山东省基本农田保护政策研究

孙 娟

（山东省齐河县农业农村局，山东 德州 251100）

“珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国的基本国策，而基本农田则是作为我国所拥有的耕地资源中最为优质的一部分，是我国粮食生产的保障，直接关系到我国粮食的安全生产。

随着我国人口的不断增加以及经济水平的不断提升，大量的耕地资源面临着城市化、工业化占用的威胁，我国陆续出台了一系列政策来进行耕地的保护，尤其是对基本农田的保护。对于基本农田的保护，不仅要对基本农田进行数量上的保护，还要对基本农田进行质量上的保护，形成在数量和质量以及生态的“三位一体”的保护形式，落实藏粮于计和藏粮于地的战略。山东省作为农业大省，为了维护农业生产的健康发展，采取了一系列政策上的措施来保护基本农田，同时这些政策也需要在发展中不断完善。

1.我国基本农田保护政策的发展历程

我国在1998年制定了《基本农田保护条例》，并于1999年1月1日开始实行，该条例划定了基本农田保护区，根本目的就是为了对基本农田实行特殊保护。为了强调施行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，2004年3月国务院发出《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》，强调实行最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。

2008年中共十七届三中全会提出了“永久基本农田”的概念，就是指国家按照一定时期的人口数量和社会经济发展中对农产品的需求量，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。2012年原国土资源部发布的《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》，在提高耕地质量、提升耕地产能和改善生态环境等方面提出了一系列新举措，其中包括加强高标准农田建设、全域划定永久基本农田、强化耕地占补平衡、从数量到质量到产能、实施耕地轮作休耕等措施。至此，我国耕地保护进入“三位一体”（数量、质量、生态）的政策强化阶段。

而永久基本农田的概念直到2020年1月1日起开始实施的《土地管理法》里面才正式确定。永久基本农田是在原《土地管理法》的基本农田的概念基础上提出来的，按照《基本农田保护条例》的规定，永久基本农田是按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定不得占用的耕地，就是对法律规定的基本农田实行永久保护、特殊保护。一经划定，在规划期内必须得到严格保护，除法律规定的情形外，不得擅自占用和改变。

2.山东省基本农田保护政策

2.1 山东省基本农田保护现状

作为一个农业大省，山东省的各项农业指标在全国一直名列前茅。根据统计数据显示，2020年山东省拥有耕地面积11288万亩，其中基本农田面积9587万亩，在全国仅次于黑龙江和河南。

尽管山东省的耕地面积和粮食产量均位于全国前列，但由于山东省人口众多，山东省还是面临着人多地少的问题，所以对于耕地的保护，尤其是基本农田的保护，山东省采取了较为完善的措施。首先，山东省提出了在2020年全省建成5982万亩高标准农田；到2022年建成6500万亩以上高标准农田，稳定保障1000亿斤以上粮食产能；到2025年力争建成8000万亩高标准农田的目标。其次，山东省进行基本农田保护区的划定，到2020年全省共划定了9587万亩基本农田，超额完成了国家下达的9584万亩的任务。还有就是采取各种措施，诸如推行永久基本农田保护补偿激励机制，建立健全耕地和永久基本农田保护补偿机制，探索建立“田长制”等等，通过政府与农民的有机结合来加强对耕地及基本农田的保护。经过这几年的实践以及政策措施的不断完善，山东省基本农田的保护成效十分显著。

2.2 山东省基本农田保护政策现状

在基本农田保护的政策方面，山东省主要依据的是《山东省基本农田保护条例》。该条例在1994年4月21日正式开始实施，在条例中明确规定了对于基本农田的保护措施，以及关于占用基本农田如何保持占补平衡等诸多方面。2004年5月27日，对《山东省基本农田保护条例（1994年版）》进行了修订，并完善了之前未涉及的个别问题，2004版的《山东省基本农田保护条例》自通过之后就一直沿用至今。

