城市公共交通法制建设的问题及路径

□ 张 智

城市公共交通法制建设的问题及路径

□ 张 智

城市公共交通最初是以国有经济为主导,资本多元化发展为格局,较大地提高了企业的竞争水平，提升了经济效率，减轻了政府的财政负担。但在城市公共交通市场化的过程中,由于我国相关立法的缺失,暴露出目标不明确，行业定位不准确，总体思路不清楚，相关制度不配套等问题，无法有效地提升我国城市公共交通的整体水平。城市公共交通法制建设是为了保障城市公共交通服务质量、维护市场有序，其目的是为了保护广大民众的切身利益，确保城市公共交通的安全运行。目前对于城市公共交通法制建设的研究还未形成系统的研究，只是针对某些单项内容进行了探讨和理论研究。鲜有从法制角度对城市公共交通进行定位、对城市公共交通法律制度进行构架、从城市公共交通各方当事人权利义务角度分析和解决行业发展面临的问题和提出建议。由此笔者有一些思考及建议，希望能够对正在推进的国家城市公共交通立法工作有所裨益，对推动城市公共交通事业的健康发展有所启发。

一、现阶段城市公共交通法制建设存在的问题

（一）公共交通法规体系还不完备

依法治理公共交通是依法治国的具体实践活动，是公共交通法制建设的基本目标。近年来，我国公共交通法规的研究和制定，已逐步走向科学化、规范化，但整个法规体系并不完备。作为一个完整的体系，是指不同部门法律规范与不同层级法律规范能够形成相互联系、相互作用，相互引证的整体，是能够统一、有机的结合在一起而形成的体系。当前，我国的公共交通法规体系并未形成统一，有的不是很明确，有的相互衔接不够，有的尚有不足，亟待完善。

城市公共交通法制体制不完备，系统不健全，将导致城市公共交通的定位模糊、权责划分不清、监管职能缺失、管理中缺少法律支撑等问题。使一些危害公共交通安全的行为无法得到制止及惩罚。在公共交通发展中所需要的土地、路权、资金等必须条件也会因为缺少法律的支撑，无法得到有效的落实。在城市公共交通的合理利用、资源配置等方面缺乏科学的规划，线网分布以及场站布局的不科学，各种交通方式的不对接，也会导致交通拥堵，广大市民出行困难等问题的出现。

（二）部分交通法律法规系统的立法层面偏低

公共交通管理所涉及的社会关系十分广泛，需要多层次的立法，但是我国目前多数的公共交通法规体系缺乏普通法律，法律体系不完善，权威性不够。在现有的执法依据中均为国务院行政法规，如：在治安管理处罚法中只有在第三章、第二十三条、第三款规定中明确提到公共汽电车的具体内容“扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的”，其余均是部门出台的规章或内部出台的规范性文件，缺少正规统一的法律法规支撑，使得法律效力大打折扣。

（三）未充分落实公交优先发展战略

随着城镇人口急剧膨胀，社会经济快速增长，城镇化规模的不断扩大，城市交通出行机动化日益增加。城市交通正在逐步向私家车或其他机动车辆倾斜，道路资源不断被低效的其他交通工具占用，致使城市交通的拥堵现象日益严重，这也严重影响了公共交通出行的质量。

道路严重拥堵直接导致广大民众的出行时间增加，乘坐时间延长，公交车不能及时返回场站。广大市民对高峰走不了、低峰不好走这一现象极为不满。同时，在线网布局上，没有形成主干道与次支干道线网的合理配置、有机结合。在各大主要干道上，公交线路重复、运行效率低下，某些次干道上，公交线路的规划未到位。在早晚通行高峰时段，运力投入不够或道路拥堵导致公交车辆不能按时回场或按时发出，也是造成广大市民出行不便的原因。在各主要城区的运力大于运量，主干道和热门线路的运力投入太过集中，使运力太过饱和。而在部分次支干道线路运力投入又不足，运力布局，运力配置不合理。对广大市民所期望公交到小区的意愿，应当加紧规划和落实。与此同时，因城市公共交通行业的法规体系还很不健全，导致了政府在市场监管的过程中，缺乏必需的法律支持，造成各主体不明，各项权责不清，市场行为不规范，监管不到位等问题。在政策支持上，对公共交通基础设施的投入普遍不足,未充分落实公交优先战略。

