西部农村地区基层治理法治化的路径探索

冯淑珍

摘 要：农村基层治理法治化对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。西部贫困地区实现基层治理法治化，存在基层政府依法行政缺失、农民群众法治意识不高、法律服务体系不完善等问题。要从转变基层政府执法方式、加强普法宣传、构建法律服务体系、完善涉农法律法规等方面推进农村地区基层治理法治化建设。

关键词：西部地区；农村基层治理；法治化

十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。对于西部贫困地区来说，深入实施精准扶贫精准脱贫，与全国同步全面建成小康社会，必须着眼于农村基层治理法制化建设，切实把基层发展、建设和农民利益纳入系统化、规范化的法律环境之中。

1 农村基层治理法治化的意义

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：全面推进依法治国，基础在基层，工作重点也在基层。由此可见，推进农村基层治理法治化一方面可以解决农村发展与稳定的关系问题，另一方面作为建设法治国家的重点难点，农村基层治理能否早日实现法治化关系着依法治国方略的实现与否。当前农村基层治理法治化主要直接涉及三个方面，一是基层政府依法行政问题，二是农民群众的法制观念和法律知识储备问题，三是法律及司法机构的设置问题。当前基层治理法治化的困难也是源于这三方面。

2 实现基层治理法治化的难点问题

（一）基层政府依法行政是基层治理法治化的重点所在

乡镇基层政府是贯彻依法治国方略的执行者，我国各级政府贯彻执行国家法律的途径基本上都是通过基层政府具体落实的，就甘肃省来说，有86个县（区）级政府，其中有58个属于贫困县（区），有1350多个乡（镇）政府。基层政府依法行政状态如何，直接关系着国家法律法规的贯彻落实的好坏。农村基层法治化建设如果离开基层政府的依法行政则必然失去其基础。

然而，在推进农村基层治理法治化过程中，大多数基层乡镇都会出现依法行政难的困境，依法行政成了法治化道路上的拦路虎。

（二）农民的法治观念淡薄是基层法治化建设的难点所在

在广大贫困地区基层农村，人们对法律的地位和作用认识不足，“权大于法”的观念在农民心中依然根深蒂固。农民办事情第一时间想到的往往是“关系”、“金钱”、和“权力”，而不是法律，视法律为无物，无视或者排斥法律的权威，群众的法治观念整体上依然比较淡薄。

（三）立法滞后是基层治理法治化的障碍

改革开放以来，我国形成了以农业法为核心的农业法律体系框架。但是，随着经济社会的深入发展，特别是新世纪以来西部大开发战略的推进，广大西部农村地区出现了许多新情况、新问题、而法制建设尚且不适应急剧变革带来的复杂局面，农业、农村方面的法律法规还不健全。就其整体状况来看，仍然存在着立法滞后、薄弱、分布不均匀、缺乏可操作性、质量不高的问题。

3 推进西部地区农村基层治理法治化的对策建议

（一）增强基层干部法治观念，转变基层政府执法方式

实现农村基层治理法治化，必须遵循“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则，着重将基层政府的行政行为纳入法治化轨道。

首先，强化基层干部法律意识。一是要进一步加大对基层干部的法治理念和法治思维的培训和引导，要求基层干部严格按照法律办事，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。二是鼓励基层干部要自觉用法、懂法、学法。基层干部要以提高自身法律素养、增强依法行政能力为重点，主动系统学习法律法规知识，熟悉和掌握履行职责所需要的法律知识，提高自身的法律法规政策水平。三是要加大惩戒力度，对不严格执法，选择性执法，为人情不惜规避法律甚至突破法律的规定，侵害群众权益的政府工作人员依法进行严惩。

其次，激发基层法治社会活力。面对基层执法经常出现的执法困境，要激发基层法治社会活力，理顺基层治理机制，推动政府与社会组织协作，注重发挥农村基层组织的作用，提高基层群众的参与度，力促基层民主与基层法治同步进行。要着力于构建基层政府与农民群众之间的良性沟通机制，为民众提供参与公共决策的平台和机会，支持基层社会组织自我服务、自我约束、自我管理，保障其自治权利。

（二）创新普法宣传形式，积极培育农村法治文化

法治不仅是一种制度化结构或社会组织模式，更是一种理性精神和文化意识，农村法治文化建设必须注重培养社会公众的法律意识。

一是加强法治宣传。我国法治宣传从无到有，从随机到两个五年普法活动，并确定12月4日为全国普法日，是法治宣传逐渐走向规范、纳入法治轨道的开端。西部贫困地区农村占有广大的地理区域，拥有最多的人口，必然是法治宣传的重点。面对农村基层长期受到传统法律文化的影响，在“礼”的德治浸润下的现实，法治宣传必须“接地气”，用老百姓听得懂的“家乡话”，通过阐述老百姓的“身边事”提高老百姓的用法守法意识。

二是抓好基层党建。推动农村治理法治化，是农村治理方式的重大变革，直接关系农村改革发展稳定、关系党在农村的执政基础，必须把坚持党的领导和加强党的建设作为头等大事、放在重要位置。习近平总书记指出，全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力。在推进农村治理法治化过程中，强化基层党组织的政治功能，就是牢牢把握完善中国特色社会主义制度这个大方向，推动全面依法治国在农村落地生根。

（三）健全农村基层法律服务体系

完善的农村法律服务体系是化解农村社会矛盾的基本保障。农村法律服务工作要面向基层，切实维护农民的合法权益，实现全方位的、优质高效的法律服务。

首先，不断扩展农村司法载体。积极吸纳农村的司法资源、组织和聘用公、检、法部门的专业人才作为农村的司法助理员或农村法律顾问，定期下乡或常驻农村，必要时还应担任农村纠纷的法律调解人并承担同司法、执法部门联络的任务，特别是加强基层派出法庭和乡镇司法所的建设，切实维护农村居民的合法权益，提高法律服务质量。

其次，丰富法律服务方式。如建立“法治服务热线”，条件允许的地方甚至可以在农村地区组建个人律师事务所，或者以农村的乡镇行政区域為单位设立法律服务所，代表农村集体组织和农民参与各项法律活动，确保群众的法律问题得到及时、合理的解决。

再次，保障农村法律援助经费。县（区）一级要按照一定的比例把法治建设经费列入财政预算，专款专用，并根据财政收入的增长逐年有所增长，确保法治建设工作正常运转。乡镇一级也应该按照适当比例将经费列入财政预算，并配备必要的法治宣传设施，着力解决法治宣传工作者的待遇。

（四）完善涉农法律法规，通过法律明确农民各项权利

必须健全和完善适应农村改革发展需要的法律制度，使农村基层法律体系适应农村地区经济和社会发展的需要。

一是要抓紧制定有关土地承包经营、减轻农民负担、科技兴农、农业现代化及国家宏观调控方面的法律法规，逐步使农村政治、经济、文化等项事业走向法治的轨道。二是要在《农业法》为基础的前提下，制定与之相配套的具有实质性事项规定和具体措施规定的各种农业法律法规。三是要注重基层法律体系性建设，促进各项法律法规的合理互补和有效配合从而发挥最大合力。

参考文献

[1]李羚.农村基层治理要取得更大突破[J].四川党的建设（农村版），2015（12）.

[2]于建嵘. 如何提高农村基层治理能力[J].国家治理周刊，2015（41）.endprint