山东省基本农田保护政策以《山东省基本农田保护条例》为基础，并在此基础上不断丰富和完善，相继出台了各个方面的关于保护基本农田的政策。2018年山东省国土资源厅出台了《关于实行永久基本农田特殊保护的通知》，明确提出加快构建质量和数量以及生态“三位一体”耕地保护新格局，并推进建立永久基本农田“划、建、管、补、护”长效机制，全面落实特殊保护制度；同年山东省发布了《山东省永久基本农田占用（减少）和补划审核论证工作方案》。

2019年，根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例，结合山东省的实际，制定了《山东省土地管理法实施细则》。2020年1月19日，山东省农业农村厅印发《山东省农田建设项目管理办法》的通知，在农田建设方面明确了如何进行对基本农田的保护。

3.山东省基本农田保护政策存在的问题

3.1 基本农田保护过度依赖政府

《保护条例》第一章第五条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。其他有关部门按照各自职责，做好基本农田保护工作，乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”而作为直接使用者的农民只有“任何单位和个人都有保护基本农田的义务，并有权检举、控告侵占、破坏基本农田的行为”。山东省基本农田保护工作的模式就是政府层层下达任务，然后根据任务量的多少，寻找并划分等面积的基本农田。可见在整个基本农田保护工作中，基本农田保护过度依赖政府，而忽略了农民的作用。

3.2 重数量不重质量

山东省全省的基本农田高达9857万亩，略高于国家所要求的9854万亩的任务量。但是面积如此庞大的基本农田难以确保数量和质量双合格。《基本农田保护条例》中第二章第七条规定：“设区的市、县（市、区）、乡（镇）基本农田的具体数量指标，由上一级人民政府分解下达。”这就容易导致重数量不重质量情况的发生，下级政府为了完成上级政府下达的基本农田的任务量，很容易去进行盲目的括选基本农田，只要是符合国家所制定的基本农田的划分标准的，就划入基本农田保护区中。

在对聊城地区的基本农田保护区进行调查时，部分农田在保护区里面的农户表示，自家农田在几年前并不属于基本农田保护区，但在近几年在不知情的情况下被划入到了保护区内，而且该农户表示该县的基本农田保护区每隔几年就会扩大一次。在调查过程中还发现，部分基本农田保护区的范围甚至已经到了马路旁边，而有的则是将并不适合耕种的林地等都划入到了基本农田保护区里面。

3.3 “占优补劣”现象严重，相应法律不完善

在《基本农田保护条例》中，第三章第十八条规定：“经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并依照基本农田补充划入方案，补充划入数量和质量相当的基本农田。”但是条例中却并没有规定如果“占优补劣”会有什么后果，造成很多优质的基本农田被占用，而补充的“数量与质量相当的基本农田”，则是与占用基本农田相差许多的劣质基本农田。

这形成一种恶性循环：占用优质基本农田，然后补充劣质基本农田；再次占用优质基本农田，补充劣质基本农田，如此循环往复，使得基本农田质量严重下降。笔者在山东菏泽某地进行实地调查时发现，某些企业占用优质良田进行厂区建造或者扩建，补充与所占用的耕地面积相等的耕地时，补充的耕地大部分都是废弃砖窑厂的坑地，只是进行了简单的填埋复平。而这些所补充的耕地，耕地质量和粮食产量都将大打折扣，称为耕地都极为勉强，更难以称为基本农田。

《基本农田保护条例》中仅规定“没有条件开垦或者开垦的耕地经验收确认不符合要求的，应当按照被占用耕地前三年平均年产值的十至十二倍缴纳耕地开垦费”，并没有其他的相应配套法律结合。非法占有基本农田的企业只需要缴纳相应数量的罚款，却没有其他的惩戒，从而使得占用基本农田的企业有恃无恐。

