浙江省县级粮食生产功能区建设规划修编的几点思考

吴祥福，史学军，杨 林，张晓芳

(杭州博睿土地规划设计咨询有限公司，浙江 杭州 310007)

浙江省县级粮食生产功能区建设规划修编的几点思考

吴祥福，史学军，杨 林，张晓芳

(杭州博睿土地规划设计咨询有限公司，浙江 杭州 310007)

依据浙江省粮食生产功能区建设规划技术要求，按照实事求是、适度调整的原则，借助GIS软件空间分析功能，对原粮食生产功能区建设规划进行修编完善，使修编后的粮食生产功能区能够划得定、保得住。文章对浙江省县级粮食生产功能区建设规划修编过程和技术方法进行总结，并提出粮食生产功能区建设及保护合理性建议。

粮食生产功能区； 规划； 修编； 浙江

粮食生产是安天下、稳民心的战略产业。“十三五规划”提出，坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

浙江是缺粮省份，随着人口增长、消费结构升级、城镇化进程加快，粮食安全面临着较大压力，一些矛盾和问题较为突出。实施粮食生产功能区建设是全面提高粮食综合生产能力，提高粮食生产规模经营水平，推进粮食生产机械化、现代化程度，确保粮食生产安全的重要举措。

2010年以来，浙江省部署开展粮食生产功能区建设工作，目前全省各地已经建成了一批设施完善、服务高效、技术先进、旱涝保收的粮食生产功能区，对稳定全省粮食生产、保障粮食安全发挥了重要作用。但同时也存在粮食生产功能区与土地利用、基本农田保护等规划不相衔接，存在粮食生产功能区边建边用现象，部分粮食生产功能区建设标准、耕地质量和农田环境不佳，以及“非粮化”甚至“非农化”等现象，不利于粮食生产功能区永久保护和粮食安全保障。为确保粮食生产功能区达到吨粮能力标准和实行永久保护，根据《浙江省粮食生产功能区保护办法》，结合全省新一轮土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定机遇，经省政府同意，各地开展县级粮食生产功能区建设规划修编工作。

1 上一轮规划实施的成效

1.1 农田基础设施改善

通过粮食生产功能区建设，道路、沟渠、水系等农业基础设施得到全面的提升改造，形成“田成方、林成行、路相通、渠相连”的田园美景，极大增强了项目区的抗旱、排涝能力，促进了农业机械化水平的提高。

1.2 社会化服务水平提高

通过粮食生产功能区建设，以培育推广良种、良法为重点，加快农业新品种、新技术、新农机的引进，不断提高粮食生产功能区农业科技应用水平；政府加大涉农资金监管力度，确保扶农政策落实到农户；构筑土地流转服务体系，规范土地流转行为，确保土地有序流转。

1.3 粮食种植面积稳定

浙江省农业厅和浙江省财政厅实施粮食生产功能区水稻生态补贴，重点对已建成和当年在建的粮食生产功能区内基础设施建设、设施设备购置、三新技术推广及农业公共服务设施建设等项目。扶持对象包括符合立项规定资格和条件的种植大户、家庭农场、示范性农民专业合作组织、农业龙头企业、村集体经济组织和其他各类经济组织。对稳定粮食种植面积和提升种植条件提供资金保障。

2 上一轮规划存在的问题

2.1 规划编制基础数据单一

上一轮规划建成的粮食生产功能区，是指围绕保障粮食安全，以改善粮食生产条件、建设吨粮田为核心，在标准农田上按照规划建设的农田设施完善、耕地质量良好、生产技术先进、服务体系健全、粮食稳产高产的集中连片粮食生产区域。主要基础数据为标准农田数据，在标准农田基础上，依据粮食生产功能区相关要求，选择一定地块作为粮食生产功能区建设区域。而标准农田已建设多年，部分标准农田数据已经被建设项目占用或非农化，因此造成粮食生产功能区数据也存在非耕地，图件数据与实地情况不一致。

