农民制度内环境维权困境分析——基于CGSS2013的实证研究

王春霞

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

农民制度内环境维权困境分析
——基于CGSS2013的实证研究

王春霞

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

从农民个体层面、农民与社会关系层面、农民与政府关系层面3个维度分析了农民采取制度内环境维权的行为逻辑，以2013年中国社会综合调查(CGSS 2013)的农村居民为样本，采用Ologit计量模型分析了农民个体环境关注度、农民社会资本、农民对政府环境作为的评价对农民是否采取制度内环境维权行为的影响。结果表明：(1)农民个体环境关注度、横向社会关系资本、党员身份、政府环境作为的期望和评价对农民制度内环境维权影响显著；(2)性别、受教育程度和个人收入等个体特征对环境关注度影响显著。鉴于此，提出了加强中央政府环境维权法制建设、加强环境维权普法宣传、增强农民政治参与、提高地方政府治理能力等政策建议。

环境维权；农民；社会资本；政府；CGSS

1 文献综述

中国自上而下的压力型体制和“政经一体化”的经济增长机制是造成农村环境冲突的根源[1]，从农村社会关系层面看，环境冲突是城镇化过程中外来标准和外来力量对农村传统知识和权力秩序的冲击，导致社会关系格局改变，并作用于环境领域的具体表现[2]。从实证角度分析，接近半数农村居民受到环境问题的困扰并产生不满[3]，信息公开制度不完善、环境执法缺陷、农民自身维权能力弱是导致农民权益受到侵害的主要原因[4]，对环境的高度依赖性和传统弱势地位阻碍了农民参与环境治理[5]，由于缺少法律保障、相关权利支持和经济支持从而导致农民单凭个人力量难以实现环境维权[6]，若进行群体维权，治理制度公益不足、公立救济途径不畅和权力救济非法化制约了农民群体运用合理合法的方式进行环境维权[7]，因此环境维权具有被动性、复杂性、公益性、要求高、变数多、成本高等特点[8]。农民环境维权困境主要表现在农民对基层政府的高度依赖信心不足，乡村脱贫致富的强烈愿望与环境监管能力的不足，城市中心主义的束缚与农民维权意愿的不足等多重悖论[9]。当制度内维权不能实现，农民会选择实用主义的权变方式进行维权，该方式具有一定效果，但是它忽视了公共利益，引发博弈维权，面临合法性困境，且维权成果具有不稳定性[10]。当前中国农民制度外维权方式更有效果，但是制度内维权方式更具有合法性基础，要避免出格的、制度外的群体性事件发生,则必须加强法制建设，提高农民法律意识、政治参与意识和政治素质[11]。有关中国农民环境维权的研究多集中于维权困境、群体性事件行为逻辑的讨论，对农民采取制度内维权方式的讨论不多，采取制度化的维权表达是法治社会具有高政治素养的公民政治参与的表现，也是未来进行环境维权的发展方向。

之前学者们关于农民环境维权研究大多限于理论分析和规范研究，本文以CGSS 2013大规模微观调研数据为基础，运用现代计量经济学方法，从农民个体层面、农民与社会关系层面、农民与政府层面3个维度入手，分析了农民环境关注度、农民社会资本和政府环境作为对农民采取制度内环境维权行为的作用机制，提炼出农民制度内维权的行动逻辑。

2 理论基础与分析框架

2.1环境权与农村环境保护概述

农民环境权是指农民在健康适宜和良好环境生活以及合理利用环境要素的基本权利[12]，是环境时代作为人应当具有的，以人的自然属性为基础，社会属性为本质的生来就应当享有的权利[13]。环境作为公共物品，具有消费的非竞争性和受益的非排他性，因而难以界定明晰的产权，进而导致“搭便车”和机会主义问题。因此，政府作为公共物品的主要提供者，通过制度安排和政策供给，承担环境治理资金供给者、信息提供者、冲突协调者等多种角色。