（四）公共交通与轨道交通的衔接管理经验不成熟

近年来，轨道交通的发展非常的迅速，对城市公共交通的贡献得到了公众的认可，有效地缓解了城市交通压力，在方便群众出行中扮演了重要的角色。但是，也存在没有形成统一的管理体制，法律法规建设不完善，与其他交通工具的衔接还不够紧密等问题。特别是广大民众回家“最后一公里”的衔接不到位。

（五）权责义务不明确

城市公共交通企业、司乘人员及乘客之间的权利义务不明确，法律纠纷不断，例如：乘坐城市公共汽（电）车是否购买保险的问题；乘客自己在公共交通工具内摔伤的问题；在公交车内的人身伤害、骚扰、打架斗殴等问题；公交司乘人员面对乘客被偷盗是否应有制止的义务；以及根据新的《城市公共交通管理条例》乘客的违规违法行为由什么部门检查处理等问题，都需要探讨和审视。

（六）城市公共交通的定位不明

关于把城市公共交通定位为公益性事业单位或经营性企业的争论由来已久，建设部在2004年发布的《关于优先发展城市公共交通的意见》中要求开放城市公共交通市场，实行城市公共交通特许经营制度，使企业真正成为自主经营、自我发展、自我约束、自我完善的市场主体。侧重了公共交通的经营性。而在2006年发布的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》中又对公共交通的性质定义为“重要的城市基础设施，是关系国计民生的社会主义事业，城市公共交通的投入要坚持以政府投入为主，城市公共交通发展要纳入公共财政体系，建立健全城市公共交通投入、补贴和补偿机制，统筹安排，重点扶持”。这又侧重了公益性。在部分城市的公共条例也逐步将城市公共交通列入公益性事业，因此，应当在全国性的行政法规中明确规定出城市公共交通的准确定位并严格落实。

二、完善城市公共交通法制建设路径

（一）设定公共交通优先发展法律制度，提高立法的针对性和适用性

公共交通的优先发展，是城市发展的需要，是城市交通发展的实际，是建设集约型社会的要求、是贯彻落实科学发展观的具体要求。同时，也是加快城镇化建设、保障城市社会发展和经济发展的一项重要措施。是改善城市人居环境、有效缓解城市交通拥堵、提高利用交通资源的必要手段。所以，建立和完善公共交通优先发展的法律制度，是解决目前城市交通拥挤问题最有效的办法。

通过立法，确定城市公共交通优先发展的战略地位，明确乘坐公共交通的票价和调价制度，安全保障措施，公共交通服务人员与乘客相互的权利及义务，以及对公共交通执行监管主体的责任等。依托《城市公共交通管理条例》进一步细化公共汽车、轨道交通、出租车、索道等不同的公共交通方式的管理规定，满足多样化的客运形式的发展要求。制定和完善公共交通的技术标准和准则，包括城市公共交通线网的优化布局、集中规划、站场的建设，设施的完善，车辆的技术装备、服务质量等方面内容。

在现行的公共交通法规及规章制度的基础上，重点加强和补充完善公共交通资金的筹集、公众参与城市公共交通管理等方面的内容。在资金筹集方面，应明确指出资金的筹集方式、资金的来源，比如：城市公共交通土地协同开发、城市公共交通专项基金等。公众参与这方面，建议成立能够代表广大民众意见的机构或平台，对城市公共交通的规划、建设、票价、补贴、考核等提出意见及建议，并就全过程进行监督。

（二）维护城市公共交通市场秩序，改善宏观政策中的财政补贴

城市公共交通市场秩序的维护需要政府干预，制定行之有效的公共交通市场制度和规则，建立健全城市公共交通市场的管理组织，加强管理和监督。加强社会信用建设，建立健全社会信用体系。发展市场中介组织，发挥其在服务、沟通、公正、监督方面的作用。

