PPP应用于养老机构建设的必要性和可行性研究

郝亚琳++成于思

摘要：PPP模式是建立在公共部门和私人企业之间相互合作和交流的基础之上的共赢，可以创造更多的社会效益，更好地为社会和公众服务。本文认为，PPP模式在养老机构的建设中具有良好的应用前景。在分析了我国养老机构建设所面临问题的基础上，进一步分析了PPP模式在养老机构建设项目中的必要性和可行性。

Abstract： The PPP model is a win-win situation based on mutual cooperation and exchange between the public sector and private enterprises， which can create more social benefits and better serve the society and the public. This paper argues that the PPP model has good application prospects in the construction of pension institutions. Based on the analysis of the problems in the construction of pension institutions in China， the necessity and feasibility of PPP models in the construction of pension institutions are further analyzed.

关键词：PPP；养老机构；必要性；可行性

Key words： PPP；pension institutions；necessity；feasibility

中图分类号：F283；D669.6 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）36-0078-02

0 引言

我国是世界上唯一一个人口老龄化过亿的国家，2020年我国老龄人口将达到2.4亿，老龄人口占总人口的16%左右，进入急速老龄化国家。预计到2050年我国老龄人口将达到4.8亿，占总人口的35%左右，进入重度老龄化国家。面对即将到来的人口老龄化高峰，我国面临着严峻的挑战。而解决养老问题是一项复杂庞大的社会系统工程，需要通过改革完善相关体制机制，形成全社会合力，并尽快建立和完善“以居家养老为基础，以社区养老为依托，以机构养老为支撑”的养老服务体系。但随着居家养老观念的改变，社区养老服务还未普及，养老机构的作用就显得尤为重要。但是我国的养老机构发展却面临诸多问题，不仅供不应求且服务质量也有待提高，因此，探索我国养老机构建设和发展的新模式成为迫切的需要。

PPP（Public Private Partnership），意为公私合作伙伴关系，它是公共政府部门与私营机构基于合作的共赢模式。其本质是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，是在政府和社会资本之间建立的利益共享、风险共担、协同管理的长期契约关系，是市场与政府协同合作的产品。[1]目前我国正大力推广PPP模式，并在公共服务领域取得了很大的进展，其对深化投融资体制改革、激发民间投资活力、提高公共产品和服务的供给效率、切实扩大有效投资等具有重要意义。将PPP模式应用于养老机构的建设有望解决其在建设和发展过程中面临的诸多问题，具有良好的应用前景。

1 养老机构建设中面临的问题

1.1 供求矛盾严重

根據国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》，截至2016年底，我国60周岁及以上老年人总数为2.3亿，全国共有养老服务机构2.8万个，养老服务床位680万张。[2]养老床位总数占全国老年人口总量的3%，远低于发达国家5%的平均水平。

在养老机构服务的供给量十分低下的同时，由于养老机构发展的不均衡，中国养老机构的床位利用率却并不高，大量的养老机构资源被闲置。出现“一床难求”和“床位闲置”并存的现象。一些服务设施好，收费低的公办养老机构入住率达到100%，而一些服务条件一般但收费较高的高端民办养老机构则入住率较低。

伴随着我国老龄人口绝对数量的逐年增加，以及全民生活水平的提高和受教育程度的日益增长，我国未来对养老机构的需求量将愈发增长，而供求矛盾也将愈发严重。

1.2 政府财力投入不足

从全球范围来看，世界上几乎所有的国家都存在财力不足的问题。而政府有限的财力使得政府只能提供有限的养老服务。政府不可能将有限的资源过多的投入在养老服务上，否则会造成经济结构的僵化和经济增长的缓慢。

中国作为世界上最大的发展中国家，在目前的经济发展水平下，很难拿出大量的资金投入到养老机构的建设中。单纯的靠政府的财政经费很难解决当前我国养老滞后的问题，吸引私人资本进入养老机构的建设是大势所趋。

1.3 养老机构的服务质量不高

由于缺乏相应的人才培养和激励机制，目前国内养老机构普遍存在着工作强度大、待遇低、流动性大、服务人员队伍的专业素质和职业技能偏低、专业高级护士和专业社会工作者奇缺等共性问题，这些问题就会直接影响我国养老机构的服务质量。很多养老机构都只是提供最基本的生活照顾，在医疗护理康复方面远远不能满足需求。

2 PPP模式应用于养老机构建设的必要性

2.1 有利于缓解供求矛盾

资金投入不足是影响我国养老机构发展的最大障碍，其不仅可以导致养老机构的供求矛盾，还会对养老机构的服务水平和质量产生一定的影响。而PPP模式可以有效地将财政资金与社会资本相结合，充分发挥财政资金的放大效应，实现政府以财政资金撬动社会资本投资的目的，减轻地方政府的财政负担，很大程度上可以解决养老机构建设巨大的资金缺口。将PPP模式应用于养老机构的建设中，可以在政府财力投入有限的情况下，拓宽资金来源，增加养老机构的供给量，缓解供求矛盾。endprint

2.2 有利于提高养老服务的供给质量

PPP模式引入私人资本参与养老机构的建设，可以整合政府、市场、社会的各方优势，以资源整合加合理竞争的方式提高养老服务质量。私人资本的主要特征就是逐利性，因此在经营养老机构的过程中，为了实现利润的最大化，经营者必定会从市场需求出发，采用先进的管理方法，积极提升服务人员的专业素质和职业技能，引进专业化的人才等来保证和提高养老服务质量。

