权力运行规范化中存在的问题和对策研究

徐业坤

摘要：权力运行规范化作为构建国家治理体系与提高国家治理能力的关键要素，是推进国家治理现代化的内在要求。根据权力运行过程中各个要素与权力运行的关系，将权力运行系统分为内在系统与外在系统。目前，权力运行内在系统存在分权配置偏颇、运行过程随意、监督权乏力问题。外在系统存在权力与权利关系、法律与权力关系、制度与权力关系失衡问题。针对规范权力运行的现实问题，应强化权力运行的内部制约，加强权力运行的外部监督。

关键词：国家治理现代化；权力运行；规范化

国家治理现代化作为推进我国现代化进程中的重要阶段，其“本质上是特定的国家政权确立后，国家权力体系和国家机器履行国家职能”的现代化。权力体系作为国家治理现代化重要组成部分，不仅涉及社会主义民主政治建设，而且也涉及国家治理的状况以及现代化程度。党高度重视权力运行。十八大以来，习近平多次强调要“加强权力运行的制约和监督”。并指出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这不仅表明了党对权力运行认识的深化，而且也表明了党对权力运行的重视，突出了权力运行在国家治理现代化中的重要作用。

一、权力运行规范化的内涵界定

作为国家本质特征的、與人民日益相分离的公共权力.是贯穿国家治理现代化过程的关键因素。国家治理是党领导人民运用人民赋予的权力依法管理国家社会事务，即通过权力运行保障人民依法管理国家和社会公共事物的权利，关键是处理好公权力与公权利的关系，集中体现为“国家的制度和制度执行能力”。因此，权力运行的规范化是国家治理现代化的内在要求。在“以制度现代化为实质推进国家治理现代化”的过程中，必须加强对权力运行的制约和监督，确保权力运行规范化。

权力运行规范化是指在合理配权的基础上，以权力运行为核心，借助法律法规、制度机制等方法，对权力运行的主体、对象、过程进行规范约束，确保来源于人民的权力真正以人民的名义实现“为民所用”。根据权力在运行过程中与各要素之间的关系。权力运行规范化可分为权力运行系统内在规范化与外在规范化两个方面。内在规范化是指权力运行系统自身的规范化，即权力配置的规范化、权力运行程序的规范化，是在科学分权、合理配权的基础上以权力制约权力实现的：外在规范化是指权力运行系统与外在要素之间关系的规范化，即权力与权利、法律、制度关系的规范化，是在科学界定权力运行范围的基础上以权利监督权力、法律规定权力、制度约束权力实现的，表现为权力运行既有权利制约、权力制衡，也有法律的规定和制度的约束。总之，从权利、权力、法律、制度四个方面来防止权力的异化，确保“民所赋的权力”真正沿着“为民所用”的轨道运行。这既是现代民主政治的内在要求，也是国家制度是否有效、民主的反映。更是一个国家治理现代化的重要衡量标尺。

二、权力运行规范化面临的问题分析

（一）权力运行内在规范化存在的问题

1.分权配置方面的问题。权力的配置离不开权力的分解。只有先分权，才能再配权。分权是指按照事物性质、责任大小、工作流程将权力分为具有不同功能的权力。在此基础上再将不同的权力配置给不同的机构、岗位。目前，我国权力运行中还存在权力划分不清晰、权力边界模糊、配置失衡等问题。一方面，决策权、执行权、监督权的划分不清晰，没有彻底分开。各级党委实行“议行监合一”的权力配置模式，党委集决策权、立法权、监督权于一身，既是裁判员又是运动员同时还是监督员，权力之间难以展开监督与制约：另一方面，权力边界不够清晰，各个主体之间职权范围划分模糊，政事不分、政企不分、职责交叉等问题没有得到根本扭转，乱用、滥用权力的现象时有发生。与此同时，权力主体之间配置失衡，权力过分集中，得不到有效制约：一是权力横向配置失衡。在党与政府之间，权力过多的集中于党，存在以党代政问题：在党的内部。权力集中于党委，党委权力又往往集中于书记，容易出现“一霸手”。二是权力纵向配置失衡。在中央与地方、上级与下级之间，权力的划分与配置明显倾向于中央与上级。导致彼此之间权责不对称，束缚了地方、下级的积极性、主动性。

