政策背后的中国式民主

李北方

三十年河东，三十年河西。改革开放初期，国内派出去考察学习的团队一批接着一批。现在，来中国考察学习的外国人多了。随着形势的反转，中国学人的自信也增加了，近年来总结中国经验的作品层出不穷。

在这类作品中，偏于理论化的居多。相比之下，王绍光教授近年来的研究就凸显出其价值了。他集中于做政策研究，通过对我国政府决策过程的描述，来解释中国经验的价值在哪里。如，读罢这本《大智兴邦：中国如何制定五年规划》，既能进一步加深对我国政府运作过程的了解，也能更深地体会到“制度自信”背后的底气。

制定五年规划是一件大事，每到这个周期，我们总是能从新闻里看到很多这方面的消息。但从新闻里看到的主要是中央领导进行相关调研和征求意见、召开重要会议审查和通过规划等方面的情况，但这并不是政策制定过程的全部，还有很多工作是上不了新闻的，可重要性一点也不差。

王绍光教授通过研究，将五年规划的制定分为五个阶段，分别是：

聚群策。在对上一个五年规划进行中期评估的时候，制定下一个五年计划的周期就开始了，在这个阶段，主要工作包括开展调研、征集和听取各方意见、委托课题研究、鼓励政策建言等，这个阶段相当于给决策者来一个“头脑风暴”，主要目的是获得更全面的信息和思路上的启发，确定五年规划的主要方向。

集众思。这是指方案起草阶段，起草人员要对方方面面征集到的信息进行分析、比较、鉴别，去粗取精，以便起草政策文本。在这个过程中，起草人员边学习、边讨论、边修改，分头起草，汇总成文，然后继续讨论修改，直到形成文本性的政策草案。

广纳言。草案形成后，会发给各方面征求意见，范围很广，覆盖全国人大、全国政协、各民主党派、工商界、各地方、各部门、有关专家等等。倾听来自各方的意见有助于克服片面性、主观性，有益的意见和建议会被吸纳到规划方案中，这个过程本身也是一个形成政治共识的过程。

合议决。在不同的决策层面，由领导人或者领导机构确定政策草案，直到最高决策层确认，使规划文件获得法律效力。五年规划的最终确认权，在全国人民代表大会。

告四方。指将已经形成的政策文件向各方进行传达，并进行宣传和动员，具体动作包括中央领导在各种场合强调学习五年规划，各部门、各地区部署学习，中央各部门组织宣讲团分赴各地开展宣讲等。

这是一个复杂且漫长的过程，涉及极大的工作量和相当庞大的工作人员群体，普通民众通过新闻了解的当然只能是很少的一部分。

另外，以上概述的五阶段并非只走一遍，有关程序是要经过多遍反复的。在规劃纲要起草、党中央《建议》稿起草、纲要草案起草过程中，该程序都要进行一遍，也就是说，初步征求意见、起草文本、深入征求意见、决策通过的流程，至少要相对独立地进行3次。

如五年规划这样的重大决策的出台是谨慎的，每一个字都经过无数次推敲，一些内容加了删，删了再加，反反复复。这是集体智慧的结晶，是集思广益、群策群力的产物。事后看，无论规划本身是否有这样那样的问题，但可以确保的是，政策本身的出台是谨慎的，每个字每个表述都凝聚着无数人的共识。这确保了规划能在实践中大部分得到贯彻落实，确保了整个国家按照预定的方向稳步前进。这也是中国成功的重要原因。

（《大智兴邦：中国如何制定五年规划》，王绍光 鄢一龙 著，中国人民大学出版社2015年11月版）endprint