财政补贴是指城市人民政府经济部门对公共交通企业的年运行成本和费用进行审计、核验与评价，合理界定及计算政策性亏损，并给于适当补贴，对城市公交企业承担社会福利和完成政府指令性任务所增加的支出，定期进行专项经济补偿。近几年，由于公交企业承担的社会公益服务增加，加上车辆购置成本、保险及维修费用的增涨，公交企业收入减少、亏损严重。不得不使公交企业为减少成本增加效益，放缓或停止更新车辆设备，增加车辆发放间隔时间，造成车辆状况不好，广大民众等车时间增长等问题。从调查来看，外部由于轨道交通的冲击、内部公交企业的改制等情况，公交企业的收益无法得到保障。员工流失严重，行业吸引力不高。公交面临严酷的生存现状。因此，通过立法建立对城市公共交通的财政补贴制度，是对公交的强力支援，是社会广大民众交通出行安全利益的重要保障。

完善对城市公共交通的财政补贴，能否从公共交通企业先服务后补贴，变为政府前期测算，优先补贴70%，达到及完成预期再补贴30%的形式。这样更有利于公共交通企业的发展。

（三）宏观政策下的公共交通体制改革

其一、政府干预加强集中管理、统一协调，建立良好的监督管理机制。政府在公共交通行业的主要职能包括规划、计划、协调、立法、监管、政策引导及服务。因此，体制改革首先应由交通主管部门主管整个“大交通”，应当吸收和借鉴国外的先进经验，建立公共交通体制改革的总体目标，强化交通委员会综合协调的权限和力度，实现公共交通体系的有机整合。制定整合协调各类政策法规，使公共交通管理部门有法律保障。通过政策法规的保障，可以强化规范城市公共交通系统各主体之间的相互关系，也通过政策法规来为公共交通提供一个合理的管理框架，使各种交通工具协调运作，并通过监督和规范运营部门行为的方式使其符合城市公共交通服务广大民众的宗旨。

其二、实行体制创新，深化内部改革，强化经营管理。既然公共交通传统的公有制形式存在缺陷，既不能很好的贯彻产权责任主体利益，又对社会生产力发展的促进作用未能充分发挥，因此就需要积极地寻找更好的公有制实现形式，股份制改造是公有制企业适应市场经济、重振雄风的良好载体，如前面谈到的资金筹集问题。企业改革后，必须在法人治理结构的规范运作及符合现代企业制度的要求下，既保持城市公共交通本身组织机构的特点，又实施一系列的创新。改制后的机构设置必须符合合理、精简、高效的原则。改制不是目的，转换经营机制才是改革的出发点和落脚点。建立现代企业制度极其重要的一条是科学管理，追求高效益、低成本，没有科学的管理是不行的。

（四）促进城市公共交通基础设施建设

其一、加快城市公共交通设施基础建设。各类站场是城市重要的基础设施，是实现“公交优先”的重要保证，站场的建立完善应当按照“统一规划、统一管理、政府主导、市场运作”的原则，加大投资力度，积极推进公交站场枢纽建设，对城市公交的首末站点和候车亭的规划建设一定要合理布局。在各长途车站、轨道交通衔接点、火车站、机场等交通接点建设大型的换乘枢纽，形成各种交通工具的有效衔接。便于乘客的换乘及交通转换。在主要交通支干道上，建立港湾式专用停靠站点，配套完善站台、候车亭等设施。对符合城市公共交通车辆通行的小区，开行公交线路，做到真正意义上的公交进小区，并设置相应的站点。按照“满足群众需要、不干扰正常通行”的原则，合理规划、科学设置出租汽车的停靠点，减少或避免出租汽车乱停、乱上下等现象。严禁将已经投入使用的公共交通站场设施随意改变用途。应将公共交通站场作为新建居住小区，大型公共活动场所等工程配套建设的内容，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。

其二、加快城市公共交通快速公交路网。把公交专用道建设作为城市道路建设的重点，通过设置和规划公交专用道，保证公交车辆对道路的专用或优先使用权，积极创造条件在现在的主干道上逐步建设公交专用道。对新建的、改建的主干道也应当同步规划、建设公交专用道。通过建设公交专用道，使中心城区形成比较完善、便捷的城市公共交通主干路网，充分发挥城市公共交通方便、快捷、经济的优势，使广大市民主动选择公共交通作为主要的出行工具。