2.运行程序方面的问题。信息公开与程序控制是权力运行规范化的保障。及时公开有关权力运行程序的相关信息。是保障公民知情权、参与权、监督权的基础，也是防止权力腐败的关键。程序控制是权力运行的紧箍咒。能够保障权力运行沿着既定的时空轨道运行，防止权力在运行中乱轨。近年来，随着我国信息公开制度的推进和程序法的颁布，有关权力运行的信息公开与程序制定均取得了显著进步。然而，还有许多需要改进的地方，主要表现为：其一，信息公开的积极性不高，呈现出形式化、表面化的倾向。有些部门把公权力当作是自己的私权力，认为没必要将运行的环节、过程公开，缺乏权力运行公开的主动性。同时，在公开有关权力运行的信息时，缺乏深入、细致的说明，内容空泛、庞杂，有关人民群众重大利益、重点领域和关键环节的权力运行公开度较小。缺少群众真正想了解的真材实料；其二，信息公开的质量不高、范围有限。很多单位只是把一般的有关权力的名称、法律依据、流程图等以静态的形式公开，权力运行程序的公开缺乏动态跟进。其三，程序的规范性、严谨性有待加强。由于程序缺乏质与量方面的具体规定，权力运行中不按程序运行的现象仍然存在，不少权力运行的程序存在冲突。经常出现“打架”现象。

3.监督体制方面的问题。权力的特点和人的本性，决定了必须对权力进行监控。目前。我国针对权力运行已经形成了一套系统的权力监督体系，但现有的监督体系还存在以下问题：一是监督的整体性有待加强。目前我国的各个监督机构各自为战者多，协调配合者少。党内监督、人大监督、司法监督、人民监督、媒体监督等各自局限在自己的领域，彼此之间缺乏必要的联系与合作。监督的合力有待提高。二是监督方式有待优化。各个监督机构仍拘泥于传统的监督手段、方法，落后于腐败方式变化的速度、落后于形势发展的需要。致使很多大案要案能够长时间隐藏；三是监督体制机制有待调整。首先，是领导机制。双重领导体制使监督者受被监督者领导，严重影响了监督者的独立性、权威性，导致监督权力偏弱，不敢实施监督。其次，监督机关的工作机制。只注重事后监督、处罚，忽略了事前、事中的预防与控制。党的纪律检查体制不够健全.在监督方面的权威性以及实效性方面还要进一步增强。舆论监督、法律监督、民主监督制度机制不够完善，人民群众在参与监督中的渠道不够畅通。endprint

（二）权力运行外在规范化存在的问题

1.公权力与公民权失衡。权力来源于人民，权利是权力的归依。由于我国漫长的封建统治以及近代特殊国情.导致我国公民权利与权力长期处于失衡状态。首先，对权利与权力关系认识存在偏差。不少官员受官僚主义作祟，认为自己手中的权力是靠自己能力取得、上级授予的，对权力的来源认识不清，把手中的公权当作自己的私权。只对自己的利益和上级“负责”，颠倒了权力与权利的关系，忽略了对广大人民权利的维护与保障：其次，公民权约束公权力的渠道不畅通，缺乏保障机制。目前，群众通过自己的权利约束权力的方式比较单一、渠道比较狭窄，公民参与机制还不成熟。宪法、法律虽然规定人民拥有广泛的民主权利，但缺乏具体实施的体制机制与保障机制，群众很难实施宪法赋予的权利。相比之下，权力的使用者无论在财力、物力还是人力以及组织方面均有超过对权利保障千百倍的优势。

