库且06-30前实际加工消耗的2016年省内新产玉米，给予200元/t补贴。

辽宁省财政厅制定印发了《辽宁省建立玉米生产者补贴制度实施方案》，补贴对象为合法耕地上的玉米实际生产者，实行差异补贴，将补贴资金向高产地区集中。出台了《辽宁省2016年新产玉米收购加工补贴政策实施方案》，从2016-11-01到2017-04，对主营业务年收入2 000万元以上的玉米深加工企业收购加工当地新产玉米，给予100元/t补贴。

3.2玉米收储制度改革的成效

此次玉米收储改革有力地推进了农业供给侧结构性改革，推动了国内玉米价格逐步与国际接轨，激发了玉米深加工企业活力，增强了农业竞争力，保障了农民合理收益，缓解了财政支出，有效改善了玉米供求关系。取消临储政策后，企业成为市场主体，通过市场配置资源，直接补贴到生产者。原来通过参与临时收储获取补贴的收储企业不能再享受政策，必须走向市场，依靠对价格和市场的判断谋生存、求发展，玉米产业链的所有企业都将成为直接的市场参与者和竞争者[7]。未来玉米市场也要充分发挥市场化机制，通过市场配置资源，推动玉米深加工产业健康发展。

3.3进一步优化玉米深加工产业发展环境

针对我国玉米目前供过于求的情况，为鼓励企业扩大玉米深加工产能，消化玉米库存，2017-04，国家发展改革委办公厅印发了《废止〈关于玉米深加工项目管理有关事项的通知〉的通知》，取消了新建玉米深加工项目备案减量或等量淘汰的原则要求，进一步优化了玉米深加工产业发展环境，对消化玉米库存将发挥重要作用。

4 建议

4.1进一步深化玉米收储制度改革

玉米收储制度改革是推进农业供给侧结构性改革的重大举措，在党中央、国务院的正确领导下，通过各地区、各部门、各单位的共同努力，玉米收储制度改革取得了显著成效，实现了玉米价格形成机制的重大转折，对推动农业种植结构调整优化、促进我国玉米深加工产业健康发展、保障农民合理收益、推进农业供给侧结构性改革具有重大意义。今年在东北地区应该继续坚持市场定价、价补分离的改革方向，进一步深化玉米收储制度改革，对2016年玉米收储制度改革工作进行总结，巩固和扩大改革成果，早日推广到其它品种。尽早出台2017年各省区玉米生产者补贴实施方案，并明确玉米深加工奖补政策。

4.2合理调整玉米主产区种植结构

引导玉米主产区调整种植结构，确保“镰刀湾”地区玉米面积调减到位，引导种植户开展大豆、杂粮、马铃薯等经济作物的种植。如黑龙江省启动实施的2016年玉米改种大豆轮种补贴试点工作，补贴对象为2015年在合法农业用地上种植籽粒玉米、2016年种植大豆进行合理轮作，以种植大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体为主的实际种植者，试点面积为43.3万hm2，补贴标准为2 250元/hm2，重点向大豆主产区倾斜[8]。

4.3构建玉米深加工动态调节机制

采取动态调节方式，在玉米丰产、库存压力较大时期，采取适当优惠政策，调动企业加工转化积极性，扩大玉米深加工规模，以去库存为首要任务。反之，在玉米减产、供求形势偏紧时期，采取反向调控措施，适当降低玉米深加工规模并运用进出口调节，增加国内有效供给，保障市场的正常供应。

4.4积极促进玉米深加工行业转型升级

发挥市场的决定性作用，鼓励推动企业兼并重组，加快淘汰高能耗、重污染、低水平、粗放式的落后产能，推进产业结构转型升级，形成一批优势产业集群。加强玉米深加工产品质量安全保障能力建设和品牌建设，发挥品牌引领作用，提升产品品质，推进供给结构和需求结构升级。