中国农村环境问题的产生主要有3类原因：(1)农村现代化进程中造成的环境污染问题。集约化的农业生产方式和劳动密集型乡镇企业生产为主要特征的农业现代化进程中，农用塑料薄膜滥用，化肥、农药的施用结构不合理、利用率低以及农业废弃物造成严重的土壤污染和水污染；农副产品加工业、劳动密集型轻工业和低水平加工制造业等技术含量低、粗放经营的工业化生产，排放大量废水废气，造成严重的水污染和大气污染[14-16]。(2)城市污染转移。城市环保意识不断增强，环保执法力度不断加大，现有的城市环保设施无法处理规模巨大的污染物，因此城市污染企业为寻求环境成本最小化，通过污染产业和污染物质2种途径将污染向农村地区转移，加重了农村环境污染程度[17-18]。(3)现代文明对农村乡土社会的冲击。不同于城市污染向农村转移造成的直接性破坏，农村“开发”过程中，外来力量对农村独立性的冲击使农村沦为城市的附庸，农村敬畏自然、顺应自然的本土知识体系让位于外来知识，强调经济利益至上的外来标准和外来知识体系打破了农村的可持续发展道路[2]。

2.2农民环境维权困境

农民在环境维权上处于双重弱势地位：一是城乡二元体制下，农民权利贫困。相较于城市，农村环境维权制度供给不足，污染防治立法严重滞后，依法维权难度大。《环境保护法》作为环境法律体系中的基本法，存在侧重于工业污染控制和城市环境保护轻视农村环境保护的倾向[19]。《水污染防治法》、《大气污染防治法》等均以城市化的工业社会为预设背景，农村污染具有分散性、不易检测性、季节性等特点，“预防为主，防治结合”的环境保护原则不适应农村环境[20-21]。农民环境维权还存在救济机制不畅和政府机制设置不合理的困境，现有的行政救济和司法救济，维权成本高、效率低，诉讼途径不畅；政府机构设置上，虽然设有县一级环保机构作为中国最基层环保系统，但其工作内容仅针对于农村工业，治理范围窄[7，21]。二是地方政府与企业合谋行为侵犯了农民环境权益。中央政府和地方政府信息不对称导致中央监管不力，地方政府未将中央专项资金全部用于环境治理；注重经济指标的地方官员考核机制导致地方政府选择与本地企业共谋的方式，以牺牲环境为代价换取经济发展；企业为了逃避对受害农民的补偿，加之中国商人对政治的天然依赖性，企业往往将附庸政治权力作为存身和发财的门径[25-27]。

2.3文章逻辑结构

农民环境维权逻辑研究大都从“环境侵权—群体性抗争”分析框架出发，农民环境维权行为沿着“依法维权”—“以法维权”—“权变抗争”的路径演变[25-27]。当农民意识到自己的环境权利受到侵害时，首先会通过以行政救济、司法救济为代表的正式制度渠道进行维权，当正式制度安排不能维护农民环境权益时，农村传统的宗族结构将展现其强大的集体动员能力[28]，通过游行、请愿、抗议等具有一定程度的群体性和抗争性行为进行维权，进而升级成群体性事件。据统计，因环境问题引发群体性事件以年均29%的速度递增[29]，一方面说明我国环境问题愈加严峻，另一方面也反映出环境维权正式制度安排的不健全。群体性抗争通过引起社会广泛关注，对政府形成舆论压力，缩短问题解决时间,在一定程度上维护了农民权利，但是严重影响了社会稳定，政府被迫付出维稳成本。运动式的维权方式没有制度保障，容易陷入“合法性困境”；且破坏了政府公信力，农民与政府之间产生了严重的信任危机。国内不少学者借鉴埃莉诺·奥斯特罗姆提出的以自主治理制度为主和强调社会资本的第二代理性选择模型[30]，指出实现农村环境治理既不能依靠完全的市场化，也不能完全依靠政府，农村环境自治组织拥有直接信息优势、监管优势、自发秩序的长效性优势，应当成为农村环境治理主体[31]。但是当前中国农村环境自治组织发展很不充分，其发展依赖于当地经济状况与政府环境政策，且中国农民自身的弱点和局限性、政府在社会发展中的职责定位决定了政府在农民环境维权机制构建中应当占据主导地位[32]。基于以上思考，本文认为农民实现环境维权的根本出路在于通过制度内的维权渠道依法表达利益诉求，合法性基础和固定的表达机制是实现农民维权机制长效性的必要条件。为了更清楚地了解农民制度内维权行为的影响因素，本文从农民个体层面、农民与社会关系层面、农民与政府关系层面对农民制度内维权响应机制进行分析。

