浅论改进自下而上的民主监督制度

李凯

党的十八大以来，党内监督制度逐步完善，监督力度不断增强，全面从严治党和反腐败斗争取得巨大成就。要坚决贯彻落实《中国共产党党内监督条例》，进一步改进自下而上的民主监督，构建严密科学的监督体系和网络。

党内监督的一个突出问题是，各方面的监督不够平衡。自上而下的组织监督相对较强，而自下而上的民主监督相对较弱。自上而下的组织监督，制度严密、措施到位，具有强大的威慑力。而自下而上的民主监督，具体制度不健全、具体措施不到位，没有充分发挥应有的作用。自上而下的組织监督必须继续强化，不能削弱。但要实现全面从严治党的制度化、体系化、持久化，达到标本兼治的目的，还要“改进自下而上的民主监督”。

1 提高改进自下而上民主监督的自觉和自信

自下而上的民主监督是党内监督的基础。基础牢固，党内监督才能全面深入发挥作用。否则，党内监督就成了无源之水无本之木。但与自上而下的组织监督相比，自下而上的民主监督还相对较弱。其中一个原因是，我们对自下而上的民主监督还缺乏应有的自觉和自信。所以要改进自下而上的民主监督，首先必须提高各级党组织和全体党员的思想认识。

党员是党的主体和主人。他们直接或通过各级党代表选举产生各相关党委和党委常委、书记副书记。他们同被选举者之间是“主人”和“代表”之间的关系。党员是党的权力的拥有者，而党的各级领导干部都是代表党员行使权力。党员有权对权力的行使状况进行监督。这是党员进行自下而上监督的制度依据。党的下级组织通过党代会选举产生参加上级党代会的代表，从而参与了上级党委成员的选举。因此，上级党委成员也应当对下级党组织负责，下级党组织有权监督上级党组织。

党章明确规定了党员监督各级组织和领导干部的权利和义务。党员有义务“切实开展批评和自我批评，勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误，坚决同消极腐败现象做斗争”。党员有权利“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责任地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。”任何组织和任何党员，无疑包括上级组织及其领导干部。党章的这些规定，为自下而上的监督提供了铁定的“法理依据”和制度保障。

党的下级组织和上级组织是什么关系？如何处理这种关系？人们所熟悉的是，下级组织服从上级组织。这是党章所规定的、党的民主集中制所要求的，任何组织都必须无条件执行。既然如此，一些人就认为下级组织就无权也没有必要监督上级组织了。这是自下而上监督缺乏自觉和自信的主要思想障碍。事实上，党章还有与此相关的另一些规定，只不过被忽视了，乃至很少提及。党章规定，“上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。”这是党章对上下级组织关系最明确、最权威的规定，也是下级组织监督上级组织、开展自下而上监督的制度依据。下级服从上级与上下级组织之间互通情报、互相支持和互相监督这两方面相结合，才是党内上下级关系最完整、最科学的概括。为了改进自下而上的监督，《条例》进一步明确规定，各级党委要“对上级党委、纪委工作提出意见和建议，开展监督”。

要改进自下而上的监督，必须克服两大思想障碍。一是片面理解民主集中制。长期以来，一些人重视集中而忽视民主，重视下级服从上级而忽视下级组织和党员的合法权利，重视自上而下的组织监督而忽视自下而上的民主监督。一些领导干部习惯于用集中的办法管党治党，善于开展自上而下的组织监督；不习惯用民主的办法管党治党，不善于开展自下而上的民主监督。因此，要改进自下而上的监督，必须正确理解和全面准确贯彻落实民主集中制。二是错误地理解党内上下级关系。一些人把党内关系权力化、利益化和庸俗化。他们认为自己的官运如何、前途怎样，都取决于上级领导，得罪上级领导就会丢官帽、失前途。因此他们对上级领导唯命是从，甚至阿谀奉承、溜须拍马、抬轿子、吹喇叭，极尽讨好之能事。至于监督上级组织和上级领导干部这种得罪人的“傻事”，他们绝对不会做。上行下效，不愿或不敢监督上级组织和上级领导干部就成为一种政治生态，潜移默化地影响着人们的思想意识和作风。要改进自下而上的监督，必须纠正对党内关系的错误理解。

2 建立健全自下而上监督的具体而可行的制度

自下而上监督往往一般号召多而实际推进少。其中一个重要的原因是，具体而切实可行的制度缺位。要改进自下而上的监督必须建立健全具体而可行的制度。这种制度要固定化、程序化、甚至带有强制性。各级党委都必须像遵循党章党纪一样遵守这些制度，严格照章办事，不能违反规定，也不能敷衍了事。要明确操作程序，落实负责单位和责任人，使这些制度具有可操作性。

改进自下而上监督，应加强三个方面的制度建设。一是党务公开和情况通报制度。知情权是行使监督权的前提，不知情就无法进行有效监督。改进自下而上的监督，必须进一步完善党务公开的制度，做到能够公开的情况都应当及时公开。下级党委及其广大党员要监督上级党委及其主要领导干部，需要了解其相关的情况。其中最主要的是上级党委的重大决策、重要人事任用、党的建设、遵章守纪和反腐败斗争的情况。下级党组织或党员直接、主动要求了解这些情况，恐怕不现实。比较现实的办法是，上级党委主动向下级党组织及其党员通报这些情况并接受监督。上级党委能否这样做、做到什么程度，需要严格的制度规范。通报的时间应当相对固定。各级党委情况不一样，间隔多长时间通报一次也不宜统一规定。直接向基层党组织的通报，最好一年一次。这样有利于基层党组织和广大党员进行监督。通报可采取书面和口头两种形式。口头形式就是召开情况通报会。情况通报会的召集单位、负责人和操作程序都应当公开。无故拖延、乃至不按规定召开情况通报会，应当追究相关负责人的责任。无论书面通报还是口头通报，都务必使下级党组织和广大党员了解上级党委及其主要领导干部廉政勤政、遵纪守法的情况。

二是意见的听取和收集制度。下级党组织和党员对上级党委及其主要领导干部监督的情况，要通过一定的形式集中起来、反映上去。上级党委及其领导干部要定期或不定期听取下级党组织和党员的意见。领导干部听取基层组织和党员意见，是党的优良传统。现在的问题是，要使听取意见的工作制度化、程序化，能够适应信息社会的需要。针对上级党委的整体工作听取意见，应当定时进行。例如一年或两年一次。针对专项工作听取意见，应根据需要随时进行。要注意收集党员日常、分散的意见。既要通过接受党员来信、来访等传统的方式收集意见。又要积极通过网络收集党员的批评意见和揭发检举材料。

三是整改情况的反馈制度。自下而上监督存在的一个问题，是下级党组织和党员所反映的情况、所提的意见往往没有反馈信息。下级党组织和党员到底提出哪些意见、上级党委针对这些意见采取了怎样的整改措施、其成效如何，都不得而知，甚至“泥牛入海无消息”。这不仅影响了上级党委接受监督的工作，而且挫伤了下级党组织和党员自下而上监督的积极性。不少人由此认为，自下而上的监督只不过是走过场、做表面文章。因此，上级党委要及时梳理下级党组织和党员的意见，研究整改措施，并将具体情况及时反馈给下级党组织和党员。这样才能取信于民，真正调动下级党组织和党员参与监督的积极性、主动性。此外，要建立健全自下而上监督的保障机制，督促检查该项工作进展情况，对于不重视该项工作的行为及时提出批评警告，对于阻碍该项工作的行为进行严肃处理。endprint