2.2 建设资金投入不足

随着城镇化的快速推进和交通等基础设施的建设，新增建设用地占用的大多为城镇周边的优质水田，而补充的大多是丘陵、山地；农资成本、人工成本和土地租金等不断上涨，很大程度抵消了种粮补贴激励效应；一些地方认为投资回报低，不愿投入[1]。目前主要建设资金投入主要以政府投入为主，并且农业、国土及水利部门多头参与对耕地进行提质改造，部门间没有协同建设，导致建设资金比较分散，造成重复建设，建设效率低下。由于资金不足，粮食生产功能区建设内容主要是土地整理、水利设施、道路等；粮食生产功能区育秧工厂化、生产机械化、管理标准化、服务全程化、运作市场化的“五化”服务体系的建设相对滞后。

2.3 后期维护不到位

目前种粮的利润主要是政府的各项补贴收入，种粮效益不及种植其他经济作物等，比较效益低，种粮积极性不高。各地在粮食生产功能区内挖塘养鱼，种植花卉苗木、水果等多年生经济作物等情况较为普遍；而乡镇缺乏有效的调控手段，也有的乡镇听之任之，没有采取有效措施，任其发展，甚至有部分村干部主动帮助苗木大户流转土地。苗木在粮食生产功能区内的发展不仅限制了粮食生产，并致大量的优质耕作层土壤被带走，对耕地质量破坏极大，使得很长一段时间难以种植其他作物。

3 本次规划修编

本次修编规划的技术路线为修编前的准备，修编中的实施和修编后的验收(图1)。

图1 粮食生产功能区规划修编的技术路线

3.1 规划修编前

3.1.1 资料收集

收集的主要资料包括：上一轮粮食生产功能区规划资料(文本、已建粮食生产功能区认定报告、粮食生产功能区矢量数据等)；标准农田及千万亩标准农田质量提升数据，高标准基本农田数据，农用地分等定级成果数据；新一轮土地利用总体规划调整完善成果(新增建设用地、有条件建设区及允许建设区，永久基本农田等)；土地利用现状变更调查成果；历年省级重点建设项目占用粮食生产功能区调整材料及批准文件；城镇村建设规划、交通水利建设规划等相关资料。

3.1.2 资料分析

对收集的各项数据进行整理核实，确保各项数据的真实性和现势性；借助地理信息系统软件对收集的图形图件数据进行转换和配准，统一数据格式和数学基础。

3.2 规划修编中

3.2.1 加强与各规划的衔接

结合已建粮食生产功能区数据、第2次土地利用现状变更调查数据、土地利用总体规划数据、永久基本农田划定数据、标准农田、交通水利城镇村规划等数据。将粮食生产功能区规划区域优先划入永久基本农田保护区，确保落地于土地管理、基本农田保护等法律法规规定和土地利用总体规划确定的不得占用的农田区域。同时，与高标准基本农田建设、千万亩标准农田质量提升等区域相融合。分析本次建设粮食生产功能区修编中，调出面积数据，并确定调入面积数据，确保粮食生产功能区总任务不低于上级下达的任务数。本次修编中，延伸了粮食生产功能区的内涵；补划调入地块，不仅参考了标准农田这一因素，还参考了土地利用现状(耕地中水田及坡度信息)、高标准基本农田、永久基本农田示范区等多项因素，在选择符合坡度要求的水田基础上，优先将高标准基本农田和永久基本农田示范区纳入粮食生产功能区，确保补划调入地块符合粮食生产功能区要求，既能划得定，也能保得住。

3.2.2 外业实地核实

依据修编后确定的粮食生产功能区数据(尤其是新补划入地块)，需要与各乡镇人民政府及各部门进行确认核实，并对重点区块实地进行确认核实。核实内容主要为内业分析确定的粮食生产功能区是否和实地一致，实地耕地是否能够达到粮食生产功能区保护质量要求。如果达不到要求，则需要剔除。通过对粮食生产功能区外业实地核实，最终确定粮食生产功能区保护地块。各乡镇人民政府及主要领导在最终确定的粮食生产功能区保护规划图及数据表格上签字盖章予以确认。

3.2.3 加强公众参与力度

在粮食生产功能区建设规划修编工作中，需要征求各部门、各乡镇、种粮大户以及粮食生产功能区所在村村民意见，确保各相关利益单位对粮食生产功能区编制拥有知情权，并对规划编制工作提出符合当地发展情况的建议。也可以发挥农业的比较优势，也让市场来决定种粮大户、农民的产业选择[2]。粮食生产功能区编制完成后，需报请县(市、区)粮食生产功能区工作领导小组申请审查验收。县(市、区)粮食生产功能区工作领导小组成员单位和涉及粮食生产功能区建设的各乡镇参加，对修编后的粮食生产功能区进行论证审议，通过论证评审会，强化公众参与意识，确保编制好的粮食生产功能区规划能够顺利实施。