3.4 宣传力度不够

政府对于基本农田保护政策的宣传力度不够，致使很多农民并不知道基本农田保护的具体政策。在对农村和农民的调查过程中，仅有少数人清楚基本农田保护政策，但大部分的农民不知道基本农田保护政策的详细内容，部分岁数较大的农民甚至不知道基本农田是什么。由此可见，农村地区关于基本农田保护政策的宣传力度远远不够。此外，对于在农村地区占用基本农田进行的违章建筑，乡镇政府一般采取直接拆除的办法，并没有辅以足够的前期政策宣传工作，这也容易引起农户与政府之间的隔阂。

4.解决山东省基本农田保护政策问题的对策

4.1 政府与农户相结合，充分发挥农户的作用

采取以政府的行政保护为主，农户和各种社会组织力量为辅的双重保障机制，加强对基本农田的保护。首先，让农户认识到基本农田保护的重要性，提高农户在基本农田保护中的地位，强化农户在基本农田保护过程中的作用；其次，农户在基本农田保护中处于一线地位，要保障农户在基本农田保护过程中的各项基本权利；第三，保障农户的知情权，在扩大或者减少基本农田范围之前，及时做好通知和公示工作；第四，保障农户的监督权，对于农户反映的关于基本农田的问题及时反馈和处理。

4.2 保障基本农田质量与数量双优

首先，制定严格清晰的基本农田划定标准，加强对所划分的基本农田的审查，及时派遣工作组对基本农田进行巡视和检查；其次，保证基本农田质量的同时，保障基本农田的数量，将成片的基本农田保护区组成大的基本农田保护区群，并从中选出质量、数量双优的基本农田保护区作为基本农田保护示范区；第三，加强对城郊基本农田的保护力度，使城郊的基本农田不会因城市化进程而被侵占，同时不能忽略农村基本农田的保护，城郊与农村双保双结合，保障山东省的基本农田质量与数量双优发展；第四，定期组织专业农业人才开展科普活动和农技辅导，实行休耕、轮耕等制度，确保基本农田的质量得到更好的保障。

4.3 完善相应法律法规，严厉打击“占优补劣”

第一，加强对于占用基本农田的审查工作，将需要占用基本农田的标准在“五个不准”“六不报批”的基础上进一步加强和完善；第二，对于需要占用基本农田的项目进行审查，考核其是否能够补充与其所占用的基本农田数量与质量相同的基本农田，从根源上避免“占优补劣”现象的发生；第三，完善与基本农田保护政策相匹配的法律法规，严厉打击违法乱占基本农田的行为，使违法乱占基本农田的行为不仅缴纳罚款，还要责令其限时还耕还田。第四，加强对基本农田保护区域的监管，使暗中占用基本农田进行违法乱建的行为无可遁形，法律法规与群众监督相结合，更好地防止或者避免“占优补劣”现象的深化和出现。

4.4 加大宣传力度，提高基本农田保护政策的影响力

首先，借助当前的智能手机、互联网以及电视等大众传媒手段，积极宣传基本农田保护政策，使农村农户更直接地了解基本农田保护政策，了解基本农田保护的重要性；其次，有关部门应前往农村地区开展基本农田保护政策的宣传工作，使基本农田保护政策日益深入人心，从而提高农户的保护意识；第三，充分发挥基层党组织的作用，利用村委加强对基本农田保护政策的宣传；第四，充分发挥农户的监督作用，实行举报奖励制度，鼓励农户大胆举报违法行为。

5.结论

综上所述，山东省对于基本农田的保护在政策上是花了很多心血，力图在基本农田保护的层面进一步提高粮食产量，对于基本农田的保护，虽然改变不了山东省人多地少的情况，但足以维持山东省耕地数量，使其面积不会再减少，但是政策都不是完美的，需要在实践中不断完善。山东省从1994年版的《山东省基本农田保护条例》再到2004年版的《山东省基本农田保护条例》，基本农田保护政策一直在不断完善，再加上从其他方面对基本农田保护政策的不断补充，必然使山东省基本农田的保护不断完善。基本农田保护政策的不断完善，虽然解决了不少之前存在的问题，但是在当前的这种情境之下，依然存在着许多亟待解决的问题，使得山东省基本农田的保护依然是任重而道远。