4.5适度发展燃料乙醇

燃料乙醇以可再生、环境友好、技术成熟、使用方便、易于推广等综合优势，成为应对气候变化和替代车用化石燃料的理想选择。目前，欧美等国家都将推广乙醇汽油作为改善空气质量的重要举措[9]。世界燃料乙醇生产规模快速增长，从2000年的总产1 283万t增加到2015年的7 670万t，年均增长超过12%。我国自2002年开始推行燃料乙醇试点工作以来，已经成功运行15年，累计生产和消费燃料乙醇1 980多万t，预计2020年将汽油消费约1.5亿t，按10%的掺混比例，燃料乙醇市场规模约达1 500万t[10]。而我国2016年燃料乙醇消费量仅为256万t，国内产量202万t，进口54万t，发展空间巨大。随着人们对肉、蛋消费的接近饱和，饲料行业对玉米需求变化不大，增长空间有限，淀粉及下游发酵产品需求量较小，发展燃料乙醇是唯一新增、大量消化库存玉米的方式。因此，结合国家去库存战略，科学有序地推进生物燃料乙醇产业发展，多渠道消化粮食库存，特别是人畜不宜食用粮食，对推动我国玉米产业持续健康发展、保障国家粮食安全和能源安全具有重大意义。

[1] 杨 双.东北地区玉米产业发展现状及趋势[J].中国种业，2015(4)：6-8.

[2] 陈叶盛，潘华斌.中国玉米进出口形势展望[J].农业展望，2016(6)：59-65.

[3] 陈 岩.从供给侧解决玉米“高库存”问题研究[J].吉林金融研究，2016(6)：59-61.

[4] 樊 琦，祁 迪，李 霜.玉米临时收储制度的改革与转型研究[J].农业经济问题，2016(8)：74-81.

[5] 陈 瑶.大豆和玉米产业未来发展趋势简析[J].中国饲料，2016(16)：34-36.

[6] 孙学立，蒋天虹，吴晓清，农产品供给侧结构性改革问题研究[J].广西社会科学，2016(9)：87-91.

[7] 郭 科.对取消玉米临储政策的一点思考[J].中国粮食经济，2016(10)：31-33.

[8] 焦善伟.2016年国内玉米市场形势分析及展望[J].种业导刊，2016(10)：10-13.

[9] 景春梅.扩大推广乙醇汽油[J].宏观经济管理，2016(10)：29-32.

[10] 张国刚，孔凡涛.对如何高效解决我国玉米库存问题的思考[J].黑龙江粮食，2016(5)：7-8.

(责任编辑：梅竹)

DiscussiononthereformofcornpurchasingandstoragesysteminNortheastChina

LI Ru-zhen1,SHI Xiao-ben2

(1.COFCO Specialized Platform,Beijing 100005,China;2.State Intellectual Property Office,Beijing 100088,China)

In 2008,in order to prevent low prices for grain hurting the peasants and solve the difficult problem of grain selling in corn producing area of the northeast,China introduced corn temporary storage policy,effectively alleviated the difficult problem, and put up the market price to protect the farmers interests and enthusiasm of planting corn.With the corn purchasing price rising,the price inversion phenomenon between international and domestic/customs inside and outside gradually emerged,and the inventory level increased year by year,which led to heavy fiscal burden;in addition,affected by the financial crisis,the prices of agricultural products fell sharply,so did the downstream processing products prices,corn deep processing industry faced the overcapacity situation.Reform become the market consensus.In 2016, China reformed the corn storage system,and implemented the new mechanism of market purchase plus subsidies.We made a detailed analysis of the corn market situation,existing problems and policy adjustments in China during 2008-2015,and discussed the healthy developmentof corn planting and processing industryin China.

corn temporary storage and purchase policy;inventory;fuel ethanol

2017-09-17；

2017-10-24

李如珍(1983-)，女，博士，工程师，主要从事生物液体燃料加工转化等工作。

10.7633/j.issn.1003-6202.2017.11.001

S513；F762.1

A

1003-6202(2017)11-0001-05