3.3 规划修编后

3.3.1 在实施中加强粮食生产功能区建设验收

建立粮食生产功能区建设领导机构。由政府主要领导挂帅，综合协调功能区建设。成立粮食生产功能区建设实施机构，由发改、农业、国土、城建、林业、财政、水利、交通、粮食和乡镇等有关部门人员组成，负责项目规划、指导、验收、监督。粮食生产功能区由县级人民政府负责建设，项目区所在的乡镇人民政府行使业主职责，相关部门配合实施功能区建设。

在实际粮食生产功能区建设中，有些地方为了防止以后经济建设项目占用粮食生产功能区，影响建设项目的用地审批，将粮食生产功能区调整补划到偏远山区，地力条件及交通条件均处于劣势的地块。在粮食生产功能区验收中，要严格按照《浙江省粮食生产功能区建设标准及验收认定办法》，防止优出劣进。

3.3.2 在实施后加强粮食生产功能区建后管护

粮食生产功能区要严格实行项目化管理，对已建成的粮食生产功能区，既能够划得定，也要保得住。

实行数据库管理。对已建成的粮食生产功能区及时“上图入库”，建立电子地图和数据库档案，实行电子化、动态化管理。

竖立标志牌。对已建成的粮食生产功能区竖立标志牌，在标志牌中标明粮食生产功能区类型、编号、面积、建成年份、建设地点、建设与管护单位、责任单位和立牌单位，并标注粮食生产功能区标识。任何单位和个人不得破坏、损坏或者擅自改变粮食生产功能区标志牌。

落实管护责任人。乡镇人民政府承担粮食生产功能区管护责任，每个粮食生产功能区要明确管护责任人，落实具体管护人员、管护措施、管护经费，加强对路、渠、电网等管护。基础设施破损、缺失的要及时修复；村经济合作社或者村民委员会应当履行粮食生产功能区保护义务，督促农业生产者合理利用耕地及农业公共设施，制止破坏、损害耕地及农业公共设施违法行为的发生。

严格按照《浙江省粮食生产功能区保护办法》保护粮食生产功能区耕地，对已建粮食生产功能区不得占用，对因省级重大建设项目确须占用粮食生产功能区的，必须严格按“先补后占、占补平衡”的要求执行，确保粮食生产功能区耕地数量不减少、质量不降低。

4 建议

4.1 建立粮食生产功能区储备库

各地在完成省政府下达粮食生产功能区建设任务时，建议可以适当多建一部分，多出部分纳入粮食生产功能区储备库。粮食生产功能区储备库参照标准农田管理，一旦有符合占用需要调整粮食生产功能区，直接从中选择符合要求的地块进行占补置换。这样既可以保证粮食生产功能区数量不减少、质量不降低，又可以简化粮食生产功能区调整方案材料，加快调整方案审批的效率。

4.2 加强对基层管理人员技术培训

粮食生产功能区建成后，一般都将数据库纳入信息系统管理。要求基层管理人员对信息系统熟练掌握，能够对粮食生产功能区数据库进行日常管理和数据库的套合比对。对于建设项目是否涉及占用粮食生产功能区能够在系统中进行审核，提高粮食生产功能区数据分析准确性和效率。

[1] 王月星.粮食生产功能区建设成效、问题及对策[J].浙江现代农业，2012(1)：15-16.

[2] 王文龙.浙江粮食生产功能区建设的实践及反思[J].区域经济评论，2014(3)：120-124.

(责任编辑：张才德)

2017-09-08

吴祥福(1978—),男，江西广昌人，工程师，从事土地利用总体规划编制和农业调查研究工作，E-mail:42362419@qq.com。

文献著录格式：吴祥福，史学军，杨林，等. 浙江省县级粮食生产功能区建设规划修编的几点思考[J].浙江农业科学，2017，58(11)：1876-1878，1880.

10.16178/j.issn.0528-9017.20171102

F326.11

A

0528-9017(2017)11-1876-03