（五）保障城市公共交通安全运行

要保障城市公共交通的安全运行，政府部门及公共交通企业应当作为管理主体，建立健全相关的管理机制及制度，对人、车、运营环境等生产要素及其构成的生产经营活动实施管理。

在政府层面，其一，完善法律法规建设。国家及地方政府应当制定并实施公共安全相关的法律法规、标准规范及相应的规章制度，规范城市公共交通安全生产活动。在国家层面，公布了《城市公共交通管理条例》，在地方层面，制定并实施了《公共交通车船乘坐规定》。目前国家及地方制定的关于城市公共交通安全相关标准有71项，其中国家强制标准有14项、国家推荐标准有23项（包括产品安全标准19项、使用安全标准4项）、汽车行业推荐标准有9项、城建行业推荐标准有8项（包括产品安全标准6项、使用安全标准2项）、交通行业推荐使用安全标准2项、地方标准15项（包括产品安全标准13项、使用安全标准2项）。

其二，监管企业行为。严格审查企业的安全生产资质，要求企业有健全的安全生产制度，有满足生产经营需要的车场及办公场所，有合格的消防设施及安全设施。监督企业内部建设，包括企业的安全管理机构设置是否合理、安全管理制度是否建立及落实，人员是否到位、从业人员的安全教育培训是否落实等情况。监督营运生产现场，在事故路段等地方进行现场检查，在重大节假日及大型社会活动之前，对企业的安全状况和公共交通车辆进行检查，排查及整治安全隐患。对企业实行年度考核，根据国家的规定，结合企业具体情况，对各公共交通企业的安全生产目标完成情况进行考核。

其三，开展从业人员管理。对公共交通从业人员实行从业资格制度管理，推行培训考核上岗，要求无违法行为，无重大以上交通责任事故记录。开展安全教育与培训工作，定期开展对从业人员的安全培训和安全演练，加强安全运行的宣传教育。

其四，开展公共交通车辆的技术管理。对上路车辆提出明确的技术要求。车辆服务设施的技术及安全性能要符合国家规定的标准。实施车辆报废更新鼓励制度，对达到报废标准或经过检测不符合运营要求的公共交通车辆实行强制报废，对城市公共交通用车报废更新实行鼓励政策。

其五，保障运营环境。交通主管部门应当建立统一受理针对城市公共交通问题的投诉平台，严厉查处非法营运、妨碍公共交通正常运行、危害公共交通安全的行为。如：通过法律规定公交站台前后多少米内严禁停靠社会车辆等，从而保障公交车辆的正常运行秩序。落实好公交优先政策，完善城市公交基础设施及场站建设。对公共交通特大事故进行调查处理，分析原因，提出整改措施，监督企业落实整改。

从企业层面，企业应当建立健全安全管理机构，实施安全生产目标管理，划拨专门的安全资金，实行安全会议制度。并严格把握从业人员的上岗关口，规范驾驶人员的行车操作行为，完善安全行车激励机制，落实安全行车奖励制度，定期开展安全教育培训，不定期疏导驾驶人员的心理。强化安全乘车提示，定期不定期地开展安全隐患排查工作，强化车辆的维护保养，加强安全设施的配套及管理，严格限制行车的时速。严格事故管理制度。

综上所述，建立合理的城市公共交通法规体系是完善我国社会主义法制体系不可缺少的部分，是深入推进依法治国在城市公共交通领域的重要体现，是城市公共交通事业发展的基本保障。要建立以国家条例为根本，地方法规、规章为补充的健全的城市公共交通法律体系，改变城市公共交通发展过度依赖政府部门协调和行政干预的局面。国务院发布的《城市公共交通管理条例》为城市公共交通法制建设提供了保障和有力的支撑，相信随着以《城市公共交通管理条例》为依托，不断完善和健全城市公共交通法律法规，我国的城市公共交通事业必将得到非常大的发展，同时会不断缓解我国城市交通拥堵压力，为推动我国法制建设作出重要贡献。

重庆两江公共交通有限公司服务管理部稽查队

责任编辑：胡 越