新形势下我国预算执行现状分析——以××为例

新形势下我国预算执行现状分析
——以××为例

李玉宝

新预算法施行以来，xx市各级政府按照新预算法的精神、原则和各项规定，深化部门预算改革，加强综合预算管理，推进预算信息公开，严格预算执行约束，加快构建全面规范、公开透明的预算管理制度做了积极努力，并取得一定成效。但在实际执行中，也呈现出了新的问题和挑战，有待进一步解决。

一、预算编制、执行、决算情况

(一)预算编制

xx市各级政府年度预算编制一般从上年10月份开始。在贯彻上级有关要求的同时，结合实际情况，及时下发编制部门预算的通知，明确预算编制的指导思想、重点问题、口径方法、时间安排和编报要求等。各级政府将预算单位自身所有财政性资金收支全部纳入部门预算管理，明确划分支出性质，分为基本支出和项目支出两类，制定科学合理的定额标准，机关事业单位的人员支出、日常公用经费支出按照工资实际发放数额和定额标准进行测算；专项业务支出按照部门单位职能范围及开展专业活动所必须的业务经费予以核准，政府采购支出按《政府采购目录》测算。经过“两上两下”的编制程序，形成本级年度预算草案，经人大或工委、管委批准后，按照统一格式向各预算单位下达部门预算，各预算单位根据批复后的部门预算执行。

(二)预算执行

1.强化预算约束。为规范支出流程，有的区县先后制定下发了《部门预算管理暂行办法》和《公共预算资金拨付管理内部操作流程》等规范性文件，各部门单位严格按规定的流程和时限进行申请、审核、实现支出，确保各项支出及时、准确、快捷。同时，坚持厉行勤俭节约，各类支出项目必须严格按预算安排和进度执行，未经法定程序批准，不予安排新的支出项目，对年内新增民生等重大支出事项和其他各部门单位追加的一般性支出项目，将在一定范围内予以通报。

2.清理结余结转资金。进一步清理整合各项财政性资金，落实结转结余资金定期清理机制，加大资金统筹使用力度，对部门单位结转两年以上的财政性资金，以及结转不到两年但已不具备实施条件的项目资金，按照上级有关规定，予以收回统筹用于安排经济社会发展亟需资金支持的领域。

3.实行国库集中收付制度。财政国库重在控制预算执行，保证财政资金收支严格按照部门预算执行。各预算单位通过国库集中支付系统提报用款计划和支付申请，财政部门相关业务科室负责用款计划和支付申请的审核，及时发现并纠正违反预算的行为，从而实现对财政资金的全程动态监控。

4启用动态监控管理系统。为了实现财政资金全过程监控，有的区县还启用了预算执行动态监控管理系统，实时监控财政资金支付、清算过程，对预算单位现金提取、内部转款、公务卡使用、大额授权支出等重点问题重点关注，并对发生的预警问题进行判断、反馈、调查、通报以及处理。

(三)决算

年度终了，按照统一部署，及时做好财政决算工作。一是及时核对。做好财政部门、区直部门单位、市财政局、人民银行、税务部门等相关部门的信息数据核对工作，确保账实相符，为决算工作奠定基础。二是迅速布置。全市年度决算会议召开后，及时召开区县级各预算单位和局内部各业务科室参加的决算会议，部署区县级年度决算工作。三是认真填报。决算编制过程中，各区县认真指导部门单位编制部门决算，严格按照填报口径编制财政总决算。四是按时上报。在全市统一规定时限内，各区县将审核后的部门决算和财政总决算及时上报。五是及时批复。上级批复年度部门决算和财政总决算后，按照统一格式，在规定时间内及时批复到各预算单位。

二、存在的问题

(一)透明度方面

预决算公开的方式比较单一，基本上都是在政府门户网站的相关栏目中公开，通过报纸、电视台等公开媒体或其他方式公开的没有。

(二)全面性、精细化方面

1.关于预备费使用问题。新预算法明确规定，“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支”。对难以预见的开支范围，没有明确的界定，实际工作中，需要支出但未列入预算安排的暂时执行《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》(财库[2014]175号)相关规定。

2.关于预算调整问题。新预算法要求，“经人大批准的预算，非经法定程序，不得调整，必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案，并在人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将初步方案送交人大常委会有关工作机构征求意见”。具体什么情况，什么时间进行预算调整，没有明确。例如：年度内新增加的民生、工资及其他增支需不需要进行预算调整？若预算执行中，一般预算支出总额超出年初预算总额，是否需要进行预算调整等问题难以把握。

(三)权威性方面

国库口径与地方政府口径不一问题比较突出。一方面，国库口径仅包括预算内资金和纳入预算的部分政府性基金、非税收入，掌握数据不全面，最明显的如山东省全辖的社会保险基金均不经国库核算。另一方面，即使经过国库核算的资金，由于年度结转、暂存款等科目的存在，也导致国库口径与地方政府口径不一。

(四)其他方面

1.绩效评价管理及评价结果应用问题。为有效开展绩效评价工作，东港区出台了《关于全面推进预算绩效管理的意见》等一系列规定，区绩效评价工作也取得了一定的成效，但从实践情况看，目前仍缺少合理统一的绩效评价标准，绩效评价的可操作性受到限制，对评价结果的应用也不理想。

2.预算约束刚性和灵活性的平衡问题。预算是对政府财政收支的事前计划，难免会有一些不可预见的情况。当前经济发展进入新常态，结构调整、增速换档，财政收入预测面临极大困难。若过于强调刚性约束，会使预算陷入教条主义的泥淖，特别是在中期财政规划提上日程的背景下，不可避免地存在一定误差；因此在保证预算刚性约束的前提下需要建立预算容错机制，建议从法律法规层面对预算容错机制作出规定，实现预算刚性和灵活性的平衡，为开展各项具体工作提供强有力的指导。

三、政策建议

(一)尽快出台《预算法实施条例》

新预算法虽然在预算管理的透明度、全面性、精细化和权威性等四个纬度方面都有基本规定，但总体上还是比较笼统、原则性的，从实施过程暴露出的问题来看，亟需进一步细化。这就要求尽快出台与之配套的《实施条例》，并以此促进预算管理透明度、全面性、精细化和权威性等四个纬度的可操作性。

(二)加快推进国库单一账户

新预算法明确规定政府的全部收入应当上缴国家金库，但实际工作中，大量非税收入仍仅在商业银行开立的财政专户中核算，游离国库之外。现行国库单一账户体系设计是囿于改革初期的现实条件采取的过渡性办法，要落实新预算法的全面性，必须真正实现国库一本账，建立完全的国库单一账户制度，取消设置于商业银行的预算资金资金账户、零余额账户、汇缴专户，减少特设专户的开立并设计为开立在国库，建立财政资金收支和余额管理的国库集中机制，真正实现收入集中、支出集中、余额集中。

(三)进一步提高地方政府自觉执行力度

建议从省级政府、人大层面出台贯彻落实新预算法的执行细则，从顶层设计的角度，明确地方各级政府具体操作，弥补目前新《实施条例》缺失的问题。同时，加大上级对下级的监督检查和审计力度，细化监督内容，扩大监督范围，进一步强化对新预算法的执行力度。

(中国人民银行日照市中心支行，山东 日照 276800)