2.法律规定与权力边界失衡。作为人民意志体现的法律，不仅是权力的来源，而且还规定了权力运行的形式以及范围。权力直接产生于法律，权力的运行就是法律的实施。法律规定了权力，权力在法律规定的范围下运行，二者本是相互对应的关系。然而，由于认识的局限、自身私欲和現实复杂情况的影响，法律与权力的关系时常表现出“错位”：一是对权力与法律关系的认识存在偏差。部分官员容易产生权大于法的错误认识，企图追求法外之权：二是法律对权力的规定存在模糊化，缺乏针对性、明确性。如宪法、地方人大和政府组织法规定各级人大对本地区内的重大事项有决定权，而《中国共产党地方党委会工作暂行条例》却把这项权力赋予了地方各级党委。从而导致有法难依的现象依然存在；三是权力时常超出法律规定。法律的文字规定难以适应复杂的实际情况，结果在现实中权力时常突破法律规定的界限。私自扩张，行使一些不在法律框架下的权力。

3.制度建构与权力程序失衡。制度作为一套规则体系，是规范权力运行的重要保障。以权力运行为核心的制度建构，既是发挥制度规范作用的前提，也是建构国家治理体系、提高国家治理能力的关键。按照国家治理现代化对权力运行规范化的要求，我们的制度建设与权力运行之间还存在着亟待解决的问题：一方面，制度建设不周密，有漏洞。如在我国公务用车的管理规则中，缺乏对公车司机的约束以及违规处理办法的相关规定，使得“车轮上的腐败”依然突出。另一方面，制度的建构缺乏针对性、可操作性，存在“牛栏关猫”现象。每个级别的官员违反规定的类别是不同的。不同级别的官员在违反规定的类别方面存在较大的差异。然而，我们在制定规章制度时常常忽略主体之间的差异性，存在一刀切的现象，导致很多制度因不适合具体情况而无法执行。除此之外，制度缺乏执行力，在权力运行中，依然存在制度不执行、选择性执行、执行不严格等问题，“橡皮筋”、“稻草人”现象时有发生。

三、加强权力运行规范化的路径思考

（一）夯实基础——强化权力运行的内在制约

1.科学分权、合理配权。权力的分解与配置是权力运行规范化的内在要求，是构建权力结构与权力运行体系的前提。构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系和结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制均离不开权力的科学分离与合理配置。首先，应根据权力运行的内在规律，将不同性质的权力进一步分解。在重要岗位、关键领域和重大事项实行分权行事、分岗设权、分级授权，加强对党政等部门一把手权力的分解，防止权力之间相互干预。其次，积极探索权力之间的协调与制约机制，使各个权力主体之间既相互配合又相互牵制，防止一权独大或相互扯皮现象的出现，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。再次，根据每个部门职位的责任，配以不同的权力。严格界定各个权力之间的边界。坚持以事定责、以责定权，体现分工明确、各负其责，事、权、责相统一。在党政部门之间，合理调配党政部门之间的权力，在发挥党总揽全局、协调各方的前提下，避免权力高度集中于党的一把手，解决权力配置横向失衡的问题：在中央与地方以及社会之间的权力配置中。按照简政放权、放管结合的原则。下放权力，纠正权力配置纵向失衡的问题。

2.加大公开、严密程序。加大信息公开、规范程序控制是加强权力运行规范化的重要举措。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》强调：“推进权力运行程序化和公开透明。”公开权力运行的相关信息，使权力在阳光下运行，从外部监视权力运行状态：严密程序控制，使权力沿着既定的轨道运行，从内部约束权力运行状态。一方面，公务人员要树立正确的权力观念。正确对待手中的权力，积极公开有关权力运行方面的信息，主动接受监督。同时，加强立法和制度建设，坚持公开为常态，不公开为例外原则，让权力在阳光下运行，“保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”此外，还要建立健全对权力运行信息公开的评估机制，保障信息公开机制的效果。另一方面，加强对权力运行规律的研究。针对权力运行的过程，制定相应的程序。首先，程序要有针对性，以权力运行中的突出问题为出发点设计程序，提高程序的有效性；其次，程序要有周延性。防止权力运行中出现漏洞：再次。程序要有权威性，确保权力运行始终在程序控制之下，严厉惩处权力运行中的“越轨”行为，确保权力运行都要严格按照程序运行。