2.3.1 个体层面 只有发现问题才能解决问题。只有当农民意识到环境污染对自身造成影响，农民才有可能采取维权行动，只有农民关注到环境污染问题，才会有环境维权行为的发生。环境关注度是衡量环境所受到的关注程度，已有实证研究表明，城市经济发展水平高，居民受教育程度高，信息获取能力强，居民对环境有较高的关注度，进而能够有效地推动地方政府通过环境治理投资、改善产业结构等方式改善城市环境污染状况[33]。中国农村经济发展落后、社会发育程度低、小农意识浓厚等乡土性特征[34]，农民大多为生计所累，难有精力和时间去关注环境问题使农民对于环境的关注度弱于城市，网络普及率低，信息获取能力差，受教育程度偏低的现实困境导致农民环境关注度低。

2.3.2 农民与社会关系层面 “社会资本”概念的提出本是用于分析乡村自主治理，埃莉诺·奥斯特罗姆为了解决公共资源使用的“集体行动困境”，主张建立以互惠为主导的自治规范和模式，并将这些互惠的规范和模式统称为“社会资本”[35]。已有研究表明，社会资本不仅是影响制度外维权行为的重要因素，同时也是制度内行为表达的重要影响因素[11，36]。社会关系和社会信任是衡量社会资本的关键指标。社会关系网络具有横向关系网络和纵向关系网络2种结构，横向关系网络指以某个事件或者某个行动者为中心相互连接在一起的交往结构，具有同质性、无边界性和很强的扩张性；纵向关系网络指由于每一个行动者在关系网络结构中占有的资源多寡不同，处于等级结构较低位置的成员必须借助处于高位置成员的帮助来获取某种资源，这样一来，两者之间形成了具有明显依附性特征的稳定性纵向关系网络[37]。乡村社会中，基于友谊、血缘、业缘等因素形成的朋友圈、家族群体等社会小团体往往能够共意动员[38]。农村社会存在“差序格局”式的信任关系——基于具体事件的情景性信任关系[39]。农村社会人际关系中普遍存在相互不信任、多疑和推诿心理，存在着潜在的个人主义[40]，农村社会信任与农民自我管理能力、群体意识、集体活动参与率密切相关[41]。在高度信任的农村群体中，组织中成员之间关系紧密，群体组织能力和动员能力强，集体维权能力要强于农民个体。

2.3.3 农民与政府关系层面 在压力型行政考核体制下，社会稳定是衡量地方政府治理能力的重要指标。从最终价值目标来看，政府维稳与农民维权都是为了实现社会主义本质要求和价值目标——追求社会公平和人的全面发展。在实际执行中，由于农民环境权益受损原因的多样化，导致政府在其中扮演的角色也是多样性的：(1)政府可能是农民环境权益的侵犯者。中央政府制定的城乡二元体制使农村成为城市发展的牺牲者，地方政府可能是污染企业的合谋者，这种情况下，地方政府不会主动采取行动维护农民环境权，当农民依法维权时，将采取“睁一只眼闭一只眼”的旁观策略；(2)政府可能是调节者或中立方。当污染企业成为主要侵犯者时，农民维权的对象将是污染企业，与企业协商不成时，农民将会通过集体上访、游行集会等群体性行为进行维权，此类群体性事件并不是针对政府，但是处于社会维稳目的的考虑，政府将作为调节者或中立方。农民是否采取制度内维权行为将取决于农民对政府权威的信任程度。

基于以上逻辑框架，本文以全国性的微观调研为基础，运用现代计量经济学方法，从农民个体层面、社会层面、政府层面探讨农民制度内环境维权行为响应机制，进而提炼出农民制度内维权的行动逻辑及制度建设的薄弱环节，以期提出可操作性的政策建议。

