关于我国地方政府债券自发自还问题的研究

卫晓蔷

关于我国地方政府债券自发自还问题的研究

卫晓蔷

地方政府债券自发自还虽然在市场化机制建立、中央政府担保弱化、地方政府自付风险等方面进行了重要的突破，对于强化市场约束，控制和化解地方性债务风险有着积极作用。但是，结合国际经验看，我国地方政府债券自发自还与真正意义上的市政债还有一定的距离，存在着一些值得关注的问题。

地方债；自发自还；政府债券

地方政府债务问题一直存在着广泛的争议，并且被认为是我国目前最主要的经济风险之一。中央与地方政府的财政关系难以梳理，钱该由谁借又该由谁来还的争议导致了一系列的经济问题。2009年国家为了帮助地方政府拓宽融资渠道，发文批准地方政府在规定的限额内发行债券，但是地方政府债券的发行以及偿还工作都是财政部代理进行。到2011年国务院批准试点上海、浙江等地区在一定的限额内发行地方政府债券，但只允许地方政府自行发行债券，债券的偿还工作仍然由财政部代理，由于发债主体与偿债主体不一致，引发了一系列的问题。为了解决这一问题，2014年国务院批准在上海等地区进行地方政府债券自发自还的试点。同时财政部发布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，在地方政府债券的发行额度、利率、期限、以及开展债券信用评级、推行市场化运作等方面做出了明确规定。2015年，地方政府债券全部由各省级政府自发自还，地方政府首次同时担当发债主体与偿债主体。这一举措，对强化市场约束，控制和化解地方债务风险、创新和完善地方政府举债融资机制等，具有重要意义。

一、地方政府自发自还债券的特点

（一）明确统一发债主体与还债主体

通过以上梳理可以发现，我国先后采用了三种地方政府债券模式，即中央代发代还、地方自发中央代还和地方自发自还。前两种模式在推进地方债的进一步改革以及规范地方融资机制等方面提供了宝贵的经验，但前两个阶段中，发债主体与偿债主体不一致，本质上是中央政府对地方政府的信用背书，实际地方政府仍是由中央政府代替其进行担保。地方政府债券通过自发自还将信用基础完全转移到地方政府自身，突破了原来由国家承担地方债发行偿还的信用基础的模式，地方政府作为一个独立的市场主体，用自身的信用发行债券，实现了借用还、责权利的统一，有效约束了地方政府信用的无序扩张。这一模式有利于促进地方政府债务发行的市场化，有效解决发债偿债主体不一致的问题,加强政府对地方债风险的控制,打破了以往“国家兜底”的铁律，强化市场约束,推动地方债市场健康发展。

（二）推行市场化运作机制

地方政府自行组织债券发行，主要是向地方下放发债的定价权，使得市场因素对地方债价格的影响更加明显。按照《办法》的要求，政府要择优选择信用评级机构，并且按照相关规定进行债券信用的评级。根据国际上通行的做法，引入市场监督机制并且对地方债券进行信用评级有利于推行政府债券的市场化。与此同时，关于债券利率设定方面，《办法》规定，地方政府发行债券发行利率必须按照同期限新发国债的利率并且要求以市场利率作为定价基准，债券的发行利率则是由承销或者招标来确定。作为反映货币资金供求的重要标志，对市场利率和国债利率的参考，有利于地方债券利率水平的合理化。《办法》还作出明确规定，为加强承销环节的管理，在采用承销的方式发行地方政府债券时，必须通过招投标的方式进行。而且还做出了每期债券发行时单个承销团成员的最高承销额度不能超过30%的规定。这些规定将有利于杜绝垄断承销现象的出现，促进市场的公平。

（三）详细规定发债规模和用途

地方政府发行债券融资，不仅要重视发行债券的方式，还要重视募集资金的高效、规范的使用。地方债分为新增债券和置换债券，新增债券按要求必须用于公益性资本的支出，置换债券则用于审计确定的由政府负责的的到期债务偿还。根据《预算法》的相关规定，政府债券的收入和支出都将纳入地方政府的预算当中，经过同级人民代表大会的审查批准，各相关部门再严格按照审查批准后的预算安排支出。地方政府按照预算法规定将地方政府的收入和支出纳入预算管理之后，还要严格按照国家限定的用途进行资金的使用。地方政府发行债券筹集的资金应按照相关文件要求，及时高效地运用于相关领域，充分发挥惠民生、稳增长的作用。

二、地方政府债券自发自还目前存在的问题

（一）与真正意义上的市政债还存在差距

欧美发达国家实行的市政债可分为一般责任债券以及收入债券，对于两类债券的定价、发行、管理、信息披露都有着不同的规定。前者通过地方财政税收收入进行偿还，收入可用于各种基础建设，以地方政府的信用作为担保。后者还本付息使用的是一个特定项目的收益或特定附加税，收入只能专款专用，以该项目作为担保。查看我国《2009年地方政府债券预算管理办法》的相关规定，其中并没有像实行市政债的国家那样针对收入情况的不同对地方政府债券筹集资金使用情况进行细分，并且把项目自身的收入也用于资金来源的偿还，意味着我国地方债将这两种市政债合二为一。既以地方政府信用作为担保，又允许项目收入用于偿还，并不是完全意义上的市政债，管理上也存在着边界模糊的问题，可能不利于地方政府债券发债偿债体制的建立与完善。