3.变革机制、强化监督。监督是防止权力运行失范的重要保障。权力自身的特点赋予了监督以重要意义。当前，针对我国监督制中存在的实际问题，首先，要积极推进监察体制改革，总结经验、吸收教训，形成一套可复制、可推广，能够满足国家治理现代化建设需要的新的监察模式。其次，变革现有的双重领导机制，强化监督权力。加强纪委等监督权力对同级党委的威慑力.从决策和执行等环节加强对权力的监督。进一步加强党内监督、人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督、司法监督、审计监督力度，既要敢于监督，又要善于监督，扩宽监督领域、创新监督形式，准确把握监督的角度与力度，提高监督实效。再次，加强各个监督主体的联系与协调。利用互联网技术，打破机构壁垒，建设包括各个监督主体的网络平台。积极探索创建各个监督机构的联席会议制度，加强各方联系，形成监督合力，增强监督力度。endprint

（二）强化保障——加强权力运行的外在监督

1.发扬民主，以权利制约权力。发扬民主是保障和行使人民权利的重要途径，是规范权力运行的关键，更是以权利制约权力的重要方式。发扬民主，以权利制约权力必须：首先，正确的认识权利与权力的关系。尤其是各级领导干部要时刻提醒自己，人民才是权力的所用者，权力要时刻围绕着人民权利的实现和维护来运行。同时，民众也要积极维护自己合法权利，敢于、善于运用自己的合法权利监督、制约权力。其次，进一步强化、巩固民主集中制度，推进人民代表大会制度改革、促进协商民主广泛多层次制度化发展，丰富民主形式、扩展民主渠道，利用网络技术、新媒体技术沟通权利与权力的通道，切实落实好权利对权力的制约和监督。再次，围绕人民权利的行使，建立健全系统、配套的体制机制，从法律、制度、组织等多方面加强对人民权利的维护与保障，简政放权，还权于民，将权力转化为权利。从根本上改变“强权力弱权利”的状态。

2.加强法治，以法治制约权力。法治建设既是国家治理现代化的本质要求，也是规范权力运行的重要抓手。以法律规范权力就是要依法规定权力、制约权力、监督权力，这不仅关系着依法执政、依法行政、依法治国的协同推进，更关系着法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。目前，解决法律与权力失衡，以法治权的关键是：其一，树立法治观念，正确对待权力与法律的关系，克服官僚主义、封建遗毒的影响，正确认识权力源于人民赋予、法律规定。任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并接受人民监督。法永远大于权，权永远在法律的制约之下。此外，实施国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，明确国家机关普法职责任务，坚持普法工作和法治实践相结合，坚持系统内普法和社会普法并重，健全工作制度，加强督促检查，努力形成部门分工负责、各司其职、齐抓共管的普法工作格局。其二，严格遵守法律，自觉维护法律权威。把权力運行的规矩立起来、讲起来、守起来，领导干部要带头遵守法律，依法办事，牢固确立法律红线、底线不能触碰、不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。其三，以法治思维为指导。立足于现实问题的解决。思考权力运行的问题，提高法律对权力制约监督的针对性、有效性，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。

3.精准建制，以制度约权力。制度是硬杠杠，规范权力运行离不开制度的建设。制度具有根本性、全局性、长期性，既是国家治理现代化的实质，也是防止权力失范、保障权力运行规范化的重要工具。以制度治约权力的核心就是：以权力运行为核心，以制度的思维认识权力，分析权力结构，围绕权力运行建章立制，用制度保障权力运行的规范化。因此，一方面，要用制度扎紧、扎密、扎牢权力的笼子，使制度具有“理性”，以权力运行为经、权力配置为纬，织密、织紧制度的牢笼，不留“暗门”、不开“天窗”。另一方面，提高制度建设的针对性、具体性、操作性。制度建设要针对现实中权力运行的实际问题来建构。以解决问题为目的。注意与历史传承、现实情况的对接，使制度在实际运用中落地生根。确保系统配套、务实管用。此外，要提高制度的执行力，把制度执行到人到事，确保用制度管权管事管人，凸显出制度的刚性。制度的生命力在于执行，制度的效果也需要在执行中检验。“要让制度、纪律成为带电的“高沿线”，对违规违纪、破坏法规制度踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的，要坚决严肃查处，坚决防止“破窗效应”。endprint