3 实证分析

3.1数据来源及变量选择

3.1.1 数据来源 考虑到变量的可获取性和调查数据的时效性，本文选取的微观调查数据均来自于2013年中国综合社会调查(CGSS 2013)，中国综合社会调查是我国最早的全国性、综合性、连续性学术调查项目，CGSS 2013调查采取多阶段多层概率抽样设计方法，在全国共抽取了100个县(区)，加上北京、上海、天津、广州、深圳5个大城市，作为初级抽样单元；从中选取480个村/居委会，每个村/居委会调查25个家庭，每个家庭随机调查1人，总样本量约为12000。本文选择了其中来自农村并且参与环境相关问题回答的样本，年龄范围限定在18岁及以上的成年人，剔除掉在设置的变量中做出“未回答”、“不适用”、“拒绝回答”等不完整样本，最后剩余2390个样本作为本文使用的样本数据。

3.1.2 变量选择

3.1.2.1 因变量 在遭遇环境问题的样本居民中，是否采取了制度内维权行为(action)，包括司法诉讼(向法院起诉)、行政诉讼(找政府有关部门处理)等制度内维权行为。回答分别赋值为“从不=1；偶尔=2；经常=3”。

3.1.2.1 自变量 农民个体层面选取环境关注度作为自变量，根据农民主动关注环保信息的频率(attention)，回答分别赋值为“从不=1；偶尔=2；经常=3”。为了进一步考察个体特征对农民环境关注度的影响，选取性别(sex)、受教育程度(edu)、个人年收入(income)和信息获取渠道(channel)4个变量进行分析。

农民与社会关系层面选取社会关系和社会信任2个自变量。其中，社会关系包括横向关系网络和纵向关系网络，横向关系网络用“社交频率”(social)进行测量，回答分别赋值为“从不=1；很少=2；有时=3；经常=4；非常频繁=5”；纵向关系网络使用2个变量进行测量：居民的自我阶级认同(class)，即“您认为自己目前在哪个等级上”，回答由最底层到最高层分别赋值为“1～10”；另一个变量为“是否具有党员身份”(party)，是党员则赋值为1，否则则赋值为0。社会信任(trust)以“总体来说，您同不同意在这个社会上，绝大多数人都是可以信任的？”方式提出，回答分别赋值为“非常不同意=1；比较不同意=2；居于同意与不同意之间=3；比较同意=4；非常同意=5”。

农民与政府关系层面上，以农民对政府的评价作为自变量，包括对中央政府环境作为的评价(central)和对地方政府环境作为的评价(local)2个变量，对中央政府的评价以“您认为5年来，中央政府的环境保护工作做得怎么样？”提出，答案分别赋值为“片面注重经济发展，忽视了环境保护工作=1；重视不够，环保投入不足=2；虽尽了很大努力，但效果不佳=3；尽了很大努力，但效果不佳=4；取得了很大的努力=5”；对地方政府的评价以“您认为5年来，地方政府的环境保护工作做得怎么样？”提出，答案分别赋值为“片面注重经济发展，忽视了环境保护工作=1；重视不够，环保投入不足=2；虽尽了很大努力，但效果不佳=3；尽了很大努力，但效果不佳=4；取得了很大的努力=5”。

表1 变量及其赋值

3.2模型估计与结果分析

3.2.1 描述性分析 首先对关键变量进行描述性统计，结果见表2。产生环境问题后积极进行上诉要求解决环境问题的村民只占5.48%，其中经常进行维权行为的村民占比例不足1%(仅占0.79%)，说明绝大多数居民遭遇环境问题后很少选择行政诉讼、司法诉讼等方式进行维权。对环境有所关注的村民占39%，其中经常对环境具有高关注度的村民占6.9%，说明了农民对环境关注不够，“先温饱，后环保”的传统发展观念仍然居于统治地位；具有党员身份的农民占5.3%，此群体成员多为村干部，占有的政治资源多；对政府的评价中，村民对政府环境作为的评价总体不高，对中央政府的评价高于地方政府，说明政府在环境保护领域的作为并未得到村民的认同，这与中国实际情况相符合，中国环境政策有重城市轻农村的倾向。

表2 变量描述性统计

3.2.2 维权行为估计结果分析 对维权行为估计结构进行回归前，首先对自变量进行共线性检验。一般认为，条件数小于30，则表明各变量不存在共线性。对关键变量进行共线性检验，结果显示条件数为21.92，小于30，因此可以认为不存在多重共线性问题。