2.3 有利于优化养老机构的供给结构

当前养老服务领域存在的“一床难求”和“床位闲置”并存的现象，主要原因就是养老机构供给结构的失衡，即供应与需求的不匹配。随着新养老时代的来临，不同的老年人对养老服务有不同的见解和要求，对养老服务的需求从简单的基本养老服务转向在此基础上的差异化服务（例如精准医疗、精神关爱、特殊照料等）。将PPP模式引入养老机构的建设后，私人资本的逐利性会使其从市场的需求出发，根据市场需求来供应和改善养老服务，提供不同层次的服务，从而实现养老机构的功能分类，优化养老机构的供给结构，更好的满足老年人对养老服务的多样化需求。

3 PPP模式应用于养老机构建设的可行性

3.1 养老项目的属性与PPP模式相契合

目前，PPP模式被很多国家和地区广泛地应用于基础设施项目、公用事业项目以及社会事业项目的投资建设，并取得了丰硕的成果。虽然PPP模式具有诸多的优势，但并不是所有的项目都适合该模式。PPP模式适用的项目一般具有如下特点：①项目的性质属于由政府投资并提供的社会公共产品和服务；②项目具有较长的开发周期，具有较为充分的市场服务需求；③项目本身的收益不足以弥补项目的建设和运营成本；④通过引入私人资本，可以提高项目的建设和运营效率；⑤政府既是投资主体也是监管主体，私人资本既是投资和建设主体又是运营主体。

根据公共产品理论，养老机构服务属于准公共产品，其产品属性属于社会公共产品和服务的范畴；养老机构建设项目投资大、运营期长、利润低，大多需要政府补贴或者税收优惠等财政资金的扶持；引入PPP模式后可以大大提高机构养老服务的供给效率和专业化水平。由此可见，养老项目的属性和特征与PPP模式适用项目的特征完全匹配，因此养老机构的建设适用于PPP模式。

3.2 具备良好的政策法律环境

近年来，政府从社会资源统筹、政策规划设计等方面对民间资本参与养老机构建设领域给予了引导和支持，营造了良好的政策法律环境。

2014年，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，明确提出公共服务领域引入PPP模式的可行性、必要性和必然性[3]。

2015年，民政部联合发展改革委等十部门出台了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，明确提出了推动民间资本参与养老服务业的一系列优惠政策和扶持措施，鼓励和引导民间资本进入养老服务领域。

2017年，财政部、民政部、人力资源社会保障部联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，鼓励运用PPP模式推进养老服务业供给侧结构性改革，加快养老服务业培育与发展，形成多层次、多渠道、多样化的养老服务市场，推动老龄事业发展。

3.3 具备良好的运作基础

自1992年英国最早应用PPP模式至今，该模式就在世界范围内得到了快速的发展并积累了诸多的经验，目前PPP模式在我国的应用领域也在逐渐扩大并得到了长足的发展。据财政部日前公布的全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示，截至2017年9月，全国入库项目达到14220个，累计投资额17.8万亿元。其中，6778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段。虽然不同的行业有各自不同的特点，但是很多成功的经验都可以借鉴到养老机构的建设中。

从市场结构来看，民营企业参与行业的数量也在逐年增多，部分企业开始挺进养老机构建设领域，虽然这些项目还在筹措和建设中，并没有看到PPP模式应用于养老机构建设的收益如何，但这些探索性的项目也可以为后期的长期发展提供宝贵的经验。

4 PPP模式下养老机构建设的建议

通过以上的分析，本文认为将PPP模式应用于养老机构的建设是十分必要的，而且也具备了良好的应用条件。为了进一步推动私人资本投资养老服务业，加快养老服务业的发展，还应采取如下举措：

首先是进一步强化政策的扶持，优化私人资本投资养老服务业的政策环境。通过政府购买、协调指导等方式，鼓励私人资本参与养老机构的建设，重点发展养护型和医护型养老机构，政府应保障项目的用地需求，落实税费减免、水电气热费用优惠等政策。其次，要加快人才培养，增加养老服务业的智力资源。政府应支持高等院校和中等职业院校增设养老服务相关专业和课程，加快培养老年医学、康复、护理等方面的专业人才，加强现有的老年医护人员的专业培训。第三，政府需要在现有的基础上加大资金投入，引导和鼓励金融机构创新金融产品和服务方式，增加对养老服务业及其项目建设的信贷投入，积极探索和拓展养老机构建设的市场化融资渠道。最后，政府应进一步加强监督管理，提高PPP模式应用于养老服务业的规范化水平。健全政府领导、民政牵头、相关部门参与的工作机制，形成齐抓共管的工作格局，完善养老机构设立许可办法，健全养老服务的市场准入、退出和监管制度，加强对养老服务业的监督管理。

参考文献：

[1]査勇，梁云凤.在公用事业领域推行PPP模式研究[J].中央财经大学学报，2015.

[2]國家统计局.《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》[R].2016.

[3]王培培，李文.PPP模式下社会养老服务体系建设的创新与重构[J].理论月刊，2016.endprint