党内监督的历史沿革及现实思考

刘昭霞

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）11-0-01

对执政党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，强化自身监督更关键。以史为鉴，可悟其道。回顾中国共產党党内监督产生与发展的历史，从中汲取经验教训，对于探索党内监督的新思路，全面加强党的建设，具有一定的理论和实践意义。

一、党内监督的历史沿革

1.民主革命时期的党内监督

1.1第一阶段（1921年到1927年）：党内监督权由各级执行委员会直接行使。

一大党纲中直接涉及“监督”的两条：“第十条、工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时，可派他们到其他地区工作，但是一定要受地方执行委员会的严格监督；第十二条、地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。”

1.2第二阶段（1927年至1928年）：党内监督权由专门机构（监察委员会）独立完整行使。

1927年4月27日，中共五大在武汉召开，第一次选举产生了中央监察委员会。1927年6月1日，中共中央政治局会议《中国共产党第三次章程决案》：“为巩固党的一致威权起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。”

1.3第三阶段（1928年至1945年）：党内监督权逐渐复归各级党委会。

1927年，中央第26号通告：“各地党部因为种种关系有监察委员会组织者极少，中央监察委员会则因为委员散在各地，加以正主席王荷波同志及委员张佐成萧石同杨培林同志之被难，副主席杨匏安同志之被罚，至今未能行使职权”，因此“监察委员会已成不必要的组织”。1928年，中共六大取消了监察委员会，代以审查委员会，审查委员会权力较小，仅限于“监督各级党部之财政、会计及各机关之工作” 等诸项较为具体的事务。

1.4第四阶段（1945年至1949年）：党内监督权由各级党委会通过专门机构行使。

1945中共七大通过的党章第五十七条规定：“中央监察委员会，由中央全体会议选举之。各地方党的监察委员会，由各该地方党委全体会议选举，并由上级组织批准之。”同时，党章第五十九条规定：“党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作。”

2.社会主义建设时期的党内监督

2.1第一阶段（1949年到1956年）：在全国执政后党内监督的制度建设

1949年11月，《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》颁布实施，朱德任中纪委第一任书记。1955年3月，《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，将纪律检查委员改为监察委员会，董必武任书记。决议规定了监察委员会的职责，即加强对各级党组织和党员干部执行党的路线、政策的监督工作，特别是要加强对中央各部门（各党组）和各省（市）的高级干部的监督工作，主要是监督他们是否有违反党的路线、政策、党章、党纪和国家法律、法令的行为。

2.2第二阶段（1956年至1966年）：党内监督确立了“双重领导体制”

1956年，中共八大确定了党内监督的“双重领导体制”。1962年9月，八届十中全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》，指出：“1.扩大各级监察委员会委员的名额，监察委员会的委员和候补委员应当多数是专职的，中央和地方各级监察委员会的办事机构应予加强；2.各级党的委员会必须加强对同级监察委员会领导；3.党的各级监察委员应当加强对同级国家机关的党员的监督；4.地方各级监察委员会有权不通过同级党委，向上级党委、上级监察委员会直到党的中央，直接反映情况，检举党员的违法乱纪行为。”

2.3第三阶段（1966年至1978年）：党内监督遭到严重破坏

中央监察委员会于1966年陷入停顿，1969年1月被撤销；九大、十大党章干脆直接取消了设立党的监察机关的相关条款。

3.改革开放时期的党内监督

3.1第一阶段（1978至1982年）：恢复建立和完善党内监督

1982年党的十二大党章，重新恢复了“党的纪律检查机关”，并在第十条里规定：“党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”；在第四十三条里规定：“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。”开始实行派驻监督制度。

3.2第二阶段（1982年至2012年）：加强在全党范围内的党内监督

2003年，《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布实施；党的十三大党章规定：进一步完善党内民主制度，规定了差额选举和对重大问题进行表决；更加注重发挥党的基层组织作用。党的十四大十五大党章则把“坚持从严治党，发扬党的优良传统和作风”写入总纲。党的十六大十七大党章更是提出了党内监督的一系列新论断、新举措，比如：首次提出完善党内监督制度；规定中央政治局、地方党委党委会接要接受党代会的监督；把巡视监督写入党章；把党员领导干部行使权力纳入纪委监督范围，强化党内监督专门机关的职能和作用；增加党务公开内容，等等。

3.3第三阶段（2012年至今）党的十八大以来党内监督的新发展

十八大党章对党内监督有许多新概括，比如：注重发扬党内民主；抓住关键少数，探索解决一把手监督难题；干部选拔监督等。2016年10月27日，中共十八届六中全会公报中，将监察机关与人大、政府等并列提出，这在中央文件中尚属首次。11月7日晚，中共中央办公厅公布了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在上述3省、市设立各级监察委员会。此次试点，旨在做好监督体系顶层设计，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及公务员的国家监察体系。

二、对我党党内监督的现实思考

1.我党党内监督机制有待进一步完善

纵观我党对党内监督的认识和实践的发展沿革，纵然有很多宝贵经验值得借鉴和沿袭，但是不能否认，从目前来看，党内监督体制仍然没有发育成熟：党内监督尚未完全形成更明确、科学、合理的理论体系；民主监督相对缺乏，现实的监督机制与当前的国家政治经济发展不能很好适应；一些相关的党章条规、监督机构的设置尚未形成相互契合的有机整体，等等。

2.党内监督必须有科学完备的制度系统支撑

做为世界第一大执政党，在宏伟而庞杂的党内管理中，监督是一种不可或缺的制衡力量，而相应的系统周密的规章制度又是监督实施的必要保证。目前我党已经加快建立健全与监督有关的法规条例，但尚未形成科学完备系统、互为补充和牵制的党内监督法规体系。

3.监督和被监督的意识应成为领导干部的必备素质

任何法律的实行都必须要具备两个要素，即相应的法律制度和普遍的法律意识。如果领导干部不重视监督或者接受监督的意识不浓，必然会导致自身形象及党的威信受损。随着群众民主意识的不断提升，在考核和确定各级领导干部的过程中，必须把是否具备现代监督意识做为先决条件来进行考核和任用依据。这是党内监督发挥作用的重要前提。