由于本文的被解释变量为有序分类结果，因此本文选择排序选择模型(Ologit模型)进行回归分析。个体层面对环境关注度进行估计，即模型Ⅰ；然后为了分析个体特征对个体环境关注度的影响，对性别、受教育程度、获取信息来源、个人收入进行估计，即模型Ⅱ；农民与社会关系层面对社会关系和社会信任变量进行估计，即模型Ⅲ；农民与政府关系层面，分别对中央和地方政府变量进行估计，即模型Ⅳ。使用计量软件Stata 13.0对各模型进行估计，结果见表3，除了模型Ⅳ外，各模型卡方检验P值均在1%显著性水平上通过检验，模型Ⅳ卡方检验P值在10%显著性水平上通过检验，因此模型估计效果良好。

表3 是否采取制度内维权行为的模型估计结果

注：分别表示在1%、5%、和10%水平上通过了显著性检验***、**、*。

由表3可以得出以下结论。

(1)农民个体层面上，环境关注度对制度内环境维权行为的影响通过了显著性水平检验，说明环境关注度是影响农民制度内环境维权行为的重要因素；农民个体特征对环境关注度影响方面，性别、受教育程度和个人收入对个体环境关注度影响显著。男性农民比女性农民具有更高的环境关注度，这与中国农村根深蒂固的“男主外女主内”的家庭和社会固定分工模式密切相关[42]。教育会增加对环境的关注度，这与郑思齐等[36]的研究结论是一致的。已有研究表明大众传媒对居民环境行为具有较为明显的影响[43]，但是农民依靠传统大众传媒还是新媒体获得信息对环境关注度影响不大。农民个人收入对环境关注度影响显著，收入高的农民相对收入低的农民来说经济压力小，有时间和精力进行环境维权，且高收入群体一般对居住环境要求高，将对环境给予更多关注，这与实际情况相符合。

(2)在农民与社会关系层面上，社交频率与党员身份是影响最为显著的2个变量。社交频率越高的村民一般来说比较外向，拥有丰富的横向关系人际资源，通常在社会关系网络中占据越重要的位置，拥有更高的归属感，遭遇环境问题时敢于向政府申诉；拥有党员身份的村民一般都是乡村精英，村干部成员，拥有更多的政治资源和法制意识，遭遇环境问题时拥有更大的维权能力，也更愿意遵守制度规范；自我阶级认同和社会信任的影响不显著，其中自我阶级认同不显著可能是因为绝大部分农民认为自己处于社会底层，即使采取维权行为，成功的可能性也不大；农村社会人际关系中普遍存在相互不信任、多疑和推诿心理导致整体社会信任度不高，农民可能因为担心难以获得坚定的社会群体支持，个人的力量难以引起政府的重视，因此减少维权行为。

(3)农民与政府关系层面上，对中央政府和地方政府环境作为的评价均影响显著，其中中央环境作为的评价影响为负，说明农民对中央政府环境治理评价越高，自己向政府申诉的可能性就越低,中国农民的制度化政治参与具有明显的被动性[44-45]，当对中央政府环境治理抱有较高的评价和期待时，相较于费时费力的主动上诉，农民更愿意被动等待中央政府采取行动；地方政府环境作为评价的影响为正，但显著程度远不及中央政府，这是由于地方政府是农民能够较为容易接触到的政府组织，地方政府对当地环境情况更为了解，对地方政府环境作为的评价和期待会转化为维权的动力，但是历来中国农民对中央政府的信任高于地方政府[46-47]，中央政府制定的法律政策是农委依法维权的依据，这也就解释了中央政府环境作为评价的影响大于地方政府。

4 结论与启示

本文从农民个体层面、农民与社会关系层面、农民与政府关系层面分别分析了影响农民采取制度内环境维权行为的主要影响因素，并以2013年中国社会调查中的农村中遭遇到环境问题的农民样本为对象进行实证分析，结果显示：农民个体的环境关注度、横向社会关系、党员身份、对中央政府环境作为的评价以及对地方政府环境作为的评价对农民采取制度内环境维权行为影响显著，同时性别、收入、受教育程度等个体特征显著影响农民环境关注度。