（二）相关监督管理体系有待进一步完善

国家进行了地方自主发债的试点，虽然对于债务资金的发行使用进行了一系列的规定，但是所发债务的具体使用仍是由地方政府自行决定。由于监督体系的不完善，主要依靠地方政府自主监督，发债资金的用途是否真正符合要求，发债资金是否真正高效利用很难得到有效监督。允许地方政府自主发债，政府拥有了新的融资渠道之后，由于所发债券的具体使用方向由当地政府决定，这些资金可能有相当一部分会被用于有利于提高地方政府政绩的项目。虽然这些项目可能有利于促进地方经济的发展，但是从回收周期和回报率的角度看，可能不利于提高资金的利用效率。并且虽然《办法》对于试点地区的全年债务发行总量都进行了明确的要求，但是由于目前尚未建立完善地方政府自主发债的相关配套约束机制，地方政府有可能出现过度举债的现象。并且可能会由此导致借新债还旧债等恶性循环，这将造成债务的大量积累，当债务蜂拥到期而地方政府又无力偿还时，地方政府将面临破产的困境。

（三）地方政府债券偿还机制尚未完善

在欧美发达国家，政府会针对不同的市政债券规定不同的偿还方式。地方政府可以使用项目收入以及地方税收等收入进行一般责任债券的偿本付息。如果地方政府不愿意或者没有能力偿还时，债券的持有人通过向法院诉讼便可以获得相对应的资产。而收益债券则通过项目的收费进行偿还，如果该收入不足偿还，债券的持有人必须自行承担由此形成的损失。但是在我国目前的地方债试点相关规定中，并没有明确说明地方政府是否可以违约的问题，以及违约时的处理办法也有待补充。只要地方政府债券违约的权利没有被明确，那么中央财政将一直对地方进行隐性担保。在这种模式下，中央政府（或上级政府）不得不成为地方政府（或下级政府）债务的实际上的最终承担者，这就造成了财政风险和集中金融风险的隐患。

三、地方政府债券自发自还的完善对策

（一）完善地方政府债券的相关法律体系

由于我国没有出台针对地方政府债券的专项法律制度，目前地方政府债券只能参照《企业债券管理条例》以及国债管理的相关办法来进行运作，这不利于地方政府债券的规范与完善。对此我国可以参考国外的《地方政府债券发行管理法规》和《地方公债法》，学习一些市政债市场化程度较高的国家此前制定相关法律的经验，对地方政府债券发行主体的申请条件、承销过程、发债方式、发行利率和期限、偿债机制、信息披露及监管方式等进行详细的法律规定，使地方政府债券的发行流通有法可依。除此之外，国务院相关部门和地方政府也应该积极建立相应的规章制度，通过完善的法律体系来保障地方政府债券的发行流通。

（二）完善地方政府自主发债控制体系

首先，关于发债规模，地方政府应结合自身的偿债能力、负债率债务依存度等指标谨慎地确定债券的发行规模。同时应该将债务管理作为地方官员的重要考核指标，避免政府官员为了一味地追求政绩而影响筹集资金的使用效率。地方政府应该将发债筹集的资金用于有利于社会效益、有利于广大人民群众权益的项目，考虑到这类项目可能需要较长的周期才能体现出经济效益，政府可以使用自身的税补贴还本付息。关于债券期限，国际上市政债券大多以中长期为主，我国应该对此参考，设计合理的债券期限。虽然此次试点已将地方政府债券期限延长至5～10年，但是由于基础设施的投资具有投资回收期长的特点，此期限仍明显偏短。结合基础设施的投资周期、市场利率未来的走势、投资者的偏好等因素进行综合参考，建议可以将10到20年作为我国地方政府债券的期限，并且可以同时设计20到30年的地方政府债券来针对机构投资者的需求。

（三）建立多系统多层次的地方政府债券监督体系

建立完善多系统多层次的地方政府债券监督体系，需要各级监管机构相互协调相互配合。中央政府对发行规模、债务总量进行严格控制，证监会配合监督工作以及公布发债资金的使用情况，而当地人大要对具体的发行规模以及使用方向进行监督与把控。不仅要加强地方人大及其常委会的监督，审计部门监督的加强也同样重要。此外，应该进一步完善地方债券信息披露制度，赋予投资者充分的知情权以及监督的权利。在债券发行前，相关部门要及时公布债券的基本信息，以及发债地方政府的财政债务情况。在定价结束后，要及时通过相关渠道公示债券发行的结果。并且地方政府也应该积极配合，主动定期公布当前的财政状况以及资金的使用情况。同时，可以借鉴发达国家的经验，设立专业的债券风险评估机构，建立地方政府债券信用评价的完整体系，加强市场对地方政府债券的监督和约束。

[1]白鸥.地方政府债券自发自还模式的特色与完善[J].沈阳大学学报(社会科学版).2015，(05).

[2]王宇.我国地方政府债券问题研究[D].财政部财政科学研究所，2015.

卫晓蔷，女，安徽宿州人，安徽大学管理学院公共管理专业在读硕士研究生，研究方向：公共管理。

F830.91

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1008-4428（2017）03-88-02