针对上文理论分析与实证研究，得出以下政策启示。

(1)法治社会下，依法维权在解决环境纠纷中占据主导地位。转型期中国城乡分割的二元体制和农民自身的局限性造成了农民在环境维权中的弱势地位，要想从根本上保障农民环境维权，必须加快城乡一体化进程，加强法制建设，推进法律普及工作，发挥法律对维权的指引和保障作用，拓宽农民法律维权渠道，增进农民依法维权意识和维权能力。环境私益诉讼和环境公益诉讼作为环境诉讼的两大种类，在实践中均面临诉讼立法和司法解释薄弱，诉讼举证和鉴定难度大，诉讼成本高的困境[48-49]，环境维权的法律保障建设还有很长一段路要走。

(2)农民个体层面，在环境日益恶化的工业化社会，环境权的重要性不言而喻，环境权作为人类生存和发展的基础性权利，并未得到广泛的认同，更不用说信息相对闭塞的农村。环境权是农民进行环境维权的基础，农民必须充分意识到环境权的重要性，加强对周边环境状况、国家环境政策的关注度，同时警惕“年轻世代、女性、居住在农村以及教育程度较高的群体的性别观念向传统回归的速度较快”的危险局面[50]，无论男女老少、收入高低，只有农民将环境权益重要性放到与财产权相当的位置上，农民才会积极采取环境维权行为。

(3)农民与社会关系层面，充分发挥村民自治组织的向心力作用，营造和谐诚信的社会氛围，增强村民凝聚力；提高村民政治参与意识，党员干部尤其要发挥模范带头作用；处于乡村社会关系网络中心位置、拥有更多资源的乡村精英应发挥引导作用，引导农民使用合理合法的方式进行环境维权。

(4)农民与政府关系层面，一方面中央政府作为国家最高权威，必须重视农村环境保护和治理，归根结底，农民环境维权也是为了实现人的可持续发展，完全符合国家发展战略，只有从根本上防治环境污染，农村环境问题才能得到根本解决，农民环境权益才能得到保障；另一方面，中央政府作为法律制度的制定者，是农民进行环境维权的权威依据，健全法律体系，拓宽维权渠道才能防止农民因制度内维权失败而爆发群体性事件。地方政府相较于中央政府，对地方事务拥有更多的处置权、支配权和决策权，是拥有自我主体意识的利益体而非中央政府政策的机械执行者，因此，一方面中央政府需加强对地方政府环境作为的考核和评价，推进政绩考核标准改革，突出环境指标的重要性；另一方面地方政府需提高自身治理能力，严格履行政府职能，积极处理民众的环境申诉，防治民众因不满情绪爆发环境冲突。

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(责任编辑:管珊红)

AnalysisofEnvironmentalRightsProtectionDilemmainFarmer’sSystem:AnEmpiricalStudyBasedonCGSS2013

WANG Chun-xia

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

This paper analyzed the behavioral logic of farmers’ environmental rights protection in three dimensions: the individual of farmers, the relationship between farmer and society, and the relationship between farmer and the government. Taking the rural residents of “Chinese Society Comprehensive Inquiry in 2013”(CGSS2013) as the samples, the author analyzed the influences of farmer individual environment attention, farmer’s social capital, and farmer’s evaluation of the government’s environmental deeds on the environmental rights protection behavior of farmers by using Ologit econometrical model. The results showed that: (1) The individual attention to environment, horizontal social relation capital, and party membership of farmers, as well as the farmer’s evaluation of the government’s environmental deeds had significant influences on the environmental rights protection behavior of farmers; (2) The individual features of farmers such as gender, educated degree, and personal income had significant impacts on their attention to the environment. Therefore, this paper proposed several suggestions, such as strengthening the central government’s legal construction of environmental rights protection, reinforcing the publicity and popularization of environmental rights protection law, enhancing the political participation of farmers, and improving the local government’s governance ability.

Environmental rights protection; Farmer; Social capital; Government; CGSS

S-9

A

1001-8581(2017)12-0125-07

2017-08-22

王春霞(1993—)，山东济南人,硕士研究生，主要从事水利行政管理、政策创新与公共治理方面研究。